第二節 研究的進度與實踐中的問題

農村社區服務是近年來比較熱門的話題，相關研究主要集中在農村社區服務定義和分類、農村社區服務投入主體及供給方式、農村社區服務籌資方式與保障方式、農村公共服務體制的歷史變遷及其內涵與標準等方面。

一 農村社區服務定義和分類的研究

在國外研究中，人們通常把服務作為物品（Goods）來看待，并將物品分為公共物品、私人物品和有益物品三類。薩繆爾森是最早研究公共物品的經濟學家。在1954年出版的《公共支出的純理論》（The Pure Theory of Public Expenditure）一書中，對公共物品（Public Goods）定義為“每個人對這種物品的消費，都不會導致其他人對于該物品消費的減少”。與之對應的是私人物品（Private Goods）, “是指如果一種物品能夠加以分割因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且對其他人沒有產生外部效果”（Samuelson, 1954）。由此揭示出公共物品的兩大特性：一是非競爭性（non-rivalness），二是非排他性（non-excludability）。

此后，馬斯格雷夫（Musgrave）提出了第三類物品的概念，即“有益物品”（Merit Goods），是指“一種極其重要的物品，當權威機構對該物品在市場機制下的消費水平不滿意時，他甚至可以在違背消費者個人意愿的情況下對該物品的消費進行干預”（Musgrave, 1959）。這是一個倫理和主觀價值判斷層面上的概念，目的在于說明政府有必要對個人消費行為進行干預。

正是“第三類物品”這一概念的提出，引起了人們理解上的分歧。美國學者奧斯特羅姆夫婦（V. Ostrom &E. Ostrom）以及布朗德爾（R. Blundell）等人分別從不同角度，對介于公共物品和私人物品之間的物品進行了劃分，提出了準公共物品的概念。

在此基礎上，日本經濟學家植草益對準公共產品又細分為兩類：第Ⅰ類準公共物品是指具有消費的非競爭性但不具有受益上的非排他性，第Ⅱ類準公共物品是指具有受益的非排他性但不具有消費上的非排他性。具體來說，第Ⅰ類準公共物品由于具有排他性，有可能成為市場性物品，如醫療、保險、教育等。第Ⅱ類準公共物品由于不具有排他性，因而價格形成困難，適宜采取免費供給，如垃圾處理、孤兒院和養老院等社會福利服務（植草益，1990）。

國內研究人員也對公共物品的種類進行了描述。有人將公共物品概括為有形公共物品與無形公共物品（尚長風，2004）。也有人認為，公共物品是指社會正常存在與發展所必需的，而個人無力獨自提供，必須由社會最具權威和影響力的公共機構（如國家或政府）負責組織提供的具有社會性的物品或服務（朱明熙，2005）。徐小青、林萬龍（2008）從政府層級的角度對農村社區公共物品進行了研究。按照受益原則，受益范圍遍及全國的公共服務，由中央政府提供；受益范圍主要是地方的公共服務，則由相應層次的地方政府提供；具有外溢性的地方性公共服務則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同分擔，比如基礎教育、交通、大型水利設施等。有學者把農村社區公共服務分為三類：可持續發展類公共服務，如江河治理、農田與生態保護、計劃生育、基礎教育、社會保障等；農村經濟發展類公共服務，如鄉村道路與水利建設、農機推廣、病蟲害防治、農村治安等；農村社會基礎設施類公共服務，如水、電、通信、衛生防疫、文化娛樂設施等（雷曉康，2003）。有學者把公共服務分為：主權服務，如國家管理、司法、警察、國防、國家財政等；社會和文化服務，如教育、衛生、社會保障、社會救濟和文化活動等；經濟服務，如供電、供氣、鐵路運輸、郵政和電信等（王小林，2008）。

近年來，隨著國家對民生問題重視程度的加強，向國民提供均等化的基本公共服務日益成為人們的共識。不過，迄今為止，對于哪些是基本公共服務以及如何提供公共服務等問題，人們并沒有形成一致的看法。有學者根據公共服務的屬性以及政府責任等因素，將公共服務分為“基本公共服務”和“非基本公共服務”兩類。前者是政府必須承擔并滿足居民需求的公共服務，主要包括義務教育、基本醫療、公共衛生、社會保障、基礎設施、公共文化、公共安全、環境保護等，而后者可通過政府以外的社會組織或市場來提供（項繼權，2008）。有的參照國際經驗及現階段我國具體國情，將基本公共服務界定為公共衛生、基本醫療、義務教育、社會救濟、就業服務以及養老保障（丁元竹，2007）。

