一 土地產(chǎn)權(quán)的行使

當(dāng)今中國“三農(nóng)”問題的核心是土地問題，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題則一直是農(nóng)村土地制度改革的核心問題，關(guān)系到我國農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展，是當(dāng)前市場化條件下圍繞農(nóng)村集體土地資產(chǎn)權(quán)益的處置和分配而產(chǎn)生的諸多矛盾和沖突的根源所在。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題近年來已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界研究的熱點問題，也是政府決策部門和各種媒體關(guān)注的重點問題，土地產(chǎn)權(quán)的行使則是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題的關(guān)鍵問題，也是村民自治權(quán)利的首要內(nèi)容。

（一）土地產(chǎn)權(quán)行使的內(nèi)涵

1．土地產(chǎn)權(quán)

要準(zhǔn)確界定土地產(chǎn)權(quán)的含義，首先需要理解產(chǎn)權(quán)的定義。總結(jié)不同專業(yè)領(lǐng)域的研究，產(chǎn)權(quán)大體可以分為狹義上的產(chǎn)權(quán)和廣義上的產(chǎn)權(quán)。狹義產(chǎn)權(quán)即指所有權(quán)，一般指財產(chǎn)所有權(quán)。《辭海》解釋：“產(chǎn)權(quán)：財產(chǎn)的所有權(quán)。一般指不動產(chǎn)所有權(quán)。” 《現(xiàn)代漢語詞典》: “產(chǎn)權(quán)，指財產(chǎn)的所有權(quán)。”廣義產(chǎn)權(quán)具有兩種不同角度的解釋。一種認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是“權(quán)利束”，即各種權(quán)利的集合。例如，“財產(chǎn)權(quán)：……指具有物質(zhì)財富的內(nèi)容，直接和經(jīng)濟(jì)利益相聯(lián)系的民事權(quán)利。屬于這一類的權(quán)利有所有權(quán)、其他物權(quán)、債權(quán)、繼承權(quán)、版權(quán)和專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)等”。另一種認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是法律關(guān)系。“產(chǎn)權(quán)作為經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律形式，即法權(quán)含義的財產(chǎn)關(guān)系”。實質(zhì)上，以上兩個方面是產(chǎn)權(quán)的不同角度的解釋，產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)即是法權(quán)關(guān)系，其外在表征即是一系列的相關(guān)權(quán)利束。所謂產(chǎn)權(quán)，包括財產(chǎn)所有權(quán)、實際占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)，它是具有法律賦予的社會權(quán)力的所有、占有、使用、處置關(guān)系。

這里的“土地”主要指農(nóng)村土地，即農(nóng)地。土地產(chǎn)權(quán)也可稱為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。綜合上述產(chǎn)權(quán)的含義解釋，所謂土地產(chǎn)權(quán)即土地法權(quán)關(guān)系，也即與土地財產(chǎn)有關(guān)的一切權(quán)利的總和——土地權(quán)利束，具體包括土地所有權(quán)、土地用益物權(quán)（土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)）、土地?fù)?dān)保物權(quán)（土地抵押權(quán)）、土地出租權(quán)以及土地繼承權(quán)，等等。本書所研究的土地產(chǎn)權(quán)，是廣義上的產(chǎn)權(quán)，不僅包括土地的所有權(quán)，也包括所有權(quán)以外的其他土地財產(chǎn)權(quán)利。

2．土地產(chǎn)權(quán)的行使

產(chǎn)權(quán)屬于民事權(quán)利。因此，土地產(chǎn)權(quán)亦是民事權(quán)利，土地產(chǎn)權(quán)行使的實質(zhì)是民事權(quán)利的行使。因此，土地產(chǎn)權(quán)的行使需要遵循民事權(quán)利的行使原則。第一，依法行使原則。即土地權(quán)利行使方式和行使程序必須依照國家法律規(guī)定進(jìn)行。《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2011年修正）（以下簡稱《土地管理條例》）第4條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地，由土地所有者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地所有權(quán)證書，確認(rèn)所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。”第二，禁止權(quán)利濫用原則。《憲法》第51條：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。”但是，關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利濫用原則主要針對的是行政機(jī)關(guān)。《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”同時，《土地管理條例》第25條規(guī)定：“征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽魇胀恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。”這樣的法律規(guī)定，勢必會造成權(quán)力尋租和權(quán)力被濫用。因此，對土地產(chǎn)權(quán)的行使必須限制在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，“而不能由行政機(jī)關(guān)通過規(guī)章甚至是紅頭文件”對農(nóng)民享有的土地產(chǎn)權(quán)做出肆意侵犯或者限制。

