一 土地產權的行使

當今中國“三農”問題的核心是土地問題，農村土地產權問題則一直是農村土地制度改革的核心問題，關系到我國農村社會的穩定和發展，是當前市場化條件下圍繞農村集體土地資產權益的處置和分配而產生的諸多矛盾和沖突的根源所在。農村土地產權問題近年來已經成為學術界研究的熱點問題，也是政府決策部門和各種媒體關注的重點問題，土地產權的行使則是農村土地產權問題的關鍵問題，也是村民自治權利的首要內容。

（一）土地產權行使的內涵

1．土地產權

要準確界定土地產權的含義，首先需要理解產權的定義。總結不同專業領域的研究，產權大體可以分為狹義上的產權和廣義上的產權。狹義產權即指所有權，一般指財產所有權。《辭海》解釋：“產權：財產的所有權。一般指不動產所有權。” 《現代漢語詞典》: “產權，指財產的所有權。”廣義產權具有兩種不同角度的解釋。一種認為產權是“權利束”，即各種權利的集合。例如，“財產權：……指具有物質財富的內容，直接和經濟利益相聯系的民事權利。屬于這一類的權利有所有權、其他物權、債權、繼承權、版權和專利權、商標權等”。另一種認為產權是法律關系。“產權作為經濟所有制關系的法律形式，即法權含義的財產關系”。實質上，以上兩個方面是產權的不同角度的解釋，產權的實質即是法權關系，其外在表征即是一系列的相關權利束。所謂產權，包括財產所有權、實際占有權、使用權和處置權，它是具有法律賦予的社會權力的所有、占有、使用、處置關系。

這里的“土地”主要指農村土地，即農地。土地產權也可稱為農地產權。綜合上述產權的含義解釋，所謂土地產權即土地法權關系，也即與土地財產有關的一切權利的總和——土地權利束，具體包括土地所有權、土地用益物權（土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權）、土地擔保物權（土地抵押權）、土地出租權以及土地繼承權，等等。本書所研究的土地產權，是廣義上的產權，不僅包括土地的所有權，也包括所有權以外的其他土地財產權利。

2．土地產權的行使

產權屬于民事權利。因此，土地產權亦是民事權利，土地產權行使的實質是民事權利的行使。因此，土地產權的行使需要遵循民事權利的行使原則。第一，依法行使原則。即土地權利行使方式和行使程序必須依照國家法律規定進行。《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2011年修正）（以下簡稱《土地管理條例》）第4條規定：“農民集體所有的土地，由土地所有者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發集體土地所有權證書，確認所有權。農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發集體土地使用權證書，確認建設用地使用權。”第二，禁止權利濫用原則。《憲法》第51條：“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。”但是，關于土地產權的權利濫用原則主要針對的是行政機關。《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”同時，《土地管理條例》第25條規定：“征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。”這樣的法律規定，勢必會造成權力尋租和權力被濫用。因此，對土地產權的行使必須限制在法律規定的范圍內，“而不能由行政機關通過規章甚至是紅頭文件”對農民享有的土地產權做出肆意侵犯或者限制。

（二）土地產權行使的意義

1．土地產權行使是我國農業發展與改革的主線

有學者認為中國問題的根源在于農村問題，農村問題在于農民問題。這種看法從我國城鎮化發展速率中可見端倪。《中國統計年鑒》數據顯示，1949—2010年，我國的城鎮化率始終低于50%，即在此期間，我國的農村人口數量一直多于城市人口，并且在1982—2000年，農村人口數量連續超過8億，其后才逐漸下降，到2010年仍然有6.7億。雖然在2011年我國城鎮化率首次突破50%，到達51.27%，但城鎮人口僅比農村人口多出3000多萬，農村人口數量仍然多達6.6億。因此，可以說龐大的農村人口基礎始終是制約我國社會經濟發展的根源所在。而農民問題的根源在于土地，中國是一個具有悠久傳統農業歷史的國家，土地一直是被農民視為安身立命的基礎，是他們的命根子。土地約占農村財產總額的85%，土地制度是農村一切制度的基礎。最后，土地問題的核心則是土地產權的行使問題。在我國，農村土地產權的行使問題始終是貫徹我國農業發展與改革的主線。