上述國內外學者從不同視角對農村社區服務的定義及分類提出了不同觀點，說明當下對農村社區服務進行研究是十分必要的。一是由于這是一種理論性與基礎性的問題，二是由于既有的研究主要集中在農村社區公共服務方面上，缺少農村社區自服務與市場服務的研究，顯得不全面、不系統。

二 農村社區服務投入主體及供給方式的研究

農村社區服務投入主體存在著一元主體與多元主體之爭。在一元投入主體論者看來，當政府不能供給服務之時，社會是服務供給的主要承擔者。梁漱溟明確提出農村社區服務投入應由社會經辦的主張。他認為，醫治中國農村積貧積弱的處方是“政教合一”、“建教合作”的教育。其中，農村工業化與農民合作是有效途徑。雖然政府推行農民合作，但投入起來耗費過大，收效甚微。“其由政府推行者之耗費大，效率小，不親切，不實在。”如果政府辦不好，就交由社會去辦，因為社會投入“無形中就將農民都變成經濟的戰士，而提綱挈領便于指揮”。與之相反，當社會無法有效供給服務之時，國家應該是必要的供給主體。費孝通就持有這種觀點。在他看來，在一個沒有政府投入、缺乏信貸組織的農村社會里，農民的生產與生活只能依靠農民自己。為了擴大再生產，或是為了渡過生活的難關，農民在求助無門的情況下，不惜背負巨額債務而借高利貸籌資，從而擴大了高利貸的生存空間。為促進農業發展、改善農民生活狀況，就應該借助于政府的力量，改進已有的民間金融組織，成立農村信貸合作社，以改善農村投入狀況。“農村的合作信貸系統實際上不是農民自己的組織，而是農民用低利率從國家銀行借錢的一種手段”, “如果政府能利用現有的……互助會等系統來資助人民，效果可能要好一些”。“如果能利用傳統的渠道，再用政府的力量將其改進，似乎成功的機會會大一些。”

相比之下，多元投入主體論者認為，農村社區服務的供給主體應該是多元的，國家（政府）、社區居民、市場（私人、組織或協會）、非營利組織或非政府組織等都是社區服務供給的參與者。國外研究表明，公共服務生產與公共服務提供，二者是有區別的。國家（政府）是公共服務的提供者，但是，可以不是公共服務的生產者。對于那些屬于政府“天職”的公共服務，政府主要是一個安排者，決定什么應該通過集體去做、為誰而做、做到什么程度或者水平、怎樣付費等問題。至于服務的生產，完全可以通過合同承包、補助、憑單、特許經營等形式，由私營部門或社會機構來完成（Savas, 2000）。正是基于這種理念，政府主導下的多元化投入主體與供給方式才被越來越多的學者所接受。因此，公退民進、民辦公助、公辦民助等方法，動員和吸納社會資源參與到農村社區服務供給中來，有助于緩解農村社區服務的匱乏（黃志沖，2000）。丁元林總結了我國農村社區服務的投資分布，認為我國農業投入主體主要有國家財政、國家計委、地方財政、銀行貸款、農民投資5個源頭，其中屬于國家投資范圍的有江河治理、農田水利建設和墾荒圍堤等，國家通過有償扶持、銀行貸款扶持，來引導農民投入農業生產。從投向上說，國家的資金用于跨地區的國土整治、治理生態環境、調整產業結構、提高科技水平方面；而集約經營和資金回收快的項目，則主要依靠農民自籌和銀行貸款。從資金的流向上說，主要有糧食外延擴大再生產投資，提高集約經營能力、建立穩產高產農田的投資，速生豐產林投資，水體保持投資等。

在供給主體多元化研究基礎之上，農村社區服務供給方式引起了人們的關注。當前，學者研究的視角投在農村社區服務均等化的供給方式之上。實現城鄉基本公共服務的均等化，必須對傳統農村公共服務供給方式進行根本性改造，實現組織重塑和機制再造。例如，有學者從理念、功能、政策、財政、績效評估五個層面，對基本公共服務均等化導向的政府行為變革進行了具體設想和論證（張立榮、冷向明，2007）。有學者對國家在農村公共產品供給中的角色與地位進行了考察，認為要合理劃分中央政府、地方政府、社區組織和村民的功能邊界，明確農村公共物品的供給主體，特別是強調國家在提供公共物品中的作用（程又中、陳偉東，2006）。過去，我國廣大農村的基本公共服務主要由各地的鄉鎮事業單位承來承擔，20世紀80年代以來，隨著農村改革及市場化的發展，這種體制日益難以滿足現實的要求。有學者就通過對湖北鄉鎮事業單位改革的深入調查和分析，探討我國鄉鎮事業單位改革的內在邏輯及發展方向，認為必須根據農民群眾的公共需求及農村市場經濟和社會發展的需要，對傳統的農村鄉鎮事業單位體制進行根本性改造，構建適應市場經濟發展，以農民需求為導向，政府主導、多元供給的新型農村公共服務體系（項繼權、羅峰、許遠旺，2006）。此外，也有學者對農村公共服務的機制建設問題進行了探討。有的對基本公共服務均等化的財政投入機制進行了分析（項繼權、袁方成，2008；王敬堯、宋哲，2008）；還有的對建構農民需求導向的公共服務決策機制進行了探討（劉義強，2006）；等等。