（二）土地產(chǎn)權(quán)行使的意義

1．土地產(chǎn)權(quán)行使是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革的主線

有學(xué)者認(rèn)為中國問題的根源在于農(nóng)村問題，農(nóng)村問題在于農(nóng)民問題。這種看法從我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速率中可見端倪。《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，1949—2010年，我國的城鎮(zhèn)化率始終低于50%，即在此期間，我國的農(nóng)村人口數(shù)量一直多于城市人口，并且在1982—2000年，農(nóng)村人口數(shù)量連續(xù)超過8億，其后才逐漸下降，到2010年仍然有6.7億。雖然在2011年我國城鎮(zhèn)化率首次突破50%，到達(dá)51.27%，但城鎮(zhèn)人口僅比農(nóng)村人口多出3000多萬，農(nóng)村人口數(shù)量仍然多達(dá)6.6億。因此，可以說龐大的農(nóng)村人口基礎(chǔ)始終是制約我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根源所在。而農(nóng)民問題的根源在于土地，中國是一個具有悠久傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)歷史的國家，土地一直是被農(nóng)民視為安身立命的基礎(chǔ)，是他們的命根子。土地約占農(nóng)村財產(chǎn)總額的85%，土地制度是農(nóng)村一切制度的基礎(chǔ)。最后，土地問題的核心則是土地產(chǎn)權(quán)的行使問題。在我國，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的行使問題始終是貫徹我國農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革的主線。

1950年6月中央人民政府頒布的《中華人民共和國土地改革法》第1條規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制……”一般認(rèn)為，這一時期我國農(nóng)村建立的是農(nóng)民土地私有制。在農(nóng)村私有制建立不久，一場不斷升級的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動逐漸展開。從1953年中共中央發(fā)布《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決定》，到《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，到1955年中共中央通過《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》，再到1958年中共中央政治局?jǐn)U大會議做出《關(guān)于農(nóng)村建立人民公社問題的決議》。短短5年間我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式先后經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組—農(nóng)業(yè)初級合作社—農(nóng)業(yè)高級合作社—人民公社四個階段。人民公社的特點是“一大二公”“政社合一”。從土地產(chǎn)權(quán)的角度來看，實現(xiàn)了農(nóng)村生產(chǎn)資料的完全公有化，為集體所有，其結(jié)果是農(nóng)民土地私有制被廢除，人民公社制度一直持續(xù)到了80年代末。1978年，安徽鳳陽縣小崗村農(nóng)民自發(fā)的農(nóng)戶經(jīng)營承包行為，拉開了我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營責(zé)任制的帷幕，并逐漸在全國各地普及開來。到1981年10月，全國農(nóng)村基本核算單位中，建立各種形式生產(chǎn)責(zé)任制的已占97.8%。土地承包責(zé)任制的實施宣告了人民公社制度的終結(jié)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破了人民公社時期土地集體所有并統(tǒng)一經(jīng)營的生產(chǎn)經(jīng)營模式，這一時期的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化，除土地所有權(quán)繼續(xù)歸集體所有以外，農(nóng)戶獲得了獨立的承包經(jīng)營權(quán)，并且該制度一直沿用至今。

2．土地產(chǎn)權(quán)行使是村民自治權(quán)利的首要內(nèi)容

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第2條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”同時《憲法》第111條規(guī)定：“村民委員會是基層群眾性自治組織……辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。”《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）第1條規(guī)定：“為了保障農(nóng)村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法。”由此可見，《憲法》規(guī)定的“各種形式和途徑”在農(nóng)村地區(qū)集中表現(xiàn)為我國村民是通過村民委員會這一組織行使自治權(quán)和進(jìn)行自治的，即村民行使自治權(quán)的形式或者組織領(lǐng)導(dǎo)村民行使自治權(quán)的組織是村民委員會。