1950年6月中央人民政府頒布的《中華人民共和國土地改革法》第1條規定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制……”一般認為，這一時期我國農村建立的是農民土地私有制。在農村私有制建立不久，一場不斷升級的農業合作化運動逐漸展開。從1953年中共中央發布《關于農業生產互助合作的決定》，到《關于發展農業生產合作社的決議》，到1955年中共中央通過《關于農業合作化問題的決議》，再到1958年中共中央政治局擴大會議做出《關于農村建立人民公社問題的決議》。短短5年間我國的農業生產方式先后經歷了農業生產互助組—農業初級合作社—農業高級合作社—人民公社四個階段。人民公社的特點是“一大二公”“政社合一”。從土地產權的角度來看，實現了農村生產資料的完全公有化，為集體所有，其結果是農民土地私有制被廢除，人民公社制度一直持續到了80年代末。1978年，安徽鳳陽縣小崗村農民自發的農戶經營承包行為，拉開了我國農村土地承包經營責任制的帷幕，并逐漸在全國各地普及開來。到1981年10月，全國農村基本核算單位中，建立各種形式生產責任制的已占97.8%。土地承包責任制的實施宣告了人民公社制度的終結。家庭聯產承包責任制打破了人民公社時期土地集體所有并統一經營的生產經營模式，這一時期的土地產權結構發生了明顯變化，除土地所有權繼續歸集體所有以外，農戶獲得了獨立的承包經營權，并且該制度一直沿用至今。

2．土地產權行使是村民自治權利的首要內容

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第2條規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”同時《憲法》第111條規定：“村民委員會是基層群眾性自治組織……辦理本居住地區的公共事務和公益事業。”《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）第1條規定：“為了保障農村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，維護村民的合法權益，促進社會主義新農村建設，根據憲法，制定本法。”由此可見，《憲法》規定的“各種形式和途徑”在農村地區集中表現為我國村民是通過村民委員會這一組織行使自治權和進行自治的，即村民行使自治權的形式或者組織領導村民行使自治權的組織是村民委員會。

弄明白了村民行使自治權的組織機構是村民委員會，那么所謂的村民自治權究竟有哪些內容呢？或者村民委員會究竟能夠組織和領導村民行使哪些方面的自治權利？《憲法》第8條規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制……國家保護城鄉集體經濟組織的合法的權利和利益，鼓勵、指導和幫助集體經濟的發展。”《村委會組織法》第8條第2款規定：“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產。”同時該條第1款和第3款分別規定：“村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發展”, “村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產權和其他合法權益。”以上規定分別為村民委員會組織和領導我國村民通過實行土地產權的改革與完善來推動農村社會經濟的發展進步提供了憲法和法律依據。因此，土地產權的行使是村民自治權的首要內容。

3．土地產權的行使是廣大農民的最根本權利

土地是幾千年以來中國農民賴以生存與發展的基礎，農村土地產權制度的改革既是一個經濟問題，更是一個政治問題，關乎著我國城鎮化發展的戰略，更是關乎著廣大農民最根本利益的維護和保障，關乎著整個農村社會的和諧、穩定與發展。

土地產權的行使是廣大農民的最根本權利，是廣大農民獲得土地等經濟收益的保障。在我國農村土地產權制度改革的過程中，首先必須充分保障廣大農民土地產權的行使。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要通過農村產權制度的改革，“賦予農民更多的財產權利”，其核心的內容就是讓農民通過財產權的確認，成為土地的真正主人，并可以從中獲取財產性收入。農民現在最重要的財產權利就是土地的權利，其中最關鍵的是要保障把農民對土地的使用權作為農民的財產權。現階段，要充分實現農民的土地財產權利，應該“還權賦能”，把處于“公共領域”的權利具體化，明確各個權利主體，保證農民或農民集體擁有土地的轉讓權、收益權和處分權等權利。因此，在我國農村土地制度改革的過程中，必須以調動廣大農民的積極性、讓農民真正得到實惠、改革的收益絕大部分回歸廣大農民為出發點和歸宿。

土地產權的行使是農民實現其他一切權益的前提與基礎，是農民作為一個社會群體存在的依憑。農民群眾的其他權利，包括政治權利、文化權利、社會權利等，都是建立在土地產權的基礎之上的，都以土地產權為依托和支撐。一旦失去土地產權的行使，其他的所有權利就會瓦解，不復存在。

土地產權的行使是整個農村社會和諧、穩定與發展的基石。土地制度是廣大農村社會的核心制度，是農村社會和諧、穩定與發展的基石，因而也是中國社會和諧、穩定與發展的基石。實踐證明，農村土地產權能否正確行使，直接關系到億萬農民的切身利益和安居樂業，近年來農村發生的群體性事件，往往因為土地產權問題而引起，嚴重危害到社會的穩定。

