PPP適用性與操作要點

汪國旺（濟邦咨詢公司　總經理助理、總監）

PPP（Public-Private-Partnership）注定將成為2014年的關鍵詞之一，尤其在各級政府部門看來，凡事不跟PPP扯上點關系似乎都有點不好意思。本文將基于PPP模式大熱背后的動機分析，嘗試客觀地探討PPP模式的適用性及其應用要點，以資讀者參考。

1.PPP火了

濟邦咨詢公司十多年來一直投身于我國市政公用和基礎設施領域的市場化實踐，協助成功完成大量的PPP項目。據我們觀察，以國家財政部、發改委等核心部委牽頭，旗幟鮮明地推動社會資本以PPP模式參與公共產品和服務領域的舉措，尚屬首次，而且力度空前。

（1）PPP專題培訓、會議相繼舉辦

2014年年初亞洲開發銀行分別與河南省財政廳、黑龍江省財政廳聯合舉辦的PPP專題培訓，3月份財政部金融司主辦的PPP專題培訓班，4月份住建部城建司、財政部經建司召開市政公用領域公私合作經營座談會，此后江蘇省、福建省、河北省財政廳先后舉辦政府和社會資本合作（PPP）培訓班，以及近期國家發改委在合肥市舉辦的試點城市PPP培訓交流會等等，其中絕大多數濟邦咨詢公司都受邀參與。

（2）頂層設計工作加快推進

《基礎設施和公用事業特許經營法》在十二屆全國人大常委會立法規劃中，被列入第二類“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”。該法有望成為國內PPP領域的第一部上位法，甚至有報道稱該法已從第二類項目調整為第一類“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”。在PPP管理機構建設方面，財政部副部長王保安2014年5月26日主持召開PPP工作領導小組第一次會議，專門研究PPP管理機構設立方案。另，濟邦咨詢公司正在協助財政部編制《政府與社會資本合作（PPP）項目操作指引》。

（3）PPP項目試點工作積極開展

上述亞行在洛陽和哈爾濱市組織的培訓，其實是為其兩地的PPP試點項目所作的前期準備。此外，很多政府部門正在嘗試建立項目庫，并推出條件成熟的項目進行PPP試點。2014年5月18日，國家發改委已推出首批80個鼓勵社會資本參與建設營運的示范項目，涵蓋交通、通信、清潔能源、油氣管網及儲氣設施，現代煤化工和石化產業基地等領域。此外，財政部、住建部等也在積極推進項目試點工作。

2.為什么要推PPP

依筆者理解，凡是由公共部門（政府）與私人部門（社會資本，包括有獨立決策權的國有企業）基于中長期的合同關系，合作提供公共產品或服務的機制，都可以稱之為PPP。它是介于政府大包大攬的傳統方式和完全市場競爭方式之間的公共物品提供方式的集合，最常見的應用形式包括BOT、TOT、BLT、ROT、DBFO、委托運營（O&M）等。可見，PPP并不是什么新鮮事兒，只是很多人只知其一不知其二、不知道自己“知道”罷了。內容雖無新意，但中央到地方各級政府力推PPP的用意頗值得關注，筆者以為這至少包括三方面。

（1）借PPP模式紓解地方政府債務壓力是最基本、最直接的動機

雖經過多輪的審計和專項整頓，地方政府存量債務問題隱憂仍未消除，如今又面臨土地財政轉型的壓力和城鎮化建設的新任務，各級政府切身感受到引入社會資本的迫切性。相較于此前出臺的鼓勵和引導社會資本的政策（以新老36條為代表），PPP模式可操作性更強，不僅在國外應用比較成熟，國內也有一定的實踐基礎。以污水和垃圾處理廠為例，已實施的大量BOT項目確實在加快設施新建的同時，有效減輕了政府財政負擔。目前，部分政府部門在推行PPP模式時，也十分關注項目是否已建立完善的“使用者付費機制”，并明確“在價格、收費機制已建立的領域優先考慮應用PPP”，其原因在于，此類項目初始投資和運營成本基本可由項目終端用戶付費來覆蓋，無需或只需少量的財政補貼。

