第一節 研究背景

一 我國的食品安全問題及其誘發因素

（一）我國食品安全問題的時代背景

食品安全歷來是世界各國普遍關注的重大問題。作為世界上人口最多的發展中國家，食品安全一直是關系我國社會穩定和經濟發展的基礎性、戰略性的重大問題（龍方，2007；吳林海、徐立青，2009）。盡管學術界對食品安全概念的界定尚不一致，但一般認為，食品安全的內涵主要分為兩個層次：一是食品供給安全，關注的是食品供給的數量，以滿足人們最基本的生存需求；二是食品質量安全，強調的是食品質量的保證，以避免食品可能含有有害物質對人體造成的危害（周潔紅等，2004；羅孝玲、張妤，2006；劉為軍等，2007；公茂剛、王學真，2009）。

限于人多地少、農業生產力相對落后等現實國情，飽受貧困與饑餓的中國長期以來更多關注食品的供給安全（李萌，2005）。在推進工業化、城市化進程中，伴隨著耕地持續減少、人口剛性增加的背景，增加化肥、農藥等農用化學品投入就成為我國保障食品需求重要而無奈的選擇，農業生產形成了對化學品投入的慣性依賴（林毅夫，2005）。“石油農業”在消除農業貧困、增加食品供應等方面取得了巨大成效，同時也帶來了日益嚴重的負面效應。在帶來了一系列環境問題的同時，也給食品品質和質量安全帶來了后果日趨明顯而又嚴重的不利影響。農用化學品的過量使用，使食品品質受到嚴峻挑戰，直接威脅人類的健康（張中一等，2003；Jolankai et al., 2008）。比如，化肥的過度投入與低效利用，致使土壤、地下水含氮量升高，并造成農產品中硝酸鹽、亞硝酸鹽、重金屬等多種有害物質殘留量嚴重超標。濫用農藥致使農藥在農產品中大量殘留，由此造成的食物中毒事件時有發生。以北京市蔬菜質量為例，消費者每日通過蔬菜攝入的硝酸鹽量為328.12毫克，比世界衛生組織（World Health Organization, WHO）和聯合國糧農組織（Food and Agriculture Organization, FAO）規定的ADI值（300mg/d）高9.4%；P95值為2938.58毫克，超過ADI值近10倍，較北京市1979—1981年與2003年的檢測結果均有不同程度的升高，其主要根源在于菜農大量施用化肥特別是氮肥（封錦芳等，2006）。

改革開放以來，我國糧食生產得到了快速發展，糧食供求實現了由短缺向總量平衡、豐年有余的歷史性跨越，國家糧食儲備量達到歷史最高水平（李岳云等，2001）。在食品的供給安全得到基本保障之后，食品的質量安全逐步引起我國社會各界的廣泛關注與重視。隨著經濟的快速增長，消費者生活水平不斷提高，消費結構不斷改善，對食品質量提出了更高要求（王華書，2004）。但“多寶魚”、“三聚氰胺”等頻發的食品安全事件，嚴重打擊了消費者對食品安全的信心，也使得消費者對食品安全問題的關注度居高不下，很多經驗研究皆得出了類似結論。如吳林海等（2012）在全國范圍的調研表明，關注食品安全的受訪者比例為81.31%，而不關注的比例不足20%（見圖1-1）。因此，“食品安全”一詞在學術研究中開始逐步專指食品的質量安全，本書也將沿用這一觀點。

（二）我國引發食品安全問題的主要因素

目前，我國造成食品安全問題的因素大致來源如下：農業生產環境的惡化，工業化帶來的“三廢”導致耕地被污染，重金屬殘留情況較為嚴重；農藥、化肥、農膜等投入品的不當甚至違規違法使用更是使得我國耕地肥力下降，有害物質富集，農產品質量難以達標；生產與流通過程中，化學添加劑的濫用屢禁不止，微生物污染未引起高度重視；社會公信力下降，食品安全謠言甚囂塵上，在信息嚴重不對稱背景下，公眾對食品安全的擔憂產生“放大效應”甚至“恐慌效應”（見圖1-2）。

