第一節 企業經營者

企業經營者角色主要是指地方政府直接介入轄區內集體企業的微觀經營活動。在20世紀80年代到90年代前期，由于私營企業在意識形態上和法律制度層面上的合法性尚未真正確立，社會主義公有制經濟仍占據主導性地位，所以地方政府創辦集體企業、扮演企業經營者角色的現象比較普遍，最典型的例子就是“蘇南模式”中地方政府大力發展鄉鎮集體企業。

一 地方法團主義

倪志偉（Victor Nee）認為，轉型經濟產生了多樣化的組織形式和產權形式。20世紀80年代中國市場經濟發展的后果之一便是大量的集體企業轉型為混合的組織形式——市場化的再分配企業。這種組織形式的產權結構是流動的，比如，當鎮或村政府將集體企業承包給個體經營者時，這些公司就變成了混合產權形式，地方政府和個體經營者都對之擁有產權。而且，這些以市場為導向的公司在市場上要比國有企業更有競爭優勢，創造了更多的利潤，成為地方政府財政收入的主要依賴對象。市場力量和局部改革的制度機制促成了地方政府、市場化的公司、私營企業形成了一個以促進市場取向的發展為目的的松散聯結體，共同抵制中央政府的侵入，這一組織形式被稱之為地方法團主義。

接著倪志偉又從新制度主義的視角分析了地方法團主義存在的合理性。他認為，作為一種制度安排，地方法團主義代表了一種對弱市場結構和不完備市場轉型問題的地方化解決方式，它有利于節省交易成本。地方政府幫助集體企業獲得了憑借自身力量得不到的各種稀缺資源，尤其是那些供給短缺的資源。地方政府還監督地方勞動力市場，任命未承包給個體經營者的集體企業的經理，與銀行交涉獲得貸款，決定許多商品的地方價格，核定和協調利用預算外可控制資金投資由集體企業建設的項目等。雖然，地方政府對企業的這些微觀干預可能會軟化公司的預算約束，但是，地方法團主義通過提供補貼、促進縱向與橫向的經濟整合、開辟融資渠道、投資各項公共服務設施等可以強化企業在國內外市場上的競爭優勢。

但是，倪志偉對地方法團主義的正面評價也僅僅局限在完備的市場制度沒有建立之前的過渡階段。他認為，隨著市場體制的日益完善，地方政府干預企業的收益肯定會超過其付出的成本。最終的改革目標是要把私有產權放在與公有產權平等的位置上，并通過法律、法規的形式保護私有產權。

二 地方國家法團主義

戴慕珍認為，中國的鄉鎮和村級地方政府在市場轉型過程中扮演了一個不同于東亞新興工業化國家的資本主義發展型政府的角色，而是地方政府直接經營自己轄區內的集體企業，儼然一個綜合性的商業公司。她說：“在經濟發展的過程中，地方政府具有商業公司的許多特征，地方政府的官員們完全像一個董事會成員那樣行動，這種政府與經濟結合的新制度形式，我稱之為地方國家法團主義……我所說的地方國家法團主義是指一個地方政府協調其轄區內各經濟事業單位，似乎是一個從事多種經營的實業公司?！?img alt="Oi, Jean, “Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China”, World Politics,1992,45（1）: pp.100-101." class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/00D433/10797207703816606/epubprivate/OEBPS/Images/33.png?sign=1752036854-ZaXd6dugr1CL15RhJQPASdCTR1wITmdw-0-509cf6bb1e4c0e7befc4f893c6a98ad2">

具體來講，地方政府直接介入企業經營活動主要通過以下四種方式：第一、工廠管理，集體企業雖然名義上承包給了個人，但是由于所有權仍然握在地方政府手中，承包者對人事、發展、投資及生產等企業發展的重大事項只能提出建議，最終決定權掌握在本級地方政府的手里。第二、資源分配，地方政府掌握著中央調撥給地方的計劃內價格的物資和本地擁有的稀缺資源，進行有選擇的分配。第三、行政服務，包括協助企業取得營業執照、產品合格證、產品獎和減稅機會等常規服務，動員地方政府下轄的所有機構和組織扶植重點的鄉鎮企業等特殊服務，甚至直接給予企業行政撥款。第四、投資與貸款，為企業提供貸款擔保，評定企業貸款等級，支持當地成立半私營的信貸組織等。

“地方國家法團主義”的存在具有深厚的制度基礎。首先，“分灶吃飯”的財政體制改革賦予了地方政府對財政盈余的自由支配權，激發了地方政府通過發展經濟以擴大地方稅收的經濟動機。同時，農業非集體化的制度改革將農業生產的收入支配權還給了農民家庭，限制了地方政府從農業生產中擴大稅收的行為。此外，地方黨政官員在地方經濟發展中不僅有個人的經濟利益，同時也可以通過突出的經濟發展成績獲得政治上的晉升。