三 農村社區服務籌資方式研究

籌資問題是農村社區服務的核心問題。許多研究者較多地關注制度內籌資與制度外籌資方式。由于鄉鎮是農村公共服務的主要承擔者，因此縣鄉財政對農村社區服務的籌資有很大影響。國務院發展研究中心課題組（2002）的研究表明，20世紀90年代分稅制之后，縣鄉財政出現危機，限制了基本公共服務的供給能力。因此，制度外籌資在農村社區服務供給中發揮了必要的補充作用（樊綱，1995；林萬龍，2000），但是，這種籌資方式不規范，不利于農村社區服務長足發展，同時，制度外籌資逐漸演變為一個加重農民負擔的誘因（黃佩華，2002）。

在分析農村社區服務制度外籌資方式存在的問題時，姚軼蓉（2005）指出，在目前官員考核存在的壓力型體制下，農村社區公共服務的提供出現了嚴重的政績化傾向，出于政績考核的需要，一些工期短、見效快的政績工程、形象工程式的公共服務被大量提供。在這種提供模式和官員考核的雙重影響下，我國農村社區公共服務供給出現了嚴重的問題，陳強、黃微（2005）指出，這些問題表現為供給總量不足、結構不合理，而且偏離了農戶的真實需求，造成了嚴重的供需失衡，相應地加大了籌資的難度。

于是，如何改革農村社區服務籌資方式就倍受人們的關注。王鐵（2008）提出了發行新農村建設特別國債、彩票與設立新農村建設基金的方式，為農村社區服務籌集資金。他借鑒國外有關經驗，認為發行國債可以募集大量資金，用于專項建設。發行國債不僅可以改變財政支農比例偏低的結構性問題，還可以解決銀行融資困難、信用社支農力不從心、缺乏直接融資渠道等難題。同時，發售彩票不僅是一種效益極佳的籌資方式，還是一種安全便捷的補充投資、門檻較低的群眾投資與回報豐厚的拉動投資，具有廣闊的融資空間。因此，需要設立五種類型的新農村建設基金：一是糧食安全基金，主銷區據此可以為糧食生產出錢買單；二是農地征用調節基金，這可以成為失地農民的保護傘；三是農村信貸調節基金，從而遏制農村失血過重的影響；四是農民工社保基金，主要體現了社會公平正義；五是農村社區互助合作基金，成為農民脫貧致富的小銀行。除此之外，他還提出了課征新農村建設特種稅、建立土地銀行以及創辦新農村建設特區等籌資的思路，從而解決新農村建設與農村社區服務籌資的困惑和難題。

王曙光（2009）從民生視角分析了農村金融改革，認為獲得信貸和金融服務是農民應該享有的基本權利。農村金融改革本質上是重新尊重和賦予農民信貸權，使他們平等享受金融服務。在改革農村信用社方面，應遵循八個原則：一是增加農村金融供給原則，二是農村信用社改革模式的地區多元化原則，三是維護縣域農信社獨立性原則，四是股份制社區銀行目標原則，五是行業管理與經營管理分離原則，六是產權結構多元化原則，七是促進市場競爭原則，八是內部治理的有效性原則。通過這八個方面的改革，形成聯社體制、內部治理與多元產權結構的模式，農村信用社成為農村社區服務有效的資金供給者。