（三）土地產權行使中的問題

當前，我國農村土地產權行使中存在的問題主要集中于包括農村宅基地在內的土地所有權、土地承包經營權以及土地流轉權中的問題。

1．土地所有權主體不清晰

我國《憲法》第6條規定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”第10條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《村委會組織法》第8條：“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產。”《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度 進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》（2009年12月31日）提出要“加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作”; 《中共中央國務院關于加快發展現代農業 進一步增強農村發展活力的若干意見》（2012年12月31日）要求“建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度”。以上規定分別從法律和政策角度確立了我國農村土地的集體產權制度，即農村土地歸屬農民集體所有，同時也規定了集體土地所有權的主體是村農民集體、村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體和鄉（鎮）農民集體。雖然法律規定的三個主體所有的土地可以由村集體經濟組織或村民委員會、村內各該農村集體經濟組織或者村民小組及鄉（鎮）農村集體經濟組織“經營、管理”，但由于農民集體與農村集體經濟組織的內涵，土地所有權和經營、管理權的界定模糊，在實際工作中集體土地所有權主體特別是土地使用權的主體很難確定，加之常常以行政權代替土地資產經營權，帶來集體土地使用和流轉過程中各主體的土地產權邊界糾紛。因此，在實踐中，所謂“農民集體”的含義并不明確，“集體”是一個虛置的概念。在農村地區，村民會議、村民委員會、村民小組、村集體經濟組織等都可稱為“農民集體”，但這些“農民集體”都不可能成為農村集體土地的所有權人。實際上這些“農民集體”沒有土地的實際所有權，卻有著名義上的集體土地所有權，其結果便是村民委員會、村集體組織甚至村干部成為集體土地的實際支配人和操作者，村民自治逐漸異化，權力尋租和權力濫用現象泛濫，廣大村民的土地權利不可避免地遭到侵犯。

2．土地承包經營權不穩定

目前，我國農村土地產權中面臨的核心問題不是“國有化”與“私有化”之爭，而是能否切實保障農民的土地使用權，其中一個重要的方面就是能否切實保障農民的土地經營權。我國農村實行的家庭聯產承包責任制，沒有改變土地的集體所有制，而是集體土地所有權和使用權的分離，農民在土地的承包期限內擁有對承包土地的使用權。按照現行的《土地管理法》第14條規定，“土地承包經營期限為30年”，這是否意味著農民對其所承包的土地擁有30年的使用權？我們特別要看到的是《土地管理法》同時還有條款規定，“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當的調整”，這一規定實際上說明了農民在這30年的土地承包經營期限內并不完全擁有承包土地的使用權。

而在現實生活中，農民的土地使用權常常被侵犯，被稱為“地權的經濟學邏輯”。有學者將自從家庭聯產承包責任制實施以來，現實生活中嚴重侵害農民土地承包經營權益的行為概括為12大類型：第一類，干涉承包方依法享有的生產經營自主權，如干涉農民自主安排的生產經營項目，強迫農民購買指定的生產資料或者按指定的渠道銷售農產品；第二類，違法收回農戶承包地，如強行收回外出務工就業農民的承包地，收回承包地抵頂欠款，違法收回進入小城鎮落戶農民的承包地，以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包，用收回農民承包地的辦法搞勞動力轉移等；第三類，違法調整農戶承包地，如承包期內用行政命令的辦法硬性規定在全村范圍內幾年重新調整一次承包地，借頒發農村土地承包經營權證書之機重新發包土地等；第四類，不落實二輪承包政策：對適合實行家庭承包的耕地，第一輪耕地承包合同到期后，不執行延長土地承包期30年政策，不與農戶簽訂土地承包合同，不發放農村土地承包經營權證書，超額預留機動地等；第五類，利用職權變更、解除土地承包合同，如因承辦人或負責人的變動而變更或解除承包合同，因集體經濟組織分立或者合并而變更或解除承包合同等；第六類，強迫承包方流轉土地承包經營權，如強制收回農民承包地搞土地流轉，鄉鎮政府或村級組織出面租賃農戶的承包地再進行轉租或發包，假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權而進行土地承包經營權流轉等；第七類，阻礙承包方依法流轉土地承包經營權：對承包方合法流轉土地承包經營權做出限制等；第八類，侵占承包方的土地收益，如小調整時隨意提高承包費，截留、扣繳承包方土地流轉收益，截留、挪用征地補償費用等；第九類，違法發包農村土地，如未經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人，將機動地長期用于對外發包，侵吞土地發包收入，泄露土地招標承包標底秘密等；第十類，侵害婦女依法享有的土地承包經營權，如承包時對婦女實行有別于男子的歧視性土地承包政策，承包期內違法收回出嫁女承包地等；第十一類，行政、司法機關和村級組織不作為，如基層法院不受理農村土地承包糾紛訴訟，農村土地承包仲裁管理機關不受理農村土地承包糾紛仲裁請求，鄉（鎮）人民政府不受理農村土地承包糾紛調解，農業行政主管部門不受理農民群眾有關農村土地承包糾紛的來信來訪，村級組織不執行仲裁、司法結論或名義上執行實際上拖延不辦等；第十二類，地方制定的政策是否有違反國家農村土地承包政策法律的情況。

