第二章 政府與國有企業

在一定意義上，對中國政府與企業關系的討論，實質上主要還是圍繞著政府與國有企業的關系來展開的。這主要是因為在相當長的時期里，尤其是改革開放前的30年，國營企業是中國經濟活動與生產的主要組織載體，甚至在一定程度上，我們很難將國營企業與一般行政組織完全分離開來；政府對企業的關注也主要集中在國有企業（國營企業）身上。地方政府在抓好地方經濟發展的過程中，也主要集中精力在思考，如何在與國有企業的互動中，通過“放開搞活”、“放權讓利”等一系列的制度安排，來釋放國有企業的活力，進而帶動一個地區的經濟發展。不清楚政府與國有企業的互動，就不可能真正理解中國政府與企業的關系，政府與國有企業的關系不僅是政企關系的主線，而且勾連著國家、市場、社會等多個層面。所以，正是在這個意義上，國有企業與政府的互動是我們理解中國政企關系的核心，這也是在本書的分析中，關于國有企業部分占據很大篇幅的原因所在。

國有企業一直是一個富有爭議的經濟部門，不僅因為其是國民經濟的重要支柱和公有制的主要實現形式，從而具有先天的優勢地位；而且因為國有企業與政府的特殊關系以及其在市場上與其他所有制企業間的“不平等”競爭關系常為人所抨擊。這種爭議一方面體現出提高國有企業的經濟效益并非易事，我國長期以來有關國企的各種制度改革正是為了提高其整體效益和競爭力；另一方面也反映出國有企業的性質決定了其功能定位并非是單純的營利主體，而是需要承擔各種非經濟性功能。正如金碚所指出的那樣，國有企業具有雙重身份，需要接受雙重的評價標準，作為一般意義上的市場經濟組織，評價國有企業需要考察其經營效率和市場競爭力，而作為特殊的企業組織，對其的評價還需要考量其是否體現了國家意志和人民的整體利益要求。

所以，談論國有企業，就不能繞開國企改革這個一直備受爭議的話題，可以說國有企業的發展一方面是伴隨著改革一路走來，另一方面，國有企業的發展和改革同時也始終圍繞著如何處理與政府的關系“做文章”和“下功夫”。

如果說，在1978—1986年間，國有企業的改革是以“放權讓利”為主要特征，那么，以“放權讓利”為特征的國有企業改革的核心主要還是為了進一步削弱政府對國有企業的控制，無論是“擴大企業自主權”還是實施“利改稅”，還是推行“租賃制”，都具有同樣的目標取向，使企業的行為逐步回歸到經濟行為的規范之中。

在1987—1992年間，國有企業的改革則是以“兩權分離”為主要特征。政府一系列的制度安排都集中在如何在不改變企業財產關系形式的前提下，通過加強激勵，把企業經營的經濟責任落到實處，使企業成為自主經營、自負盈虧的經濟行為主體，改革的目的主要還是要努力明確國家及政府與企業之間的利益分配關系。在這一時期，政府最明顯的制度安排是在國有企業中嘗試與推廣“承包制”和“資產經營責任制”。

在1993年以后，國有企業的改革則主要集中在“如何建立現代企業制度”。在這個改革過程中，政府通過推進“股份制改革”、“國有企業戰略性改組”以及“建立國有資產管理體制”等一系列的制度安排，試圖通過明晰產權的方式理清政府與企業的關系，使國有企業逐步成為“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業。

