◇◇ 三 重返韋伯式國家主義的亨廷頓：統治能力是衡量合法性的根本標準

在亨廷頓看來，雖然西方學界關于民主一直存在爭論，但到20世紀70年代，這場辯論結束了，熊彼特贏了。從此，西方世界都以“選舉式民主”來觀察、衡量世界民主化進程。這樣，托克維爾所預言的基于平等化的世界民主大趨勢，變成了競爭性選舉即黨爭民主的世界政治潮流。甚至連亨廷頓本人也提出了廣為接受的關于民主鞏固的標準：兩次政黨輪替。

按照競爭性選舉的標準，亨廷頓劃分了著名的三次民主化浪潮，其間又出現兩次民主回潮，寫作此書時亨廷頓還沒有看到第三次民主回潮。筆者認為，西方人心目中的第三次回潮應該開始于葉利欽的失敗而導致的“普京式民主”的出現，即始于1999年。而回潮的高峰無疑是“阿拉伯之春”最終變為“阿拉伯之冬”，如埃及流血沖突、利比亞混亂和敘利亞內戰，以及“顏色革命”失敗而導致的烏克蘭分裂和內戰。

“第三次回潮”出現了和“第二次回潮”一樣的局面，即亨廷頓所說的政治衰敗。事實上，在描述了“第三波民主化”之后不久的1995年，亨廷頓又退回到其固有的保守主義立場，認為對于很多轉型國家而言，權威和秩序比民主更重要。因此，研究亨廷頓在第二次回潮時關于民主與合法性關系的思考，同樣適用于分析第三次回潮國家的合法性問題。

20世紀50—60年代，西方社會科學界憧憬在發展主義的樂觀情緒之中，即經濟發展帶來民主，選舉授權的民主政治才擁有合法性。為此，肯尼迪政府派出“和平隊”，幫助發展中國家搞經濟發展和民主政治。與此相適應，美國社會科學流行結構—功能主義，即只要按照美國政治功能去建構非西方國家政體，民主便指日可待。當絕大多數人癡迷于此的時候，先知先覺的亨廷頓看到一派政治倒退即政治衰朽現象：在“普力奪社會”，各種社會政治勢力結黨營私，參政為己，而且彼此之間是囚徒困境式的零和博弈，從而導致政治失序和豪強政治，人民處于水深火熱之中。

如果說這是“第二次回潮”的景象，那么“第三次回潮”是什么樣的結果呢？筆者曾把第三波民主化的后果劃分為四大類型：第一類，相對成功的國家，比如韓國、波蘭等極少數國家；第二類，“無效的民主”即無效治理的國家，其中不但有第三波之后的菲律賓等很多國家，第二波中的大多數發展中國家的民主政治也屬于無效治理，比如印度；第三類，回歸權威—秩序的國家，比如俄羅斯、埃及等；第四類，失敗國家（國家分裂）或長期社會動蕩的國家，比如烏克蘭、尼日利亞等很多國家。因此，亨廷頓用來分析第二波回潮國家的合法性理論同樣適用于第三波回潮國家。

和一般人一樣，亨廷頓承認，“從長遠觀點看，政治制度的合法性有賴于更廣泛的社會集團參與其中。選舉、議會和政黨是現代社會中組織此種參與的辦法”；但是，和一般人不一樣的是，亨廷頓看到的是現代政治的辦法即選舉政治在強化普力奪社會，強化封建制的社會結構，結果非但沒有合法性，還導致政治失序，“政治參與擴大的代價就是制度的衰朽和公民政體的紊亂”。“在這兩地，政治權威衰朽了，制度枯萎了：拉丁美洲各國的憲法變成了一紙空文；非洲的一黨之國變成了無黨之國。”

在亨廷頓看來，既有的選舉授權合法性理論坑害了這些國家。“根據民主理論，政府行為的合法性來源于人民意志的體現。根據程序概念，如果政府行為表達了有關各方進行沖突和達成妥協這一過程的結果，它就是合法的。”但是，所有這些理論都不管用，在政治失序的狀態下，必須尋求新的合法性來源，亨廷頓認為：“可以從政府行為本身是否反映政府機構本身的利益來尋索政府行為的合法性。這一概念顯然和代議制政府理論不同。因為據此概念，政府機構的合法性和權威并非視其在多大程度上代表人民的利益或是其他什么集團的利益，而是視其在多大程度上具有區別于其他所有組織的自身利益。”具有自主性的政府就有合法性，因為政治制度本身就體現了公共利益，比如提供安全秩序等公共產品。