3．土地流轉收益分配不合理

所謂土地權利的流轉，實質上是農民土地承包經營權的流轉，也就是土地承包權人將其所擁有的土地承包經營權向其他經營主體的流轉。改革開放后我國農村實行家庭聯產承包責任制，在當時農村的經濟社會環境中極大地解放了生產力，但是隨著我國農村經濟社會的進一步發展，它的局限性也不斷地暴露出來。在家庭聯產承包責任制下，農戶所經營的土地仍歸集體所有，對所承包的土地并沒有實際的處置權，再加上缺乏政策和法律上的依據，土地承包經營權無法得到流轉。要從根本上解決家庭聯產承包責任制的深層次矛盾，必須改革土地流轉制度，推進其市場化建設。我國農村的土地流轉，主要是指農戶承包地的流轉。它是擁有土地承包經營權的農戶通過轉包、轉讓、入股、合作、租賃、互換等方式將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權，將承包地向專業大戶、合作社等流轉，發展農業規模經營。另一類是農村集體建設用地的流轉。1999年施行的我國《土地管理法》第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”這也說明農村集體建設用地的禁止流轉不是絕對的，對以土地使用權入股、聯營或破產、兼并等情況，是允許進行流轉的，只不過流轉的對象、條件、范圍、方式有所限制，據統計，早在1999年珠江三角洲地區通過流轉的方式實際使用的農村集體建設用地超過集體建設用地總量的50%，而在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過20%。當前，農村土地流轉已經在實踐中普遍存在，其方式主要有出讓、轉讓、出租和入股等多種形式，但是我國現行的農村土地合法流轉與非法流轉并存，土地流轉過程中的收益分配基本上是誰流轉、誰受益，農民的土地流轉獲得全部的收益，作為土地的所有者農民集體卻分文未得；部分地方政府以國家基礎設施投資導致土地增值為由，憑借強制手段，過多地分割了農村土地流轉的收益，農民的利益很難得到保證，這種不合理的收益分配狀況嚴重阻礙了出讓者和管理者的積極性。趙偉等研究者認為現在我國村集體建設用地流轉中的土地收益分配這一關鍵問題，除少數開展試點的地區對流轉收益分配進行了一定程度規范外，一般都是誰交易，誰得益，國家的利益在流轉中沒有得到體現，而且集體土地所有權主體與縣、鄉、村及農民間的收益分配關系不清，各方的經濟利益關系難以協調，缺乏統一的規范。

（四）完善土地產權行使的對策

我國農村土地產權行使的改革必須堅持公平與效率相結合的方向發展，具體來說主要是從以下三個方面來進行。

1．明晰土地使用權主體

由于我國的集體土地產權模糊，產權主體不明確，不同權利主體之間互相侵權，從而使土地產權主體不能有效地通過市場供求關系等信息傳遞，在利益動機的約束下必然會錯誤地引導土地配置行為，使得土地產權使用的主體虛置或模糊不清。要明晰土地使用權的主體，首先，要正確界定“集體”與農民（戶）在土地財產處置中各自的權益邊界，明確集體土地所有權的主體。現階段我國《土地管理法》并未對農民集體的邊界進行明確的規定，這就要求制定相關的法律法規政策界定土地所有權主體的土地界限，避免所有權主體多元化問題的出現。其次，通過完善農戶的承包權、豐富土地承包權權能范圍、規范土地承包程序等措施來穩定農村集體土地使用權，賦予農戶對集體土地享有它的占有權、使用權、收益權和部分處分權。再次，目前最重要的是做好農村土地的確權工作。黨的十八屆三中全會提出：“要賦予農民更多財產權利，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。”2014年中央1號文件明確提出：“切實加強組織領導，抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，充分依靠農民群眾自主協商解決工作中遇到的矛盾和問題。”農村土地確權登記頒證，是厘清當前農村土地產權權屬不清，保護農民合法財產權益的必要手段。做好農村土地的確權頒證工作，實際上就是從法律上確認了農民對所承包土地的占有、使用和收益的權利，也就是進一步保護了農民的財產權利。

