二 公共機構的選舉

根據《村民委員會組織法》第2條的規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”村民自治是一種基層群眾性自治，其性質屬于社會自治。其得以存在的權力或權利基礎，并不是來自國家權力的授權或分權。也許就是因為村民自治是一種社會自治，所以村民自治是一種權利自治而不是權力自治這一觀點已被公共認可。村民自治是通過廣大村民的民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理等方面來實現的，村民作為村民自治的主體，他們參加村民自治正是源于他們所享有的權利。村民自治權作為一種權利，與其相對應的一個概念是公民的自治權，所謂公民的自治權其實是指公民“個人就一定私的事情，被解為不受公權力干涉，得自我決定的權利”。“大部分學者都將村民自治權劃分為四大類，即選舉權和被選舉權、決策權、參與管理權和監督權。”根據《村民委員會組織法》的規定，以上四類村民的自治權利是與村民自治的四大民主相對應的，村民可以通過行使選舉權（包括被選舉權）、決策權、管理權、監督權來決定和處理村民自治范圍內的相關事項。

（一）公共機構選舉的內涵

1．公共機構

首先審查字典中“公共機構”的含義，“公共”指的是“屬于人民全體或與團體、國家有關”, “機構”指的是“由個人組成的實體或公司”或“由若干個人基于共同聯系或共同目的組成的整體”。由此，“公共機構”的字典含義則是，與廣大人民群眾息息相關的屬于團體、國家的實體或公司。如各級政府、事業單位、醫院、學校等。

2．村民選舉權

在很多民主理論家眼里，選舉之于民主的價值猶如陽光之于大地，有的理論家更直接將民主定義為選舉，如熊彼特。選舉是現代民主最主要的一種形式，民主選舉是民主的前提和基礎，在村民自治中民主選舉也是這一基層民主的開端。

根據我國《憲法》第34條的規定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。”這也可以看作是村民自治權之一的選舉權的法律淵源。村民委員會選舉權是村民的政治權利，但筆者認為村民委員會選舉權與《憲法》確認的公民的選舉權之間有著本質的區別。現做如下分析：村民四大自治權之一的選舉權選舉的是村民自治組織的組成成員。而《憲法》所確認的公民的選舉權有明確的規定“公民依法享有選舉和被選舉為國家機關代表和公職人員的權利”，它選舉的是國家機關代表和公職人員。村民選舉權和公民選舉權這兩種權利具有法定性，都是憲法賦予村民的行使管理國家事務和社會事務的權利。村民選舉權的目的在于使村民依照法定程序、法定條件選舉村民委員會，實現村民的自我管理、自我教育和自我服務，村民選舉權是村民享有的自治權的一種，是憲法賦予村民的行使管理社會事務的民主政治權利。而公民選舉權則不是一種自治權。對于作為公民的選舉權，在選舉的程序、方式等方面我國《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》已經作出了詳盡的規定。目前，各省、自治區、直轄市基本都已經制定了本地區的《村民委員會選舉辦法》, 《村民委員會選舉辦法》在規定選舉程序和方式等方面都對《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》有一定的參照和引用，民主選舉權在發展過程中，也逐漸地顯現出一些特點和趨勢。

在我國《村民委員會組織法》的規定中，民主選舉權位于四大民主權利即選舉權、決策權、管理權和監督權之首，村民的選舉權也是最受公眾和村民所關注的一種權利。有學者認為，“村民自治的內容，包括四大民主，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，在制度建設上，即體現為村民選舉制度、村務公開制度以及村民會議和村民代表會議的議事制度，而其中以村民選舉制度為最重要。村委會是否通過民主選舉產生，是檢驗村民自治是否實現或實現程度的重要標準”。我國農村問題專家徐勇認為：“農村村民自治權是否實現及其實現程度，一個重要標準就是看村民選舉權是否實現及其實現程度。”民主選舉實踐對于我國的村民自治也有著不同凡響的意義。首先，民主選舉破天荒地賦予中國廣大農民自主地直接選舉自治體領導人的權利，它在中國幾千年的歷史上是第一次，覆蓋了中國絕大多數地域和70%—80%的人口，即中華人民共和國的絕大多數公民。其次，民主選舉實踐構筑了村級公共權力的合法性基礎。再次，民主選舉實踐夯實了村級民主政治生活的群眾基礎。