總之，經過這么多年的改革，從20世紀80年代的“放權讓利”到90年代的“抓大放小”、“三年脫困”、股份制改革和建立現代企業制度，國有企業在數量減少的同時經濟效益顯著提高。從1998年到2010年，國有企業的戶數占比從39%下降到4.5%; 2002年到2011年中央企業的資產總額從7.13萬億元增加到28萬億元，同期營業收入從3.36萬億元增加到20.2萬億元。從1995年我國加快國有企業轉改制的步伐，到1996年底，一些省份的小型國有企業的私有化比例達到70%，而在一些其他省份里也達到了50%。更為詳細的統計結果顯示，隨著國有企業數量逐年降低，盈利面不斷上升，職工人數不斷減少，企業利潤總額和上繳國家稅金總額不斷增加。具體表現為：企業總數從1998年的23.8萬戶下降到2010年的11.4萬戶；國有工業企業總數從2003年的約3.8萬戶增加到了2010年的5.6萬戶；國有企業盈利面從1998年的31.3%上升到2010年的58.6%；職工人數從1998年的8809萬人下降到了2010年的約3540萬人；上繳稅金總額從2001年的約6683億元增加到了2010年的約26544億元；企業利潤總額從1998年的約525億元增加到了2010年的11826億元。（見表2—1）

2012年10月24日，國資委主任王勇向十一屆全國人大常委會作了《國務院關于國有企業改革與發展工作情況的報告》，各大報紙媒體紛紛報道，引起了人們的極大關注。因為我們無法獲知報告的原文，僅就一些報道的內容對目前國有企業的現狀和問題從“官方”話語來源中進行簡單的描述。從2003年到2011年，8年間國有企業總體經濟效益不斷好轉，競爭力不斷增強（上榜《財富》世界500強的國有企業，從6家增至54家）。營業收入從2003年的10.73萬億元增長到2011年的39.25萬億元，年均增長17.6%；凈利潤從2003年的3202.3億元，增長到2011年的1.94萬億元，年均增長25.2%；上繳國家稅金2003年為8361.6億元，2011年為3.45萬億元，年均增長19.4%。（見圖2—1）但與此同時，國有企業還面臨著諸多問題有待解決與改善，如企業制度、發展方式、布局結構、管理體制、監管體制和社會負擔等。（見表2—2）

可以發現，國有企業在盈利增收的同時，仍然受制于體制機制、歷史遺留等諸多發展瓶頸的約束。自2003年國資委成立以來，其所直接監管的中央國有企業從189家減少到2012年的117家，在做大做強的同時，人們似乎已經忘記了90年代“拯救國有企業”的呼聲，“打破壟斷”成為時下關于國有企業最為“時髦”的話語。國有企業的壟斷地位事實上一直存在，只是程度和方式不同（就意識形態意義而言，我國是社會主義國家，社會主義公有制的主體地位必須要有穩固的經濟依靠，而作為“共和國長子”的國有企業無疑是承擔這一責任的“不二之選”；在政治和經濟意義上，事關國計民生和經濟命脈的重要行業、領域要掌控在國家手中，才能更為有效地調節市場、穩定經濟、進行社會控制與治理、增強國家能力；從社會層面出發，占有優勢地位的國有企業可以更好地實現政府諸如提供公共物品、解決就業等功能），但如今人們如此強烈地感到要打破這種國家主導、行業壟斷的企業經營模式有著各方面的原因。

首先從社會個體層面而言，國有企業在不斷發展壯大的同時，形成了壟斷性的利益格局，“內卷化”現象日益突出，國企員工成為高福利、高收入、低風險職業的代名詞，與其他職業的收益差距不斷拉大，使得非國企員工的相對剝奪感逐漸增強（我們所做的一項調查結果顯示，其他類型企業員工的相對剝奪感顯著高于國企員工）。其次，國有企業尤其是央企所在的行業主要集中在能源、礦產、交通、電力電信、金融等事關國家安全和國計民生命脈的關鍵領域，其他類型企業很難參與其中，因而形成一種不公平的市場競爭。最后，持有“國進民退”之說的論者認為，看似公平的市場競爭主體，卻面臨著不同的資源和資本約束，尤其當主要行業的上游都控制于國有企業之手時，民營企業只能去和政府、國有企業結合，以獲得諸如訂單、資源等企業發展所必需的要素，甚至成為國有企業的附庸。而企業擴大規模和投資所需的資金要想通過銀行獲得，則意味著必須受制于金融領域的壟斷國企。正是由于國有企業的特殊地位，有研究發現，21世紀以來我國國有工業企業的利潤增長并非是借由效率的提高，而是國有工業在部分基礎領域的壟斷地位以及由此而來的廠商定價權勢，故而從社會整體層面而言，基于壟斷地位的高利潤反而造成工業資源低效率配置和社會福利的損失。無論如何，我們可以認定的是，國有企業進入新世紀以來，其發展所呈現的一方面是經營效益的提升，另一方面則是地位優勢的增強。當然我們很難斷定這兩者之間的關系方向，但不可否認的是，地位優勢對于國有企業經濟效益的提升會有著或多或少的影響。