弄明白了村民行使自治權(quán)的組織機(jī)構(gòu)是村民委員會，那么所謂的村民自治權(quán)究竟有哪些內(nèi)容呢？或者村民委員會究竟能夠組織和領(lǐng)導(dǎo)村民行使哪些方面的自治權(quán)利？《憲法》第8條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制……國家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法的權(quán)利和利益，鼓勵、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。”《村委會組織法》第8條第2款規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)。”同時該條第1款和第3款分別規(guī)定：“村民委員會應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”, “村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。”以上規(guī)定分別為村民委員會組織和領(lǐng)導(dǎo)我國村民通過實行土地產(chǎn)權(quán)的改革與完善來推動農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步提供了憲法和法律依據(jù)。因此，土地產(chǎn)權(quán)的行使是村民自治權(quán)的首要內(nèi)容。

3．土地產(chǎn)權(quán)的行使是廣大農(nóng)民的最根本權(quán)利

土地是幾千年以來中國農(nóng)民賴以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革既是一個經(jīng)濟(jì)問題，更是一個政治問題，關(guān)乎著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略，更是關(guān)乎著廣大農(nóng)民最根本利益的維護(hù)和保障，關(guān)乎著整個農(nóng)村社會的和諧、穩(wěn)定與發(fā)展。

土地產(chǎn)權(quán)的行使是廣大農(nóng)民的最根本權(quán)利，是廣大農(nóng)民獲得土地等經(jīng)濟(jì)收益的保障。在我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，首先必須充分保障廣大農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的行使。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革，“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利”，其核心的內(nèi)容就是讓農(nóng)民通過財產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)，成為土地的真正主人，并可以從中獲取財產(chǎn)性收入。農(nóng)民現(xiàn)在最重要的財產(chǎn)權(quán)利就是土地的權(quán)利，其中最關(guān)鍵的是要保障把農(nóng)民對土地的使用權(quán)作為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。現(xiàn)階段，要充分實現(xiàn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)該“還權(quán)賦能”，把處于“公共領(lǐng)域”的權(quán)利具體化，明確各個權(quán)利主體，保證農(nóng)民或農(nóng)民集體擁有土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等權(quán)利。因此，在我國農(nóng)村土地制度改革的過程中，必須以調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性、讓農(nóng)民真正得到實惠、改革的收益絕大部分回歸廣大農(nóng)民為出發(fā)點和歸宿。

土地產(chǎn)權(quán)的行使是農(nóng)民實現(xiàn)其他一切權(quán)益的前提與基礎(chǔ)，是農(nóng)民作為一個社會群體存在的依憑。農(nóng)民群眾的其他權(quán)利，包括政治權(quán)利、文化權(quán)利、社會權(quán)利等，都是建立在土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)之上的，都以土地產(chǎn)權(quán)為依托和支撐。一旦失去土地產(chǎn)權(quán)的行使，其他的所有權(quán)利就會瓦解，不復(fù)存在。

土地產(chǎn)權(quán)的行使是整個農(nóng)村社會和諧、穩(wěn)定與發(fā)展的基石。土地制度是廣大農(nóng)村社會的核心制度，是農(nóng)村社會和諧、穩(wěn)定與發(fā)展的基石，因而也是中國社會和諧、穩(wěn)定與發(fā)展的基石。實踐證明，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)能否正確行使，直接關(guān)系到億萬農(nóng)民的切身利益和安居樂業(yè)，近年來農(nóng)村發(fā)生的群體性事件，往往因為土地產(chǎn)權(quán)問題而引起，嚴(yán)重危害到社會的穩(wěn)定。

（三）土地產(chǎn)權(quán)行使中的問題

當(dāng)前，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)行使中存在的問題主要集中于包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)以及土地流轉(zhuǎn)權(quán)中的問題。

1．土地所有權(quán)主體不清晰

我國《憲法》第6條規(guī)定：“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《村委會組織法》第8條：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)。”《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》（2009年12月31日）提出要“加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作”; 《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》（2012年12月31日）要求“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度”。以上規(guī)定分別從法律和政策角度確立了我國農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)制度，即農(nóng)村土地歸屬農(nóng)民集體所有，同時也規(guī)定了集體土地所有權(quán)的主體是村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體。雖然法律規(guī)定的三個主體所有的土地可以由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會、村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“經(jīng)營、管理”，但由于農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵，土地所有權(quán)和經(jīng)營、管理權(quán)的界定模糊，在實際工作中集體土地所有權(quán)主體特別是土地使用權(quán)的主體很難確定，加之常常以行政權(quán)代替土地資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，帶來集體土地使用和流轉(zhuǎn)過程中各主體的土地產(chǎn)權(quán)邊界糾紛。因此，在實踐中，所謂“農(nóng)民集體”的含義并不明確，“集體”是一個虛置的概念。在農(nóng)村地區(qū)，村民會議、村民委員會、村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織等都可稱為“農(nóng)民集體”，但這些“農(nóng)民集體”都不可能成為農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人。實際上這些“農(nóng)民集體”沒有土地的實際所有權(quán)，卻有著名義上的集體土地所有權(quán)，其結(jié)果便是村民委員會、村集體組織甚至村干部成為集體土地的實際支配人和操作者，村民自治逐漸異化，權(quán)力尋租和權(quán)力濫用現(xiàn)象泛濫，廣大村民的土地權(quán)利不可避免地遭到侵犯。

