PPP項(xiàng)目如何識(shí)別和篩選

李紀(jì)峰（濟(jì)邦咨詢公司　總經(jīng)理助理、總監(jiān)）

接觸過PPP的人都知道，在財(cái)政部、發(fā)改委等國(guó)家相關(guān)部委的推動(dòng)下，這兩年P(guān)PP（官名為“政府與社會(huì)資本合作”，國(guó)外一般稱“公私合作伙伴關(guān)系”）在我國(guó)的發(fā)展步入了快車道，用句俗話說“PPP熱了”。

有人把2014年定為PPP元年，有人說PPP的盛夏已經(jīng)到來。以往少人問津的PPP，如今儼然成為一場(chǎng)“PPP盛宴”。“PPP”也有了諸如“3P”、“P3”等昵稱，足見PPP不僅已登大雅之堂，而且深入坊間百姓。

1.扎堆

2014年5月21日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了首批鼓勵(lì)社會(huì)投資的項(xiàng)目，涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施、信息基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源工程、油氣管網(wǎng)及儲(chǔ)氣設(shè)施、現(xiàn)代煤化工和石化產(chǎn)業(yè)五大方面的80個(gè)項(xiàng)目，總投資在萬億左右。

2014年12月4日，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕112號(hào)），公布了天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個(gè)政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1800億元，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等多個(gè)領(lǐng)域。

在國(guó)家部委的推動(dòng)下，各地方政府也紛紛推出了一批批項(xiàng)目。

2015年3月13日，廣安市推出了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚戶區(qū)改造、商業(yè)文化配套、鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)老等PPP模式招商項(xiàng)目45個(gè)，總投資超過200億元。

2015年3月12日，宣城市推出13個(gè)PPP建設(shè)模式試點(diǎn)項(xiàng)目，總投資超過80億元，項(xiàng)目涵蓋供水、污水、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域。

2015年3月4日，江西省推出2015年第一批政府和社會(huì)資本合作PPP項(xiàng)目80個(gè)，覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域，涉及投資1065億元。

2015年2月13日，浙江省確定了首批推薦PPP項(xiàng)目，投資規(guī)模總計(jì)1176億元，涉及城市軌道交通、機(jī)場(chǎng)、鐵路、垃圾和污水處理、水利、文化體育等領(lǐng)域。

……

2.瘋狂

作為PPP咨詢從業(yè)者，我們欣喜看到以上眾多PPP項(xiàng)目的推出。自2002年原建設(shè)部推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)市場(chǎng)化以來，“PPP”這個(gè)概念在我國(guó)經(jīng)歷了反復(fù)曲折的過程，且一直沒有被官方提及和認(rèn)可，僅在水務(wù)、固廢等少數(shù)領(lǐng)域以“特許經(jīng)營(yíng)”、“BOT”等含義較窄的詞來詮釋PPP。2013年底，財(cái)政部推行PPP以來，本輪PPP在我國(guó)的發(fā)展前所未有，無論是理論研究，還是項(xiàng)目實(shí)踐，也無論是國(guó)家層面，還是地方層面，都掀起了PPP在我國(guó)發(fā)展的一個(gè)新高潮。

欣喜之余，仔細(xì)琢磨國(guó)家特別是各地方推出的眾多PPP項(xiàng)目，卻也不免擔(dān)憂。數(shù)量如此眾多、情況參差不齊的PPP項(xiàng)目大干快上，容易走上另一個(gè)極端，將PPP引上不歸途，回過頭來再來“收拾”PPP，這是大家都不希望看到的。在PPP項(xiàng)目咨詢實(shí)踐中，筆者也常聽到一些不希望聽到的話。

在與一些地方政府官員接觸的過程中，他們說“我們也搞不清楚什么是PPP？也不知道怎么做？但要是不搞PPP，我們怕上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)怪罪我們不夠積極，不響應(yīng)國(guó)家政策，于是就拿出一些項(xiàng)目搞PPP”；在與一些社會(huì)資本交流中，他們說“PPP是國(guó)家政策的大方向，我們必須順應(yīng)大趨勢(shì)，能往PPP上靠的項(xiàng)目都要包裝成PPP，一是為了更好地融資，更重要的是規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)”；在與一些金融機(jī)構(gòu)討論時(shí)，他們告訴我“只要是PPP項(xiàng)目，我們就可以提供長(zhǎng)期足額的貸款”。