（二）公共機構選舉的實行

1．民主選舉權的普遍化

村民委員會這一名稱的出現，始于1980年，廣西壯族自治區宜山縣屏南鄉果作村現為合寨村村民委員會是我國歷史上第一個村民委員會，它是以村民為主體、以村民自治為核心，村民委員會的選舉現在已經成為村民自治的重要體現。據有關部門統計，在1983—1985年這三年間，全國建立的村委會的數量分別是：1983年20萬個；1984年92.6萬個；1985年94萬個。根據民政部的統計，從全國來看，截至2007年，我國31個省份村民委員會選舉的實行率已達99%以上。自1987年《村民委員會組織法（試行）》正式施行以來，我國絕大多數農村已進行了九次以上村委會換屆選舉，2011年，合寨村舉行第10屆村委會換屆選舉。

2．選舉形式的多樣化

隨著我國村民民主選舉的普遍實行，村民民主選舉的形式也逐漸出現了多樣化。

（1）“競爭機制”的引進。競爭機制是1988年被引進的，當時“遼寧省鐵嶺市鐵法縣鐵法鎮胡家村村民李春保等四人，針對當時村干部終身任職的情況聯名向鐵法縣寫信，提出通過競爭選舉村委會主任的要求。最終，鐵法縣和鐵法鎮領導采納了這一提議，在該村實行民主競爭選舉的試點。到1989年，在全市的1986個村中，以競選方式選舉村干部的村已經有737個，占總數的37.1%”。“福建省南平市于1988年底開展了村委會的競選活動；隨后，黑龍江省的青岡縣也展開了村委會的競選；1992年初，河南省項城縣在第二次換屆選舉中，縣委發出了《關于實行民主競選村干部的意見》，在全縣推廣民主競選村干部；1991—1992年河南省汝南縣馬鄉等鄉鎮也將競爭機制引入了選舉。至1995年，在全國的村委會選舉中，競選已經成為一種比較突出的選舉模式。”

（2）“海選模式”的采用。“海選模式”是在1992年的吉林省梨樹縣平安村開始實行的，“海選模式”在梨樹縣確立以后在全國產生了較為深遠的影響。據有關數據統計，1994年末至1995年初，在吉林省進行的第三次村委會換屆選舉中，海選率達到15.8%。在1995—1996年全國村民委員會換屆選舉中，不少地方開始采用海選方式。“海選模式之所以在選舉時深受農民的喜愛，因為其顯示出村民享有確定候選人的權利。”

（3）“自薦海選”的推廣。2005年3月27日，杭州市余杭區唐家埭村舉行了一次首開全國先河的村委會選舉——“自薦海選”。早在2002年，余杭就已推行“海推直選”，這種選舉方法摒棄了原先由組織提名候選人的程式，改由村民自己選取心目中的村委會班子成員，這是一個進步。但在實踐中，“海推直選”亦暴露出因選舉目標不確定、投票過于分散、少數當選者撂攤子而選不出“當家人”的尷尬。為此，更為周詳縝密的“自薦海選”模式便應聲出爐。這種選舉模式在選票下方按“自薦”職務、姓氏筆畫排列印上具備條件、有意競選的選民的“自薦”人名單，這就避免了“海推”時的“無目標、無序選”的弊端。整個選舉工作須經過推選村民代表、推選村民小組長、村民會議授權、推選村選委會、討論選舉辦法、選民登記、自薦報名、辦理委托、競職演講、投票選舉等十個環節。由于相較“海推直選”有更突出的現實操作意義，此項制度得到推廣。

除了以上所述的幾種選舉方式之外，村民委員會選舉中還出現了其他的選舉方式，它們有的不是特別典型，但普及適用面卻較為廣泛；有的實施的區域并不廣，但特點突出，在其本區域內得到了很好的適用且取得了不錯的效果；有的曾起過作用，但由于村民自治的發展要求，逐漸被廢棄淘汰。

（三）公共機構選舉中的問題

直接選舉不但可以直接反映選民的意愿，有力地維護選民的利益，最主要的是它能激發選民參與政治的主觀能動性。在公共機構的選舉中，既要不斷擴大民主，也要讓村民在選舉過程中得到民主訓練，使選舉得以在有序、包容、理性和負責的精神下進行，要達到這樣的要求和期望，還有許多的問題待以解決。我國學者詹成付認為，我國村委會在選舉中，存在著不依法推選村民選舉委員會、不依法進行選民登記、不依法提名確定候選人、限制村民選舉權、不依法投票選舉、不依法進行罷免活動、鄉鎮組織不支持村民履行村民自治權利等問題。