2．土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定

目前，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中面臨的核心問題不是“國有化”與“私有化”之爭，而是能否切實保障農(nóng)民的土地使用權(quán)，其中一個重要的方面就是能否切實保障農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)。我國農(nóng)村實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，沒有改變土地的集體所有制，而是集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，農(nóng)民在土地的承包期限內(nèi)擁有對承包土地的使用權(quán)。按照現(xiàn)行的《土地管理法》第14條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營期限為30年”，這是否意味著農(nóng)民對其所承包的土地?fù)碛?0年的使用權(quán)？我們特別要看到的是《土地管理法》同時還有條款規(guī)定，“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整”，這一規(guī)定實際上說明了農(nóng)民在這30年的土地承包經(jīng)營期限內(nèi)并不完全擁有承包土地的使用權(quán)。

而在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民的土地使用權(quán)常常被侵犯，被稱為“地權(quán)的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯”。有學(xué)者將自從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施以來，現(xiàn)實生活中嚴(yán)重侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益的行為概括為12大類型：第一類，干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，如干涉農(nóng)民自主安排的生產(chǎn)經(jīng)營項目，強(qiáng)迫農(nóng)民購買指定的生產(chǎn)資料或者按指定的渠道銷售農(nóng)產(chǎn)品；第二類，違法收回農(nóng)戶承包地，如強(qiáng)行收回外出務(wù)工就業(yè)農(nóng)民的承包地，收回承包地抵頂欠款，違法收回進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民的承包地，以劃分“口糧田”和“責(zé)任田”等為由收回承包地搞招標(biāo)承包，用收回農(nóng)民承包地的辦法搞勞動力轉(zhuǎn)移等；第三類，違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，如承包期內(nèi)用行政命令的辦法硬性規(guī)定在全村范圍內(nèi)幾年重新調(diào)整一次承包地，借頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書之機(jī)重新發(fā)包土地等；第四類，不落實二輪承包政策：對適合實行家庭承包的耕地，第一輪耕地承包合同到期后，不執(zhí)行延長土地承包期30年政策，不與農(nóng)戶簽訂土地承包合同，不發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，超額預(yù)留機(jī)動地等；第五類，利用職權(quán)變更、解除土地承包合同，如因承辦人或負(fù)責(zé)人的變動而變更或解除承包合同，因集體經(jīng)濟(jì)組織分立或者合并而變更或解除承包合同等；第六類，強(qiáng)迫承包方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，如強(qiáng)制收回農(nóng)民承包地搞土地流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租或發(fā)包，假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)而進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等；第七類，阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)：對承包方合法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)做出限制等；第八類，侵占承包方的土地收益，如小調(diào)整時隨意提高承包費，截留、扣繳承包方土地流轉(zhuǎn)收益，截留、挪用征地補(bǔ)償費用等；第九類，違法發(fā)包農(nóng)村土地，如未經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人，將機(jī)動地長期用于對外發(fā)包，侵吞土地發(fā)包收入，泄露土地招標(biāo)承包標(biāo)底秘密等；第十類，侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)，如承包時對婦女實行有別于男子的歧視性土地承包政策，承包期內(nèi)違法收回出嫁女承包地等；第十一類，行政、司法機(jī)關(guān)和村級組織不作為，如基層法院不受理農(nóng)村土地承包糾紛訴訟，農(nóng)村土地承包仲裁管理機(jī)關(guān)不受理農(nóng)村土地承包糾紛仲裁請求，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府不受理農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解，農(nóng)業(yè)行政主管部門不受理農(nóng)民群眾有關(guān)農(nóng)村土地承包糾紛的來信來訪，村級組織不執(zhí)行仲裁、司法結(jié)論或名義上執(zhí)行實際上拖延不辦等；第十二類，地方制定的政策是否有違反國家農(nóng)村土地承包政策法律的情況。