坦白說，我們真不希望PPP發(fā)展到另一個(gè)極端。聽到以上說法，筆者想給PPP項(xiàng)目澆澆冷水、降降溫了。筆者認(rèn)為PPP的發(fā)展也應(yīng)該遵循其自然歷史規(guī)律，PPP有適合其生長(zhǎng)和發(fā)展的土壤，如PPP適用于那些領(lǐng)域？哪些項(xiàng)目適合PPP？在決定一個(gè)項(xiàng)目是否采用PPP之前應(yīng)該經(jīng)過充分的論證，PPP項(xiàng)目識(shí)別和篩選應(yīng)該有其一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為可不能把PPP項(xiàng)目搞“瘋狂”了，古希臘悲劇作家歐底庇德斯的名言說“神欲使之滅亡，必先使之瘋狂”。

3.識(shí)別

PPP適用于哪些領(lǐng)域？

《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“76號(hào)文”）要求“各級(jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等”。

可見，財(cái)政部突出了PPP的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，而非列舉所有適用于PPP的領(lǐng)域。發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)表明，基礎(chǔ)設(shè)施是適用PPP的最適合的領(lǐng)域，濟(jì)邦公司翻譯的經(jīng)典教材《公私合作伙伴關(guān)系：基礎(chǔ)設(shè)施供給和項(xiàng)目融資的全球革命》一書中，將基礎(chǔ)設(shè)施從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、硬、軟四個(gè)方面進(jìn)一步細(xì)分了四類基礎(chǔ)設(shè)施。PPP的適用領(lǐng)域也從最初主要應(yīng)用在硬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施（如高速公路、電力等），逐步向軟社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施（如社會(huì)保障、社區(qū)服務(wù)）等領(lǐng)域延伸。故PPP主要適用于泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用、公共服務(wù)等。

或許有人會(huì)問：為什么是泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域而不是其他領(lǐng)域？筆者認(rèn)為，泛基礎(chǔ)設(shè)施暗含著一個(gè)很重要的特征“公共所有”，某領(lǐng)域的項(xiàng)目若非公共所有，則根本不存在PPP的可能性。比如我們接觸到某省剛推出了一個(gè)PPP項(xiàng)目，是建造一座商務(wù)大樓，主要用途為商業(yè)綜合體和企業(yè)辦公。這座大樓的建造完全是市場(chǎng)行為，而非公共所有，所以不是PPP項(xiàng)目。此外，泛基礎(chǔ)設(shè)施還有“需要持續(xù)服務(wù)”、“巨大的外部性”及“典型的規(guī)模經(jīng)濟(jì)”等特征，這些特征也決定了泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的服務(wù)供給，必須交由代表社會(huì)公眾利益的政府。為了提升泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，滿足公眾多樣化需求，緩解政府資金壓力等諸多訴求，于是PPP應(yīng)運(yùn)而生。

4.篩選

財(cái)政部76號(hào)文明確，“適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定等特點(diǎn)。優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。”

財(cái)政部描述適合PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，反映了PPP項(xiàng)目的一些重要特征，但非全部，且財(cái)政部本身有化解地方債務(wù)、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的偏重考量，所以優(yōu)先選擇有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。而筆者在PPP的咨詢實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，純公益性、無收費(fèi)機(jī)制或者收費(fèi)機(jī)制很弱的項(xiàng)目并不在少數(shù)，很多這類項(xiàng)目也具備適合采用PPP模式的基本特征。筆者認(rèn)為，適合采用PPP的項(xiàng)目首先應(yīng)具備以下幾個(gè)基本特征。

（1）參與方至少有一方應(yīng)為公共機(jī)構(gòu)。如前所述，PPP適用于“公共所有”的泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，提供的須為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，故PPP的參與各方必須至少有一方應(yīng)為公共機(jī)構(gòu)，也即PPP中的“Public”，且財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)，以下簡(jiǎn)稱113號(hào)文）也特別明確了此公共機(jī)構(gòu)為“縣級(jí)以上人民政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位”。除了公共機(jī)構(gòu)，其他市場(chǎng)主體各方之間的合作項(xiàng)目為市場(chǎng)行為，不是PPP項(xiàng)目，如商品房的買賣、商品交易等。