1．過度競爭

近年來，城鄉統籌發展，新農村建設大力推進，各級政府對農業農村的扶持力度加大，村干部報酬、選拔機制也不斷完善，農村工作和村干部崗位吸引力大大提高，競選熱情比較高。許多地方甚至出現八九個人爭一個位子的情況。競爭越來越激烈，票數容易分散，選舉一次成功率不高，成本加大，給組織工作帶來較大難度。如何平穩有序地選出一支新農村建設帶頭人，對各級黨委政府的決策領導、組織協調能力都提出了高要求。

2．賄選問題

賄選，是指用金錢或其他利益對選民、選舉工作人員進行收買，以不正當的方式為自己或他人贏得更多的選票，從而贏得選舉的行為。就我國的村民委員會選舉而言，相關部門將賄選定義為：“以獲取選票為目的，用財物或其他利益賄賂選民、選舉人或選舉工作人員，使其違反自己的意愿參加選舉，或者在選舉過程中進行舞弊，并對正常的選舉活動產生影響的活動。”

近年來，新聞媒體對于有關村委會選舉中賄選事件的報道早已屢見不鮮。依照法定程序、法定條件進行選舉，積極倡導公平有序的競爭。尤其是對法定環節的重視不容小覷，嚴格委托投票辦理、審核程序，最大限度減少流動票箱使用且對流動票箱的使用予以規范。改進原來的候選人介紹方式，努力營造有利于參選人充分表達自己真實意愿的環境和條件，使他們的權利得以真正實現。每一位候選人通過競職演講、統一走訪等公開的形式，為候選人提供合法、公平的競爭平臺。對賄選拉票等違法違紀行為應采取有力措施予以嚴懲。

3．村民消極參與

村民是村民自治權的行使主體。在民主選舉中，只有村民積極主動地參與，我國的基層民主選舉制度才可以得以落實，不致只是紙面上的制度。前文已提及村民的民主選舉權隨著村民自治的不斷普及深入，在我國農村已得到了較為廣泛的實行，村民對民主選舉權也大都持肯定認同的態度。但是不得不引起注意的一點是，現在仍然有不少村民對村民的民主選舉權、村民委員會的選舉抱有不重視和不關心的態度，這與其自身的文化素質是息息相關的。有不少學者稱為“村民政治冷漠現象”。調查顯示，在我國一些農村地區，尤其是經濟比較落后的農村地區，很多村民對村民委員會的選舉持冷漠態度，他們要么不去參加投票直接放棄自己的選舉權利，要么隨便委托他人代為選舉，這都是在我國的村民委員會選舉中時常出現的情形。

（四）完善公共機構選舉的對策

村民選舉權的行使是村民自治的核心，我國當前村民選舉實踐存在的一系列問題究其根源很重要的一點是村民對民主選舉權利的認知不到位、村民選舉權的救濟和保障機制不完善、對賄選行為的治理缺乏有效性。因此，欲使得村民自治正當有序地運行，提高村民的權利認知、明確村民選舉權的救濟途徑、完善村民選舉權的保障制度、加強對賄選的有效治理舉足輕重。

1．提高村民對選舉權的認知

提高村民民主選舉權的認識。“村民自治權利的行使主要靠村民的自覺和愿望，一般不需要動用國家強制力。”要保障村民的民主選舉權利，必須從觀念上改變村民對民主選舉權利的認識，提升村民的權利意識。只有村民自身提高了自身選舉權利的認識，自身引起了對民主選舉權利的重視，在其權利受到侵害時，才能有意識地甚至主動尋求權利救濟。

加強對基層行政工作人員的教育和培訓。鄉鎮工作人員在村民自治的實踐活動中起著重要的不容忽視的作用，是基層民主政治建設的推動者。保障村民的民主選舉權利，必須加強對我國基層行政工作人員的培訓和教育，提高他們對民主選舉權利的認識。這就需要通過一定的途徑對鄉鎮工作人員進行自治法律制度的教育和培訓，同時也要進行普法意識的教育，通過教育增加鄉鎮工作人員的自治知識，知曉村民民主選舉權是應當得到保護的，才能真正地做到對村民自治權利的尊重和保護。

2．規范選舉權行使和救濟程序

程序即是權利的保障，也是防止權利濫用的有效手段。

科學、合理地設定村民自治中四大民主權利即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的程序，保證村民公正合法地行使自治權，防止自治權濫用及怠用。在民主選舉中，具體有以下幾個方面應當加以明確規定：選舉權和被選舉權的確定、候選人的推舉程序、候選人資格條件的標準及其確認方法、民主選舉方式、選舉的組織機構、選舉過程的監督、選舉結果的認定以及選舉異議的處理等。愈來愈激烈的選舉競爭，導致了選舉投票的得票分散，選舉成功的概率降低，成本加大，給組織工作添加了不少的不便。科學、合理地設定公共機構選舉權的程序可以對這一問題提供很大幫助。