四 農村社區公共服務供給制度研究

汪希成（2009）對中外學者關于農村社區公共服務制度的研究進行了梳理，使人們對人民公社時期和家庭承包責任制時期的農村社區公共服務供給狀況有了全面了解。關于人民公社時期農村社區公共服務供給制度的研究，張軍、何寒熙（1996）對此進行了歷史考察，認為該時期農村公共服務的供給依靠勞動力資源彌補資本不足，在政府動員的情況下，組織大批勞動力投入到灌溉、江河治理、農田水利設施等勞動密集型項目的建設上。人民公社制度為勞動力代替資本創造了條件，但是，這種強制性的公共服務供給制度缺乏激勵動力。1978年農村改革解決了激勵問題，農民生產積極性得到極大提高。不過，農作制度的變遷卻對農村社區公共服務的供給造成了負面影響：一方面是農業收入不斷提升，另一方面是政府對農業的總投資持續下降，相應地，農村公共服務的投資不斷削減。在此時期，本該由中央承擔的事權，卻轉向地方政府承擔。由此，直接造成農業經濟比較利益的喪失和農村財政力量大為減弱的嚴重后果。相比之下，此時的私人投資并沒有彌補政府投資的減少（Lardy, 1986; Waston, 1987, 1989），而是投在了建房、耐用消費品和非農勞動之上，大量的公共事業卻缺乏私人投資（基姆·安德森，1992）。與人民公社時期相比，家庭聯產承包責任制時期政府動員的勞動密集型項目的建設力度大不如前，農戶要求得到的補償有所提高，用在公共事業投入上的勞動力成本逐漸增加，從而減少了公共服務的供給能力。

關于家庭聯產承包責任制時期的農村社區公共服務供給狀況的研究，大家一致的看法是，家庭聯產承包責任制的實施是引發農村社區公共服務供給制度變遷的原因，導致了以制度外供給為主的機制的形成（葉興慶，1997；谷洪波，2004）。在林萬龍（2002）看來，家庭聯產承包責任制代替人民公社制，是憲法層面的制度變遷，由此所引發的農村社區公共服務供給制度的改變，是供給主導變遷與需求誘致變遷共同作用的結果。這種制度外供給方式存在多重缺陷，不利于農村社區公共服務供給制度的發展。熊巍（2002）認為，這種缺陷主要表現在政府缺位與市場失靈、財權與事權不對稱、“軟”公共服務供給不足等方面。馬曉河（2005）也分析了制度缺陷的種種表現：一是政府重城市輕農村，規避對農村社區提供公共服務的責任；農民缺乏供給能力，第三方缺乏參與機會。二是自上而下的公共服務供給決策機制導致供給結構失衡，公共資源浪費，機構改革落后于實際生活需求的發展。三是監管不力，存在監管不足或監管過度的現象。

如何改革和創新農村社區公共服務供給體制，學者們提出了許多建設性意見。劉鴻淵、谷洪波（2004）提出了建立中央、省、地方與農民四位一體的農村社區公共服務供給制度，其中，以中央和省兩級公共財政為主，地方財政適當配套的方式，著重圍繞農業經濟發展、農民生活改善兩方面提供公共服務。還有學者提出要從公共服務決策上創新，建立自下而上的需求表達機制，完善公共服務供給機制（陳小梅，2005）。大量的研究表明，在政府補貼下可以實現私人公司提供農村公共服務，而且在非洲、拉丁美洲等一些發展中國家，這種做法已經得到證實（Wellenius，2004），因此，中國實行農村社區公共服務的多元化供給是完全可能的（Buchanan, 1968; Ostrom, 1990; E. C．薩瓦斯，中譯本，2002；世界銀行，1994）。當前，農村社區公共服務多元化供給引起了研究者的廣泛關注（張軍，2004；王金霞、黃季焜等，2000；徐小青，2002；張立承，2005）。

綜上所述，關于農村社區服務方面的研究，盡管越來越引起人們的關注，但是，各方面的研究狀況，總起來說，有如下幾個具體的表現：

一是理論分析層面上的研究多，以實證分析和實地調研為基礎，開展農村社區服務的研究，目前尚顯薄弱。

二是從共時性維度從事農村社區服務的研究多，以歷時性為維度考察農村社區服務變遷過程的研究少。

三是在農村社區服務研究內容上，關于公共服務的研究多，相比之下，包括農村社區自服務與市場服務在內的整個農村社區服務為對象的研究少。

四是狹義的農村社區服務，即側重于農村社區社會生活服務的研究多，而廣義的農村社區服務，即包括提供經濟發展服務的研究少，缺少農村社區服務的全貌研究。

本書的立意在于，以實地調研為依據，立足于相關學術研究成果，全面考察新中國成立以來農村社區服務體制的變遷過程，對該體制的供給狀況（歷史的、現在的）、影響因素、相關結果等方面加以全面系統的實證性探討和總結，由此揭示它所產生的社會后果，以及實現社會融合的可行途徑、方式方法。