（2）需求長(zhǎng)期穩(wěn)定。公共產(chǎn)品（含公共服務(wù)）具備長(zhǎng)期、持續(xù)、連貫的大量需求是PPP應(yīng)用的基本前提，項(xiàng)目若非有長(zhǎng)期穩(wěn)定需求（如政府為履行其自身職能需要購(gòu)買某專業(yè)設(shè)備），則此類項(xiàng)目不適合采用PPP。

（3）參與各方應(yīng)建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，合作關(guān)系應(yīng)是持久且有關(guān)聯(lián)的，也即PPP中的“Partnerships”。PPP的本質(zhì)是社會(huì)資本向政府提供一項(xiàng)服務(wù)，而非一項(xiàng)資產(chǎn)。以交通工程建設(shè)項(xiàng)目而言，政府需要社會(huì)資本為其提供滿足老百姓需求的出行服務(wù)，而非交通工程本身，故需要政府與社會(huì)資本建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，各盡其責(zé)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，社會(huì)資本承擔(dān)起設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等全生命周期的責(zé)任，特別是運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，合作期限往往持續(xù)數(shù)十年，單純的交通資產(chǎn)建設(shè)交付的項(xiàng)目并不適合采用PPP模式。

此外，適合采用PPP的泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的項(xiàng)目一般還具備以下特征。

第一，投資額具有一定規(guī)模（一般要求至少達(dá)到1億人民幣以上，因而最好是基于規(guī)模性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目）。根據(jù)國(guó)際慣例，PPP的應(yīng)用對(duì)項(xiàng)目規(guī)模有一定要求，一般涉及大額資本投資，因?yàn)镻PP項(xiàng)目一般有較高的交易成本，如果投資額過小，交易成本占比過高，則很難實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的物有所值（VFM）。

第二，項(xiàng)目對(duì)所提供的服務(wù)有一定的專業(yè)性要求。能發(fā)揮社會(huì)資本的技術(shù)、融資、管理等方面的優(yōu)勢(shì)，且鼓勵(lì)社會(huì)資本在項(xiàng)目全生命周期的合作過程中，更加注重服務(wù)或解決方案創(chuàng)新的項(xiàng)目比較適合采用PPP，簡(jiǎn)單、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)度低的普通服務(wù)外包不適合采用PPP模式。

第三，風(fēng)險(xiǎn)能夠合理分擔(dān)給社會(huì)資本。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)能否得到合理轉(zhuǎn)移，也是判斷項(xiàng)目是否采用PPP的重要考量因素，如果項(xiàng)目大部分風(fēng)險(xiǎn)并不適合轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方（或者即便可以轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方，成本也相當(dāng)高），則項(xiàng)目并不適合采用PPP，而是由政府方來實(shí)施更物有所值。

5.建設(shè)

財(cái)政部113號(hào)文明確“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主”。即PPP項(xiàng)目的識(shí)別主體有兩方，即政府方和社會(huì)資本方。政府方發(fā)起程序?yàn)椤柏?cái)政部門向行業(yè)主管部門征集。行業(yè)主管部門從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中遴選潛在項(xiàng)目”，社會(huì)資本方發(fā)起程序?yàn)椤吧鐣?huì)資本應(yīng)以項(xiàng)目建議書的方式向財(cái)政部門推薦潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目”。

財(cái)政部明確了PPP項(xiàng)目的發(fā)起主體和程序，而在PPP項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)踐中，社會(huì)資本發(fā)起較為鮮見，絕大部分均為政府發(fā)起，但現(xiàn)階段政府在機(jī)構(gòu)建設(shè)、能力建設(shè)、配套制度建設(shè)等方面均普遍滯后。