三 地方政府即廠商

按照地方國家法團主義的邏輯，改革開放初期，中國農村工業化的飛速發展主要得益于財政制度改革對地方政府經濟激勵的強化。而實際上，在計劃經濟體制下，地方政府和廠商也并不缺乏經濟激勵，“大躍進”時期各級地方政府為了出成績而大放“衛星”的行為就充分說明了這一點。

所以，真正的問題可能并不是經濟激勵缺乏的問題，而是產權不清的問題。社會主義體制研究專家亞諾什·科奈爾（Ianos Kornai）認為，在社會主義公有制條件下，政府與企業之間形成了一種討價還價的雙邊壟斷關系，它軟化了預算約束，弱化了經濟績效。那么，20世紀80年代的中國在沒有實行私有化改革的條件下，為什么卻成為經濟增長最快的國家之一呢？為此，安德魯·沃德（Andrew Walder）從組織的角度解釋了為什么中國的縣、鄉鎮和村級地方政府要比中央、省、市級地方政府能夠更加成功地經營好轄區內的集體企業。沃德認為，科奈爾的軟預算約束理論忽視了行政系統內部各層級政府之間的差異，在中國，越是低層級的地方政府，轄區內工業基礎越薄弱，政府的財政約束越硬化，不能在轄區內眾多企業之間進行財務平衡，對轄區內企業有越少的非財務利益，因而能夠跳出政府與企業的雙邊壟斷的陷阱，克服軟預算約束的障礙，更有效地監控轄區內的企業。

四 市場監控的地方法團主義

如前所述，沃德的理論認為，基層地方政府由于具有不同于高層級政府的一些特征，所以基層地方政府可以很好地監督企業，解決鄉鎮集體企業的委托代理問題和軟預算約束問題。但是，彭玉生通過定量資料的分析發現，不是地方政府的直接監督而是市場的間接監督減少了鄉鎮企業的委托代理問題。當所有權和使用權分離之后，信息不對稱導致直接監督的無效或者成本高昂。但是，市場監控對國有企業不起作用，因為他們不在一個公平的賽場上，背負特殊的政策負擔。地方政府從國家銀行的借款權力較好地解釋了國有企業的軟預算約束問題。地方法團主義內部的平調補貼很可能是有限的。由此可見，地方法團主義的正常運作需要借助于勞動力、產品和金融市場的充分競爭方能解決企業經理人的激勵兼容問題。

五 地方市場社會主義

林南通過對大邱莊集體經濟運作過程的分析認為，在20世紀80年代，整個大邱莊被組建為一個農工商總公司，農工商總公司集商業公司、村級黨委機構、家族網絡于一體。因此，在農工商總公司的運作過程中，除了指令協作與市場協調之外，一個根植于家庭——親族——村莊之中的社會關系網絡也是一個重要的協調機制，這就使得戴慕珍的地方國家法團主義有了一個更深厚的社會基礎。

與倪志偉不同，林南并不認為地方法團主義只是一種過渡現象，很可能是一種普遍的、持久性的制度存在。與戴慕珍從類比的意義上不嚴格地使用法團主義概念的做法不同，林南認真地審視了法團主義術語的傳統內涵，并對地方法團主義概念作了相對嚴謹的界定：地方法團主義是這樣一種制度安排，它包括一個等級排列的組織體系，一個中心權威，一個職能統一體，具有地方性（地域性和關系網絡方面）的需要，面臨內在（協調）和外在（競爭）的雙重依賴。

根據上述的定義，中國的地方法團主義具備了一般法團主義的基本特征。首先，中國的地方法團主義表現出體系的等級制和權威主義性質，存在一個明顯的縱向指令鏈；其次，中國地方法團主義的各組織間存在功能的統一性，并且以經濟為中心；第三，在中國地方法團主義體系中，成員的資格是強制義務性的，不存在競爭體系；第四，在中國地方法團主義體系中，和諧的需要被普遍認可，競爭尤其是公開的敵對被權威方壓制或以組織間的談判降到最低限度；第五，在中國的地方法團主義體系中，權威與和諧的實現以可以理解的、相互的道德義務為基礎，而非以功利計算為基礎；第六，在中國地方法團主義體系中，體系規定自己致力于增進共同財富與公益服務，其主要形式是資源的再分配。

盡管如此，中國農村地方法團主義也有與一般法團主義概念不相一致的獨特性質。首先，中國農村的地方法團主義具有鮮明的地方性特征。地方法團主義很少得到國家給予的正式認可，典型的例子如20世紀80年代大批私營企業的“掛靠”現象。地方法團主義的權威是地方性的，領導人出自以往或現時的本地干部，新繼任的領導人也基本上從本地居民家庭中甄選。它的行動目標也是地方性的，基本的、為大家所認同的目標就是經濟發展、發家致富。它的成員資格也完全是地方性的，雖說有越來越多的外來要素（如勞動力、技術人才、資金乃至合作企業），但核心組織和企業無一例外主要是本地的。它的再分配體系主要以本地為中心，它的道德義務和對和諧的要求也是地方性的。其次，中國農村地方法團主義表現出內在協調與外在競爭的雙重依賴。就內部而言，它需要并實質上強制性地要求各成員組織之間要協調合作。從外部來講，在“開放”的經濟體系中，組織是非常富有進取心的，積極地尋求勞動力、物資、資金和市場。這一特征使其有別于以親族、種族、地域等為基礎的自然法團主義。內在協調與外部競爭協調支持，彼此鞏固。