2．確保土地經營權長久不變

土地是農民的重要生產資料，土地承包經營權就是農民的基本財產權，是農民的根本利益所在。長期穩定農村土地承包關系，既是發展農業生產力的客觀要求，也是穩定農村和諧社會的重點和關鍵。我國農村從20世紀80年代開始實行家庭聯產承包責任制，土地承包期限為15年；1993年，國家決定在農村土地原承包期到期后的基礎上再延長30年，各地農村按照國家“大穩定、小調整”、“增人不增地，減人不減地”的政策進行了第二輪土地承包，但很多農民擔心承包期滿后，會重新調整土地，因此不愿意在提高土地肥力上下功夫；2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中明確指出“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，改變了以前“確保農村土地承包關系長期穩定”的提法，這一改變意味著土地承包經營權將沒有存續期間的限制，即土地承包經營權的永佃化。這對于穩定農民對土地經營的預期，擴大土地投入，促進土地承包經營權流轉以及克服集體土地所有權主體“虛位”的弊端等均具有重大意義。各地農村在村民自治的基礎上，對土地承包經營權等產權“長久不變”進行大膽嘗試。現在的關鍵是如何深化改革、怎樣去切實做到“長久不變”？要在實踐中真正做到土地承包經營權的長久不變，根據各地的經驗，首先必須堅持四項基本原則，即土地集體所有權性質不變，家庭承包經營方式不變，土地承包關系即承包現狀不變，土地用途不變；其次，就是在加大農村土地承包法執法檢查的力度，要通過檢查全面貫徹我國農村土地承包的相關法律法規政策的精神和實質，切實保障農民土地承包經營權，保持土地承包關系穩定并長久不變，加強農村土地承包經營權流轉管理和服務，落實最嚴格的耕地保護制度，及時有效解決農村土地承包經營糾紛，不斷解放和發展農村社會生產力，推動農村經濟社會全面發展。

3．合理分配土地流轉收益

土地權利的流轉，實質上是農村土地承包經營權的流轉，是土地承包權人將其所擁有的土地承包經營權向其他經營主體流轉。在我國土地二元所有制的背景下，農村集體土地市場化流轉長期受到限制，土地流轉利益分配不公，農民在土地流轉過程中的利益無法得到保證。建立合理而科學的土地流轉收益分配制度，是集體建設用地使用權流轉機制的核心，決定著流轉市場能否健康有序發展，關系到廣大農民的切身利益，也是當前緩解我國農村社會矛盾、積極推進我國農村經濟社會和諧發展的重要內容。按照參與主體和市場化程度分析土地流轉的方法，目前我國農村土地承包經營權流轉模式在實踐中大體有三大類型：一是浙江模式：政府扶持市場參與主體、有形和無形流轉市場已基本完善；二是安徽模式：政府扶持流轉中介、但有形市場尚未建立；三是四川與武漢模式：政府扶持需求主體、交易平臺逐漸完善、流轉市場初步建立。這三種模式對促進當地農村土地有序流轉起了一定的促進作用，但是由于農村土地主體不明確、現行農村土地承包經營權能殘缺等原因，依然有許多問題沒有得到很好的解決，需要進一步深化改革，其中，當前最重要的是探索實現土地合理流轉的方式、方法，使農戶成為土地流轉中的最大受益者，即在不改變現有農村土地集體所有的制度下，堅持兼顧公平與效率的原則，設計科學合理的土地流轉收益分配制度，具體分配建議是：對于集體土地所有者出讓、出租集體建設用地所產生的土地收益，主要歸該集體經濟組織；集體土地的轉讓、轉租收益全部歸原土地使用者；由于環境改善或土地改變用途所產生的土地增值收益，當地政府可以參與分成，但分成比例不得超過土地收益的15%。