（2）改善公共產品和服務的供給效率是根本目的

財政部對PPP模式的理解已經比較全面，也頗具代表性，即它“是政府與社會資本合作模式，是政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。”可見，提高公共產品和服務的質量和效率是PPP項目的終極目標。所謂供給效率的提升，筆者以為包括兩層含義，一是提升公共產品或服務的可及性，主要表現為量的增加（這在供給不足的領域尤其重要）；二是投入產出水平的提高，即在同等產出質量下付出更低的成本，或在同等成本水平下提供更高質量的產品或服務。

（3）通過推動PPP模式倒逼政府職能轉變以及相關制度體系變革

在財政部看來，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的“操作方式升級”，更是一次宏觀層面的“體制機制變革”，與國家治理現代化、市場發揮決定性作用、快速轉變政府職能、建立現代財政制度和推進城鎮化健康發展相適應。比如，在PPP模式下，政府與社會主體是平等的合作伙伴關系，政府角色應從居高臨下的“管理者”逐步向“合作者”、“監管者”（更加強調合同監管、而不是行政監管）轉變；在權利義務和風險的分配上，要基于平等自愿、公平合理的市場原則，不能延續傳統命令式的管理，只提責任、不提權利，只講投入、不管回報。

3.哪些項目更適用PPP模式

針對特定項目，是否適用PPP模式通常可從以下幾個維度來研判。

（1）是公共產品或公共服務領域的項目，具體包括基礎設施類（如市政道路、高速公路、電廠）、市政公用類（如自來水廠及配套管網、固廢處理和收運設施）以及社會事業類（如文化體育場館、醫療和教育服務設施）。公共產品或公共服務設施具有自然壟斷的經濟屬性，這決定了在特定服務范圍內由一家主體統一負責項目的運營是最有效率的。作為公共利益的代表和直接責任主體，政府或其下屬單位責無旁貸地承擔起公共產品和公共服務的生產任務。隨著城鎮化的不斷發展，公用產品和服務的需求數量和質量要求越來越高，政府直接提供越來越力不從心（面臨資金、技術、管理上的瓶頸），經嘗試發現合格的私人主體也能承擔公共產品和公共服務的提供任務，而且更有效率。于是，公共部門與私人部門通過合作提供公共產品和服務漸成趨勢，這大致就是PPP模式的由來。

（2）合作期限相對較長，最好包括從項目前期準備到后期運營的全過程，其中運營期在3年以上。通過項目全過程的參與，社會投資人可以增加其對項目的全面了解，更有效地識別和管控項目風險；對于政府而言，則能更好地掌握建設運營成本信息，主動采取針對性的監管措施，在保障項目公司獲得基本收益的同時又不至于獲取暴利。對于短期（不含建設期，3年以內）一次性完成的公共服務項目，不宜采取PPP方式，如果需要，可以改用政府采購服務的方式實施，并簽訂短期服務合同。

（3）項目具有一定專業要求，且存在足夠多的潛在社會合作主體。PPP項目的基本特征之一，就是要通過政府與社會資本合作取得1+1>2的效果，雙方要優勢互補，其中社會資本的相對優勢主要體現在資本、技術、管理等方面，而且往往體現為綜合優勢。如果項目內容屬于簡單輔助性內容（如環衛保潔）、或者雖然專業性較強但內容單一且已相對標準化（如工程設計，或工程建設），則直接采取傳統方式或通過政府采購方式實施可能更有效率。另外，潛在競爭者數量足夠多才可能給社會合作主體帶來必要的競爭壓力，否則限制激勵約束機制作用的發揮，使得政府在合作中處于相對被動的地位。

（4）綜合評價PPP項目的交易成本。PPP項目往往交易結構復雜、實施周期較長，在項目前期準備及實施過程中都會耗費大量人力、財力等資源，交易成本不容忽視。目前，國際上流行的評價方法是物有所值論證（VFM，Value for Money），具體評價過程包括定性評價、定量評價和補充評價，評價結果主要包括以PPP模式實施的成本較政府以傳統方式實施是否更經濟，在各個備選PPP實施方案中哪個是成本最低的。目前，我國在PPP項目的篩選和評價上，更多的還是依賴于定性的分析判斷，缺少類似的定量或系統性分析評價。

（5）PPP項目不限于收費機制完善的項目。實際上，PPP項目的收費機制包括三類（如圖1所示），一是完全依靠項目用戶付費（如供水、燃氣項目），二是完全由政府支付服務費用（如市政道路、排水管網、生態環境治理項目），三是部分來自項目用戶付費并由政府提供缺口補貼，以保障項目財務可行性（如污水處理項目、垃圾處理項目）。