六 企業家型政府

戴慕珍的“地方國家法團主義”描述了地方政府作為一個整體直接參與企業經營活動的現象，實際上，這只是改革開放后這個地方政府經營企業的一種方式。地方政府扮演企業經營者角色還有另外一種形式，就是地方政府的某些部門開公司、辦企業，這在省、市、縣級地方政府中更為常見，簡·達科特（Jane Duckett）將地方政府中單個部門或幾個部門合作開公司、辦企業的現象稱為企業家型政府，以區別于戴慕珍的“地方國家法團主義”。

根據達科特的調查，企業家型政府主要有以下六個方面的特征：第一、單個政府部門及其下屬機構是基本的行動單元；第二、這些政府部門直接參與商業經營活動；第三、他們成立了新的以營利為目的的企業；第四、這些新成立的企業也是商業風險的獨自承擔主體；第五、政府對市場化改革具有適應能力；第六、企業家型政府的活動潛在地具有生產性，并不必然是尋租的。

達科特通過對天津市商務局的調查發現，企業家型政府的出現與宏觀制度環境的變遷有直接關系。首先，在中國市場轉型過程中，隨著分稅制的實施，中央和地方政府的財權和事權配置上出現了嚴重不匹配的現象，地方政府各職能部門的任務急劇增加，財政開支也隨之增大，但是預算支出卻沒有成比例地增長，導致地方政府職能部門的財政壓力加大。其次，隨著政府機構改革的推進，一批被裁減下來的政府雇員失去了工作，那么，地方政府部門創辦企業不僅僅是為了增加部門的收入，同時也是為這些裁減下來的政府雇員提供新的職業出路。最后，新生市場的剛剛出現、共產黨控制的延續和單位制的持續、人們對經商態度的改變，都促進了地方政府部門的從商逐利活動。

七 小結

綜上所述，地方政府扮演企業經營者角色實際上有兩種方式：地方國家法團主義和企業家型政府。兩者的不同主要在于經營企業的主體不同，地方國家法團主義的參與主體是作為整體的地方政府組織，它代表的主要是地方利益，而企業家型政府的參與主體則是地方政府中的某些職能部門，它代表的更多的是部門利益。但不論哪種方式，兩者對市場的干預程度都是最深入、最全面的，它代表了改革開放初期階段，在計劃體制的余威仍然盛行的狀況下地方政府從代理型政權經營者走向謀利型政權經營者的第一步。而這種角色轉型的最重要的制度基礎之一便是戴慕珍所說的以財政包干制為中心的分權化改革。錢穎一和溫格斯特對之作了更為全面的分析，認為“分灶吃飯”的財政承包制度，不僅激發了地方政府發展經濟的積極性和自主性，而且有助于限制中央政府對地方政府的掠奪行為，同時，要素的自由流動和轄區間競爭促成的“用腳投票”機制又約束了地方政府對社會的掠奪行為。

實際上，除了國家財政制度的激勵效應之外，產權制度的維續也是促成地方政府經營企業的一個重要制度因素之一。因為在以所有權和經營權分離為主要內容的承包制度下，地方政府仍然擁有企業的所有權，這就為地方政府作為企業的“董事長”直接干預企業提供了法律意義上的正當性理由。在社會主義公有制產權制度沒有徹底變革的背景下，中央政府的分權化改革只是在政府再分配系統內部自上而下地向地方政府放權，并沒有進一步向更加微觀的企業或個體放權，所以在20世紀80年代的溫州地區，個體私營企業不得不“掛靠”在集體企業的名下開展經營活動。

雖然理論界對地方政府的企業經營者角色給予很高的正面評價，但是歷史表明，這種政府代替市場的做法是有很大缺陷的。特別是從20世紀90年代中期開始，隨著中國的市場環境從賣方市場轉向買方市場，地方政府經營的集體企業普遍出現了虧損和資不抵債的問題，以前的“搖錢樹”現在頓時變成了地方政府的“財政包袱”。加之中央政府緊縮銀根和對銀行部門實行垂直化管理，地方政府通過銀行補貼集體企業虧損的辦法也變得更加困難。正是在這樣的雙重壓力下，從20世紀90年代中后期開始，一些地區的地方政府開始主動向企業放權，推進集體企業的民營化改革，地方政府不再直接參與企業的微觀經營活動，只在外圍為企業經營提供公共服務，由此，地方政府的角色從企業經營者轉型到地區經營者。