1．農業生產環節的主要威脅

我國農業生產環境的總體形勢嚴峻，土壤污染、水污染較為嚴重，直接從源頭環節給食品質量安全帶來危害，主要表現在兩個方面：一是尚未得到有效處理的工業生產和居民生活廢水、廢氣、廢渣及其他廢棄物急劇增加，給農業生產環境帶來嚴重后果；二是農業生產本身的投入品如化肥、農藥等濫用使得不少有害物質源源不斷地滲透到土壤中并不斷積累，造成農用耕地和水體污染。

2．加工流通環節的食品安全風險

食品安全風險不僅來自種植環節，加工、流通等環節的風險同樣不容忽視，尤其是食品添加劑不當使用甚至非食品用添加劑的非法使用，給我國食品安全帶來巨大影響。近年來，化學添加劑的違規使用之風愈演愈烈。目前，我國批準使用的食品添加劑有23大類2000余種，含添加劑的食品達1萬種以上。雖然國家對食品添加劑的使用范圍和使用量都有明確規定，但是一些唯利是圖、生產自律性較差的生產企業為謀求更高的經濟利益，在生產、加工、包裝、流通過程中違規非法超量使用化學添加劑，嚴重降低了食品質量安全水平。此外，微生物污染已成為威脅食品安全的重要方面，但長期未得到足夠重視。根據中國疾病預防控制中心的監控數據，2011年，微生物性病原導致的食源性疾病占30%—40%。

3．消費環節的信任危機

由于缺乏及時、有效的信息溝通渠道，往往導致食品安全謠言四起。隨著生活水平的提高，消費者對食品質量安全要求越來越高，但未能建立有效的信息傳遞與交流機制，食品質量的相關權威信息發布平臺缺失或滯后，公信力嚴重不足。消費者極易對食品安全風險信息產生恐慌心理，乃至因謠言而形成“暈輪效應”，給供應商帶來嚴重經濟損失，也加重了消費者對食品質量安全的焦慮，使得公眾食品安全信心長期難以恢復與重建。食品質量謠言泛濫，從某種意義上說是“信息不對稱導致市場失靈，而規則不完善或得不到有效執行導致的政府失靈也同時存在，由此引發食品安全危機放大并產生社會信任危機”，從而造成社會性恐慌行為。因此，要想禁絕食品謠言泛濫，必須通過建立食品安全認證制度、打造權威信息發布平臺等多種途徑，促進食品安全信息的有效溝通與交流，重塑消費者對市場和監管者的信任。

二 有機食品的興起及其主要功能

（一）有機食品的主要功能

在食品安全風險與生態環境問題備受關注的現實背景下，有機食品（Organic Food, OF）因其高品質的食品安全特性及其在環境保護、促進農業可持續發展等諸方面的獨特功能，成為學界、政界乃至社會公眾普遍關注的熱點問題（FAO, 2007）。經驗研究表明，與“石油農業”相比，有機食品在環境保護、食品安全與資源節約等多個方面都顯現出巨大優勢（Bartels and Reinders, 2010）。主要表現為：

1．改善生態環境，促進農業可持續發展

化肥和農藥的過度使用、農業廢棄物的不當處置是造成農業面源污染的主要原因，不用或少用化肥和農藥必然成為解決農業面源污染問題的根本途徑。有機農業強調生產系統內部物質的循環利用，一方面禁用化學肥料和農藥；另一方面有效利用各類農業廢棄物，為控制農業面源污染提供有力的技術支撐。通過作物輪作、秸稈還田、施用綠肥和有機肥等措施來培肥土壤，有效提高和轉化土壤養分，對改良土壤、提高土壤肥力有積極作用，實現土壤肥力的持續供應和永續利用，在避免環境污染的同時促進農業可持續發展（Moen, 1997）。

2．提高農產品品質，保障食品安全

雖然有機食品與常規食品的營養質量與安全的對比研究還主要停留在化學分析和動物實驗上，對人體健康的影響差別到底有多大，目前還存在一些爭議。但食用有機食品，顯然可以攝入最少的有害化學物質，例如化肥使用過量導致的較高的硝酸鹽、重金屬以及各類農藥殘留等（溫明振，2006）。