3．加強對賄選的有效治理

（1）明確賄選界定

目前，我國法律并沒有清晰界定“賄選”的概念，“賄選”具體認定的標準。在這一點上，我國的港澳地區以及國外的相關選舉法律對于賄選的規定，給了我們一定的啟示。下面引用中國香港、中國澳門的相關法律條款，簡明扼要地予以說明。

香港《舞弊及非法行為條例》對賄選的定義可以歸納為如下幾個方面：其一，賄選行為主體既可是本人，又可是其代表；既可由行為人直接實施，又可間接實施。其二，賄賂的目的既可是使選民參加投票，又可是使選民不參加投票；受賄對象既可是選民本人，又可是與選民相關者；賄賂行為既可是即時實施的，又可是先承諾以后兌現的；賄賂物既可是金錢，又可是有價值的物品。其三，賄賂的形式還包括提議、承諾、答允獲取或設法獲取任何職位、席位或工作。其四，賄選的認定既取決于已造成一定的選舉結果，又適用于爭取或同意影響選舉結果（而無論是否確實最終達到目的）。《澳門市議會選舉制度》對賄賂的具體形式，規定得十分明確：凡因誘使選民投或不投某一候選人名單，而承諾給予或不給予金錢、有價值物品及公、私職位，即使以支付旅行、住宿或飲食費用或競選活動費為借口而將所做之承諾或給予之利益，變相以金錢作為補償的，也視為賄選。

（2）完善選舉程序

我們應當從我國現階段的基本國情出發，借鑒吸收西方發達法治國家的寶貴經驗，通過完善公共機構的選舉程序，填補法律漏洞從根本上根治“賄選”痼疾。在選舉前的準備階段，我們的選舉制度必須是完善的，通過完善的制度規范、限制、打擊候選人的不正當競選行為。選舉現場，我們的原則是“秘密劃票，公開唱票，當場公布選舉結果”，村民的領票、寫票、投票、唱票各個環節均須嚴格按程序進行設計。進一步規范委托投票和流動票箱。在實踐中，委托投票和流動票箱是選舉過程中最難控制的環節，這一環節極易引起爭議和出現不規范甚至違法的選舉行為。基于這一原因，出于保障公民的選舉權的目的，委托投票和流動票箱雖有弊端卻也不能完全否定。但是必須對該環節的運行嚴格管理，加大打擊力度。

（3）明確查處主體及權責

目前，我國相關法律法規中對于有關賄選的舉報和申訴的受理和查處機構的規定不一致。對我國部分地區的選舉辦法進行了對比，得出如下結論：村民如果對于選舉程序和選舉結果有異議，可以向不同的部門舉報，浙江省規定村民可以向鄉鎮人民代表大會和人民政府或縣級人大常委會和人民政府以及有關主管部門舉報；安徽省規定村民可以向鄉、鎮、民族鄉或縣級人民政府及其有關主管部門舉報；廣東省規定村民有權向鄉級村民委員會選舉工作領導小組舉報。不同地區的受理和查處機關都不盡相同，更甚的是同一地區的受理機關也有不同，且對各處理機關具體處理決定的效力也未作明確規定。

（4）加大賄選處罰力度

我國現有的相關法律法規對賄選案件的處罰基本上只針對行賄者進行懲處，而對受賄者，尤其是對相關領導機構和主要負責人沒有規定相關的懲罰措施。現有的懲戒措施處罰過輕，因為行賄者沒有為他們的違法違規行為承擔應有的責任，所以懲處措施并不能起到震懾作用。這種處罰措施既不足以有力地懲處賄選者，又不能使已實施賄選行為的違法者停止該違法行為。由于懲戒措施缺乏剛性，在審查和處理中的自由裁量權彈性過大，經常出現不適當的過嚴或過寬處理。從一些影響惡劣的重大賄選案件的查處可以看出，處理結果基本上只是取消候選人資格，沒收賄選金而已，對于賄選違法行為的另一重要角色受賄者卻沒有任何的懲戒措施，正是由于這樣，賄選行為才會不斷發生，不能得到根本的杜絕。因此，明晰賄選處罰措施，既要針對行賄者，也要針對受賄者、選舉領導機關和主要負責人。