3．土地流轉(zhuǎn)收益分配不合理

所謂土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，實質(zhì)上是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，也就是土地承包權(quán)人將其所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)向其他經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)。改革開放后我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在當(dāng)時農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境中極大地解放了生產(chǎn)力，但是隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，它的局限性也不斷地暴露出來。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)戶所經(jīng)營的土地仍歸集體所有，對所承包的土地并沒有實際的處置權(quán)，再加上缺乏政策和法律上的依據(jù)，土地承包經(jīng)營權(quán)無法得到流轉(zhuǎn)。要從根本上解決家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的深層次矛盾，必須改革土地流轉(zhuǎn)制度，推進(jìn)其市場化建設(shè)。我國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，主要是指農(nóng)戶承包地的流轉(zhuǎn)。它是擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，將承包地向?qū)I(yè)大戶、合作社等流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。另一類是農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。1999年施行的我國《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”這也說明農(nóng)村集體建設(shè)用地的禁止流轉(zhuǎn)不是絕對的，對以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營或破產(chǎn)、兼并等情況，是允許進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，只不過流轉(zhuǎn)的對象、條件、范圍、方式有所限制，據(jù)統(tǒng)計，早在1999年珠江三角洲地區(qū)通過流轉(zhuǎn)的方式實際使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地超過集體建設(shè)用地總量的50%，而在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過20%。當(dāng)前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)在實踐中普遍存在，其方式主要有出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和入股等多種形式，但是我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地合法流轉(zhuǎn)與非法流轉(zhuǎn)并存，土地流轉(zhuǎn)過程中的收益分配基本上是誰流轉(zhuǎn)、誰受益，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)獲得全部的收益，作為土地的所有者農(nóng)民集體卻分文未得；部分地方政府以國家基礎(chǔ)設(shè)施投資導(dǎo)致土地增值為由，憑借強(qiáng)制手段，過多地分割了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的收益，農(nóng)民的利益很難得到保證，這種不合理的收益分配狀況嚴(yán)重阻礙了出讓者和管理者的積極性。趙偉等研究者認(rèn)為現(xiàn)在我國村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地收益分配這一關(guān)鍵問題，除少數(shù)開展試點的地區(qū)對流轉(zhuǎn)收益分配進(jìn)行了一定程度規(guī)范外，一般都是誰交易，誰得益，國家的利益在流轉(zhuǎn)中沒有得到體現(xiàn)，而且集體土地所有權(quán)主體與縣、鄉(xiāng)、村及農(nóng)民間的收益分配關(guān)系不清，各方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系難以協(xié)調(diào)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。

（四）完善土地產(chǎn)權(quán)行使的對策

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)行使的改革必須堅持公平與效率相結(jié)合的方向發(fā)展，具體來說主要是從以下三個方面來進(jìn)行。

1．明晰土地使用權(quán)主體

由于我國的集體土地產(chǎn)權(quán)模糊，產(chǎn)權(quán)主體不明確，不同權(quán)利主體之間互相侵權(quán)，從而使土地產(chǎn)權(quán)主體不能有效地通過市場供求關(guān)系等信息傳遞，在利益動機(jī)的約束下必然會錯誤地引導(dǎo)土地配置行為，使得土地產(chǎn)權(quán)使用的主體虛置或模糊不清。要明晰土地使用權(quán)的主體，首先，要正確界定“集體”與農(nóng)民（戶）在土地財產(chǎn)處置中各自的權(quán)益邊界，明確集體土地所有權(quán)的主體。現(xiàn)階段我國《土地管理法》并未對農(nóng)民集體的邊界進(jìn)行明確的規(guī)定，這就要求制定相關(guān)的法律法規(guī)政策界定土地所有權(quán)主體的土地界限，避免所有權(quán)主體多元化問題的出現(xiàn)。其次，通過完善農(nóng)戶的承包權(quán)、豐富土地承包權(quán)權(quán)能范圍、規(guī)范土地承包程序等措施來穩(wěn)定農(nóng)村集體土地使用權(quán)，賦予農(nóng)戶對集體土地享有它的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)。再次，目前最重要的是做好農(nóng)村土地的確權(quán)工作。黨的十八屆三中全會提出：“要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。”2014年中央1號文件明確提出：“切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題。”農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，是厘清當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清，保護(hù)農(nóng)民合法財產(chǎn)權(quán)益的必要手段。做好農(nóng)村土地的確權(quán)頒證工作，實際上就是從法律上確認(rèn)了農(nóng)民對所承包土地的占有、使用和收益的權(quán)利，也就是進(jìn)一步保護(hù)了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。