這里，亨廷頓還表現出一種大多數政治哲學家無法企及的智慧，即響亮地提出能保障公共利益的政治制度就是合法性的來源。亨廷頓認為，過去所有關于公共利益的界定都不能回答現實政治的困境，“公共利益既非先天地存在于自然法之中或存在于人民意志之中的某種東西，也非政治過程所產生的一種結果。相反，它是一切增強統治機構的東西。公共利益就是公共機構的利益。它是政府組織制度化創造和帶來的東西。在一個復雜的政治體系中，政府的各種組織和程序代表著公共利益的不同側面”。

顯然，代表公共利益即能維護基本秩序和提供基本福利的政治制度本身就是具有合法性的。沒有強有力的政治制度，社會便缺乏去確定和實現自己共同利益的手段。“制度化程度低下的政府不僅僅是一個弱的政府，而且是一個壞的政府。政府的職能就是統治。一個缺乏權威的弱政府是不能履行其職能的，同時它還是一個不道德的政府。”

亨廷頓的這些警言，對于習慣于代議制政府或者選舉授權程序合法性的人來說，無疑是石破天驚的逆天之言。更讓人覺得不可思議的是，亨廷頓還進一步論證說，政府的合法性或者道德基礎來自一個強大的政黨，即政黨提供了合法性和穩定性：

在缺乏合法性的傳統根基的情況下，人們就只好在意識形態、領袖魅力和主權在民論中尋求合法性。為了能夠長期存在下去，意識形態、領袖魅力或者主權在民論等各種合法原則又都必須體現在一個政黨身上。不是政黨反映國家意志，而是政黨締造國家，國家是黨的工具。政府的行動只有反映了政黨的意志才是合法的。政黨是合法型的根基，因為它是國家主權、人民意志或者無產階級專政的制度化身。

可以說，亨廷頓最關注的不是民主與非民主的程序政治差異，而是實質政治即政府的統治能力（the degree of government），其實就是今天所說的國家治理能力。在政治制度沒有統治能力的國家，代議制政府理論和選舉授權只是加劇了一個社會的腐化程度或變態程度：腐化型社會缺乏法律、權威、內聚力、紀律和共識，私人利益主宰著公共利益，沒有公民責任和公民義務意識，是一種政治制度軟弱而社會勢力強大的社會。顯然，弱政治制度即沒有統治能力的制度是沒有辦法維護公共利益的，也就談不上擁有合法性。

師承亨廷頓的米格代爾，在腐化型社會、普力奪社會等概念的基礎上，基于對非洲的研究，提出了著名的“強社會中的弱國家”命題。在非洲，一些身居要職的強人們——譬如說地主、酋長、地方商人、放高利貸者——雖然不會受到政府領導人那樣的關注，但他們卻在許多國家近期的歷史中扮演著重要的但被學者所忽視的角色。在廣大第三世界的“強社會中的弱國家”里，流行的是“生存政治”，實際上就是不擇手段的“叢林規則”，其中“大清牌”時常發生，任人唯親、各種卑鄙手段都是家常便飯，更有一支專門護衛自己利益的禁衛軍似的官僚體制。

“強社會”是拉丁美洲尤其是非洲的一個不可改變的殖民地遺產。在前殖民地時期，“破碎國家”（porous state）和家族統治就是非洲大陸的最突出的政治社會制度，而歐洲國家對非洲的瓜分和殖民統治則強化了這種遺產，從而導致一系列難以逾越的政治障礙。

面對這樣的難解問題，選舉授權會帶來合法性政治嗎？不僅不會有合法性的政治制度，甚至是亨廷頓所說的非道德的政治制度——不能履行統治的職能。以非洲人口最多的國家尼日利亞為例，獨立之后簡直如“制度翻烙餅”：第一共和國是聯邦制；1966—1979年軍事政變導致軍人政權；1979年開啟了第二共和國，到1983年；1983—1999年，軍人政權；1999年之后開始了第三共和國，雖然已經能夠定期選舉了，但族群沖突和宗教沖突更加嚴重。所有這些，即不管什么制度都不能解決政治制度的合法性問題，就在于殖民地遺產。

這就是第三世界很多國家中的殖民地遺產所導致的現實問題，社會強大而國家碎片化，在這樣的“強社會中的弱國家”里，選舉式民主只是強化了固有的部落制（非洲）、封建制（東南亞的菲律賓和南亞的印度、孟加拉國、巴基斯坦）的社會結構，從而導致了第三波民主化以來普遍性的“無效的民主”即無效的國家治理。長期的無效性必然會喪失合法性。

非西方國家必須尋找新的出路以達成自己的合法性政治。