前文所述的優先在已建立用戶收費機制的領域推行PPP，只是現階段政府在債務壓力較大的情勢下所作的次優選擇，并不意味著只有收費機制完善的公共項目才適用PPP模式。相反，從提高公共服務效率的角度來看，那些收費機制建設比較困難或滯后的領域（因此對社會專業主體缺乏吸引力），是最需要推行PPP模式的（也更具試點示范效應），比如污水收集管網設施、市政道路等，在傳統BT或EPC模式下，重建設、輕運營易導致設施建成后不能發揮應有功效，甚至出現豆腐渣工程。而PPP模式下，項目主體需要統籌考慮項目全壽命周期的成本，因此有效避免前后脫節的問題、保障項目設施的可用性和運行績效達標。

從融資的角度來看，收費機制不完善的項目也可以應用PPP模式，雖不能從總量上降低政府支出（算上回報還有所增加），但通過分期支付的方式可以平滑當期的財政支出壓力。

4.PPP項目實施要點

針對確定以PPP模式實施的項目，操作中需注意以下要點。

（1）交易結構設計。

所謂交易結構，是對項目的投資回報機制、各主體之間權責和風險分配、監管機制安排的綜合反映。圖2所示的就是一個典型污水BOT項目的交易結構圖，通過該圖大致就可以了解一個污水BOT項目的實施過程，以及各個階段相關主體所扮演的角色及相互關系。針對特定項目，在設計交易結構時需要綜合考慮項目投資規模、項目內容范圍、計劃實施進度、收費機制、資產權屬、政府監管體系等，因此一般很難將一個項目的交易結構直接套用到另一個項目上。

（2）基本收益保障和風險的最優分配。

對于社會投資人而言，首先要保證項目的財務可持續性。為此，需要通過對項目現金流進行預測和測算分析，以判斷項目自身的收入能否覆蓋所有的支出并實現基本的回報要求，否則就需要通過政府補貼或捆綁其他權益的方式使得項目現金流達到預期水平。

其次，需要按照“最優風險分配原則”對項目風險在各相關主體間進行分配，最理想的結果就是項目公司能獲得相對可預期的穩定現金流。所謂最優風險分配原則，是指由最有能力控制該風險的一方承擔該風險，同時確保該方享有與所擔風險相對等的收益。合理的風險分擔，對于專業的社會投資人而言，其實就是一套行之有效的激勵機制，通過發揮其專業優勢對風險進行有效管控，從而獲得與風險水平相匹配的收益。

（3）政府有效監管。政府監管主要分為事前準入監管、事中過程監管和事后績效監管三類。

①事前準入監管集中體現準入競爭環節。根據潛在合作主體的數量等因素，靈活選擇公開招標、邀請招標、競爭性談判以及遵循公開、公平、公正原則的其他采購方式（比如公開招商或比選），謹慎采取一對一談判方式。

②事中過程監管的具體方式有很多種，如抽查、監理、中期評估等，不再贅述。財政部所倡導的，政府與社會資本雙方合資設立項目公司的做法，不失為一種積極的嘗試。但在合資公司項下，雙方的決策權劃分是關鍵，筆者以為代表政府出資的主體盡量不要控股，對具體事務管理的介入要適度，否則可能偏離“讓專業的人做專業的事”之初衷。

③事后績效監管主要體現在基于績效的支付機制上。PPP項目的最終目的是要實現公共產品和服務效率的提升，因此一開始就應設置明細的項目產出說明書，并將后續向項目公司支付的費用與績效達標情況掛鉤，從而保障項目的可用性和質量得以不斷提升。除了設置罰則，也可以設置適度的獎勵機制。

（4）良好制度環境。以上幾點基本著眼于項目層面，其實前文所提及的制度環境則是PPP項目持續健康發展的土壤，雖然構建的過程會相對漫長。這些制度保障條件包括但不限于，PPP法律體系的完善，PPP管理機構的設立和能力建設，與法律配套的條例、指南、示范合同的制定，政府契約精神和誠信體系的構建，建立與PPP項目全生命周期相適應的財政預算管理體制等。

發表時間：2014年7月