2．確保土地經(jīng)營權(quán)長久不變

土地是農(nóng)民的重要生產(chǎn)資料，土地承包經(jīng)營權(quán)就是農(nóng)民的基本財產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)民的根本利益所在。長期穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，既是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的客觀要求，也是穩(wěn)定農(nóng)村和諧社會的重點和關(guān)鍵。我國農(nóng)村從20世紀(jì)80年代開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地承包期限為15年；1993年，國家決定在農(nóng)村土地原承包期到期后的基礎(chǔ)上再延長30年，各地農(nóng)村按照國家“大穩(wěn)定、小調(diào)整”、“增人不增地，減人不減地”的政策進(jìn)行了第二輪土地承包，但很多農(nóng)民擔(dān)心承包期滿后，會重新調(diào)整土地，因此不愿意在提高土地肥力上下功夫；2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確指出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，改變了以前“確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定”的提法，這一改變意味著土地承包經(jīng)營權(quán)將沒有存續(xù)期間的限制，即土地承包經(jīng)營權(quán)的永佃化。這對于穩(wěn)定農(nóng)民對土地經(jīng)營的預(yù)期，擴(kuò)大土地投入，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以及克服集體土地所有權(quán)主體“虛位”的弊端等均具有重大意義。各地農(nóng)村在村民自治的基礎(chǔ)上，對土地承包經(jīng)營權(quán)等產(chǎn)權(quán)“長久不變”進(jìn)行大膽嘗試。現(xiàn)在的關(guān)鍵是如何深化改革、怎樣去切實做到“長久不變”？要在實踐中真正做到土地承包經(jīng)營權(quán)的長久不變，根據(jù)各地的經(jīng)驗，首先必須堅持四項基本原則，即土地集體所有權(quán)性質(zhì)不變，家庭承包經(jīng)營方式不變，土地承包關(guān)系即承包現(xiàn)狀不變，土地用途不變；其次，就是在加大農(nóng)村土地承包法執(zhí)法檢查的力度，要通過檢查全面貫徹我國農(nóng)村土地承包的相關(guān)法律法規(guī)政策的精神和實質(zhì)，切實保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，及時有效解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。

3．合理分配土地流轉(zhuǎn)收益

土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，實質(zhì)上是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是土地承包權(quán)人將其所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)向其他經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。在我國土地二元所有制的背景下，農(nóng)村集體土地市場化流轉(zhuǎn)長期受到限制，土地流轉(zhuǎn)利益分配不公，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的利益無法得到保證。建立合理而科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)收益分配制度，是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的核心，決定著流轉(zhuǎn)市場能否健康有序發(fā)展，關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，也是當(dāng)前緩解我國農(nóng)村社會矛盾、積極推進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展的重要內(nèi)容。按照參與主體和市場化程度分析土地流轉(zhuǎn)的方法，目前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式在實踐中大體有三大類型：一是浙江模式：政府扶持市場參與主體、有形和無形流轉(zhuǎn)市場已基本完善；二是安徽模式：政府扶持流轉(zhuǎn)中介、但有形市場尚未建立；三是四川與武漢模式：政府扶持需求主體、交易平臺逐漸完善、流轉(zhuǎn)市場初步建立。這三種模式對促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)起了一定的促進(jìn)作用，但是由于農(nóng)村土地主體不明確、現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)能殘缺等原因，依然有許多問題沒有得到很好的解決，需要進(jìn)一步深化改革，其中，當(dāng)前最重要的是探索實現(xiàn)土地合理流轉(zhuǎn)的方式、方法，使農(nóng)戶成為土地流轉(zhuǎn)中的最大受益者，即在不改變現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有的制度下，堅持兼顧公平與效率的原則，設(shè)計科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)收益分配制度，具體分配建議是：對于集體土地所有者出讓、出租集體建設(shè)用地所產(chǎn)生的土地收益，主要歸該集體經(jīng)濟(jì)組織；集體土地的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租收益全部歸原土地使用者；由于環(huán)境改善或土地改變用途所產(chǎn)生的土地增值收益，當(dāng)?shù)卣梢詤⑴c分成，但分成比例不得超過土地收益的15%。