3．節約石化能源，減少溫室氣體排放

有機農業強調生產系統內部物質的循環利用。一方面可以通過減少礦物燃料的耗費而減少溫室氣體排放，另一方面有機食品的一整套生產體系有助于排除有害氣體，降低有害氣體的排放，這對有效控制溫室氣體排放、保護全球氣候環境具有重要的現實意義（杜相革、王慧敏，2001）。

4．增加農民收入，擴大農民就業

增加農民收入成為包括中國在內的一些發展中國家發展有機農業的重要動因（Azadi and Peter, 2010）。尹世久、吳林海（2008）就有機農業對農民收入的影響進行了文獻綜述，絕大多數經驗研究表明，有機農業有利于增加農民收入，緩解農村勞動力過剩問題（Kerselaers et al., 2007）。如包宗順（2002）在皖、贛、蘇、魯、滬等省（市）的8個有機農業生產基地選取12個樣本單位（有機農場、公司、生產合作社等）進行典型調查，調查結果顯示，有機農業生產方式對農戶收入增長有益，并且有機種植用工比常規種植要多。

（二）有機食品的興起

為應對生態平衡失調、資源能源危機、環境污染和食品品質下降等一系列嚴重挑戰，20世紀三四十年代就有一些學者提出要發展有機食品來解決現代農業帶來的問題。為了推動有機食品在世界范圍的發展，來自英國、瑞典、南非、美國和法國5個國家的代表于1972年11月5日在法國發起成立了“國際有機農業運動聯合會”（International Federation of Organic Agriculture Movements, IFOAM），旨在聯合世界上從事有機農業的單位和個人建立生態、環境和社會持續發展的農業。

20世紀中后期以來，隨著有機農業生產技術水平的提高以及政府組織的支持與大力推動，國際有機食品生產體系逐步建立，有機農業在很多國家迅速興起。有機食品消費在歐美等發達國家或地區得到快速發展，而阿根廷等發展中國家則主要出于增收目的使有機農業迅猛擴張，發展速度驚人。有機食品的產銷兩旺與快速發展成為食品行業發展的一個亮點。尤其是20世紀90年代以后，由于環境與農業生態問題日益嚴峻，可持續農業的地位得以確立，而頻發的食品安全事件更是引發了公眾對安全食品的巨大需求。有機農業作為可在一定程度上保障食品品質和促進可持續農業發展的一種實踐模式，進入了一個蓬勃發展的新時期，生產規模、發展速度和技術水平都有了質的飛躍。許多國家根據IFOAM的基本標準制定了本國或本地區的有機食品認證標準，有機食品消費需求不斷增加，市場發展日趨規范，并初步形成了一定規模。

三 信息不對稱與有機認證作用機制

（一）信息不對稱、食品質量信息傳遞與有機認證

雖然引發食品安全問題的具體因素和來源復雜多變，但從經濟學角度分析，其根本原因在于消費者和供應商對于食品特定屬性或特征之間的信息不對稱所導致的市場失靈（Ortega et al., 2011）。供應商往往利用其與消費者之間的信息不對稱做出欺騙等投機行為（Darby and Karni, 1973）。相對于供應商，獨立的第三方認證機構往往更易取得消費者信任（Albersmeier et al., 2010），將其引入可在一定程度上有效緩解信息不對稱問題（Golan et al., 2001）。弗德森等（Feddersen et al., 2001）認為，在消費者與廠商的不完全信息的博弈中，提供食品安全信息第三方的存在避免了市場的萎縮，提高了市場交易的社會福利。通過加貼認證標簽等方式加強信息的供給，使食品安全由信任品轉化為搜尋品，成為解決食品市場信息不對稱的理想方法。