2012年世界銀行與國務院發展研究中心聯合發表的《2030年的中國：建設現代、和諧、有創造力的高收入社會》報告中就國有企業的改革發表了一系列觀點。認為國有企業改革面臨著兩個方面的挑戰，即公共資源如何得到最好的利用和國有資本管理如何由現有的體制過渡到新的體制，以滿足中國已確定的長遠發展戰略目標的需要。報告進一步提出，第一項挑戰的對策是將國有資本主要或完全用于提供公共物品；對第二項挑戰的對策則首先是推進國有企業股權的證券化，然后由政府設立一個或多個國有資本管理公司或投資基金，對應作為企業中的國有資本持股者，并在金融市場上實施專業化管理和交易。國有資本的紅利收入由資本管理公司或投資基金上繳財政，并逐步納入一個擴展的預算體系。暫且不論這些對策是否切中國有企業今后發展的要害，值得關注的是國企改革的進程還遠未結束，隨著經濟社會的發展，國有企業的功能和定位以及與政府的關系勢必要發生進一步的改革。

事實上，除了從微觀的制度變遷來分析國有企業的歷史演變，討論政府與國有企業間的關系離不開宏觀的經濟體制，在計劃體制下，企業國有是主要的經濟組織形式，單位制度下的國有企業成為國家實現城市政治、經濟、社會控制的主要方式，也就是說國有企業不僅是單純的經濟載體，其亦承擔著政治與社會職能。從某種意義上而言更多的具有準政府組織的特征，如國有企業具有行政級別、單位領導由上級任命、“支部建在連上”等，更為特殊的是國有企業的領導可以在“官場”與“商場”間流動轉換。市場體制下的國有企業一方面沿襲了單位制時期的某些特質，另一方面又發展出了新的特征；一方面從制度內獲取資源，另一方面又在市場上尋求機會；一方面積極追求經濟效益以實現利益最大化，另一方面又受控于政府承擔某些實現國家意志的非營利功能。如果說計劃體制下的國有企業是在一元的邏輯下運行，那么市場體制下的國有企業則具有“二元邏輯”的特征。

下文我們將首先梳理國有企業的歷史演變并對其概念進行辨析，然后在相關的理論背景下分析國有企業的某些特質（科層結構、政府治理、產權改革等），接下來從結構變遷的視角對政府與國有企業的關系進行闡述。我們認為，在計劃經濟及雙軌制經濟下，單位制不僅是分析政府與國企關系的制度環境，而且國有企業自身也是總體性單位結構的組成部分（魏昂德較早地闡述了中國計劃體制下的工廠體制特征，并將這種制度形式稱為“新傳統主義”，我們后文將對此進行較為細致的辨析）；與前期相比，我們將90年代明確了市場經濟體制的政治經濟特征稱為“國家市場主義”，并在此概念框架下對政府與國有企業的關系進行論述。當然，這兩個階段很難通過一個精確的時點劃分得“涇渭分明”，單位作為一種制度、社會結構和統治形式，在變革的過程中勢必具有路徑依賴性，即使在今天，很多從單位制時期過來的人在行為習慣和思維方式上仍具有單位制時期的特征，而國有企業與政府間的關系仍然在一些層面和某些程度上沿襲著單位制的特征。