（1）機(jī)構(gòu)建設(shè)方面。財(cái)政部已成立PPP處及PPP中心，在PPP政策制定、宣傳培訓(xùn)、統(tǒng)籌引導(dǎo)等方面發(fā)揮了重要作用，PPP在國(guó)內(nèi)的較快發(fā)展與國(guó)家層面PPP專門機(jī)構(gòu)的成立與推動(dòng)密不可分。

但在各地方政府層面，機(jī)構(gòu)建設(shè)工作參差不齊，大部分省、市（包括地縣兩級(jí)）均沒有設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，很多省市設(shè)立了臨時(shí)機(jī)構(gòu)（如PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組等）。筆者認(rèn)為，PPP專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立對(duì)PPP的健康可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，PPP發(fā)展較為成熟的國(guó)家均成立了跨部門的專門機(jī)構(gòu)，在英國(guó)，PPP的主管部門是財(cái)政部，政策制定和實(shí)施的職能具體由下設(shè)的英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施中心（IUK）承擔(dān)。

（2）能力建設(shè)方面。財(cái)政部113號(hào)文發(fā)布后，財(cái)政部已于2014年年底組織了一輪全國(guó)的PPP培訓(xùn)工作，效果顯著，各地方對(duì)PPP經(jīng)歷了一個(gè)從陌生到逐步熟悉的過程。隨后，很多省份也開展了相應(yīng)的PPP培訓(xùn)，應(yīng)該說這些工作的開展為PPP的推動(dòng)打下了基礎(chǔ)，但能力建設(shè)工作仍任重而道遠(yuǎn)。

在實(shí)際的PPP咨詢實(shí)踐中，筆者發(fā)現(xiàn)各地對(duì)PPP的理解各異，掉餡餅論、甩包袱論、融資工具論等等不一而足，在實(shí)際操作PPP項(xiàng)目時(shí)更是一頭霧水、無從下手，如此都不利于PPP的可持續(xù)發(fā)展和PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)。筆者建議各級(jí)政府、社會(huì)資本及金融機(jī)構(gòu)從建立對(duì)PPP的本質(zhì)認(rèn)識(shí)出發(fā)、以指導(dǎo)PPP項(xiàng)目實(shí)操為目標(biāo)，有序、系統(tǒng)地開展PPP相關(guān)的能力建設(shè)工作。

（3）配套制度建設(shè)方面。PPP作為新生事物和政府創(chuàng)新的采購(gòu)方式，在項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目審批、用地、政府監(jiān)管等諸多方面均與現(xiàn)行的相關(guān)制度或多或少存在一些沖突與不適應(yīng)。這就需要國(guó)家和各地方層面在配套制度、政策、審批及監(jiān)管等各方面進(jìn)行必要的修訂與完善，以克服PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中遇到的障礙，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利落地。

6.健全

財(cái)政部113號(hào)文要求“財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門，從定性和定量?jī)煞矫骈_展物有所值評(píng)價(jià)工作”、“財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例”，并明確規(guī)定“通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備”。

財(cái)政部的要求很明確，PPP項(xiàng)目要通過物有所值（VFM）評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受力論證，作為PPP咨詢從業(yè)者，我們對(duì)此頗為認(rèn)同。

PPP發(fā)展較為成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，物有所值評(píng)價(jià)工作頗受重視，一個(gè)PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)工作往往也需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，從定性和定量?jī)蓚€(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)，以確保PPP項(xiàng)目是物有所值的。而且，在PPP項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交的各階段進(jìn)行反復(fù)多次的物有所值評(píng)價(jià)。在此過程中，也積累了大量的數(shù)據(jù)、信息和豐富的經(jīng)驗(yàn)。

現(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)的物有所值評(píng)價(jià)工作尚處于起步階段，方法工具仍不健全，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息積累較少，財(cái)政部已在著手頂層設(shè)計(jì)工作，各地方在PPP項(xiàng)目的推進(jìn)過程中大多也已開展了物有所值的定性評(píng)價(jià)及財(cái)政可承受力的簡(jiǎn)單論證。

國(guó)內(nèi)推廣PPP項(xiàng)目，應(yīng)借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范、扎實(shí)、有序地推進(jìn)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受力論證的工作，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，做好做足PPP項(xiàng)目的前期工作。

發(fā)表時(shí)間：2015年1月