基于這一觀點，引入第三方認證的有機認證制度成為學界研究和政策實踐的重要方向。戈蘭等（Golan et al., 2001）指出，食品的有機認證能夠有效克服信息不對稱，以取得消費者的認可與信任。因此，建立有機食品認證制度，在食品上加貼認證標簽成為廠商向消費者證明食品品質的有效手段（Janssen and Hamm, 2012），也成為歐美等地區很多國家提升食品安全水平的重要政策工具。從市場實際經驗來看，借助于第三方機構傳遞質量安全信息已成為解決信息不對稱，提升食品質量安全水平、恢復消費者信任的有效機制。

（二）消費者偏好與認證有效性檢驗標準的探討

認證制度是市場經濟發展的產物，包含兩方面內容：市場化程度與公共管理。從認證意愿上看，有被動認證（強制認證）和主動認證（自愿認證）兩種類型，認證的發展實踐表明這樣一種現象：認證類型與市場化程度高低相關。在市場化程度高的國家與地區，主動認證的現象居多，且認證機構既有私營的，也有政府或政府指定的專門機構；而在市場化程度低的國家與地區，則被動認證現象居多，且一般由政府或其指定的專門機構執行認證，介入認證活動的私營機構很少。

基于提升食品安全水平與促進農民增收等多重目標，我國從20世紀90年代初期開始建立有機認證政策，到2005年，國家質量監督檢驗檢疫總局頒布實施《有機產品認證管理辦法》、《有機產品認證實施規則》以及中國有機產品的國家標準《有機產品》（GB/T 19630）等相關法規標準，詳盡規定了有機產品認證認可體系的框架、認證機構的建立與監管以及有機產品應達到的具體標準，標志著我國有機認證政策的全面建立。至此，來自我國國內或歐美等國家的多種不同的有機認證方案（如中國有機食品認證、歐盟認證、日本JAS認證等）在我國市場上并存，中綠華夏有機食品認證中心（隸屬于中國農業部）、杭州中農質量認證中心（隸屬于中國農業科學院茶葉研究所）等我國國內的認證機構雖然占據了我國有機認證市場的大部分份額，但以合資或外商獨資企業形式運作的一些國外認證機構發展迅速，如北京愛科賽爾認證中心有限公司（法國國際生態認證中心與中國農業大學生態研究所合作成立）、南京英目認證有限公司（瑞士市場生態研究院獨資經營）等。

我國國家認證認可監督管理委員會網站數據顯示，2012年，我國有機食品認證機構達到21家，發放有效證書7325張，有機食品銷售額超過500億元人民幣（折合81億美元），日益成為世界有機食品市場的重要組成部分。然而，由于市場監管缺位，在利益驅動下，我國有機食品市場存在著虛假認證等投機行為，認證的權威性受到普遍質疑，導致消費者對有機食品的信任度普遍不高。不斷曝光的“貴州茅臺假有機風波”等認證造假事件，將有機認證推向更為尷尬的境地。我國消費者對有機食品的低水平認知與低水平信任并存的現實，顯示出我國為解決市場失靈而制定的有機認證政策可能存在“失效”（尹世久，2010）。

消費者認可與偏好是市場發展的基礎性問題，評估公共消費政策的有效性應立足于消費者的不同偏好，只有滿足多數消費者需求、獲得消費者認可的公共消費政策才是最有效的（朱淀等，2013）。因此，消費者偏好也必然成為評估我國有機食品認證政策效果和檢驗有機認證有效性的重要標準。科斯（Coase, 1964）指出，政策的有效性不應從最優化的角度去判斷，而應從環境變化對組織績效的影響入手，或者比較不同的組織在相同環境下的績效。筆者認為，判斷有機食品認證政策對傳遞質量安全信息、解決市場失靈的有效性，應基于以下兩個判斷標準：第一，經驗研究已表明，有機認證政策在其他國家是有效的，應用于我國市場的研究能否得出相似結論？第二，食品經過有機認證能否獲得消費者的認可？是否可以提高消費者偏好？如果上述回答均為肯定的，則判斷我國有機食品認證政策是有效的，即可以有效緩解信息不對稱帶來的市場失靈。基于消費者偏好視角，在對我國有機認證有效性進行檢驗的基礎上，提出提升認證有效性從而促進我國有機食品市場健康發展的政策改革思路，就成為本書的研究目標。