為什么需要一個PPP統籌部門？

呂思邈　編譯

與其他國家相比，公私協作（PPP）在中國發展進程略顯緩慢，其中一個重要原因是我國PPP實踐缺乏一個跨部門的統籌機構。世界銀行與PPIAF（Public-Private Infrastructure Advisory Facility）曾發布兩份報告，Public-Private Partnership-Lessonsfortheir Designand Usein Infrastructure和Selected Optionsfor PPP Units，論述公私協作統籌部門（PPP Units）在推動PPP行業發展中的作用。我們對這兩份報告進行編譯，以期為關注PPP行業發展者提供參考。

公私協作（Public-Private Partnership，PPP），從某種角度看是介于政府和私營部門之間的協議。私營部門據此為政府提供公共產品和服務而得到相應的經濟回報。因為每個國家對公私協作的定義并不盡同，本文將采用一個比較寬泛的標準，以任何介于純公共事業和純私人企業的項目來界定。

政府機構會因為一系列政治、財務、發展壓力而誤解推行公私協作的目的。許多國家是在財政緊張時為了減少支出而開始發展公私協作項目，而這種不正確的目的，通常都會導致劣質及非持續性的公私協作計劃。

那么，什么才是推行公私協作計劃的合理動因呢？我們可以參考澳大利亞維多利亞州所提出來的公私協作計劃目標：負責任地利用公營和私營部門的資源，以充分利用基礎設施建設的支出；確保基礎設施及其輔助服務的質量，并最好達到國際標準；為維多利亞州帶來經濟增長和就業機會；以及鼓勵基礎設施及其輔助服務的創新。許多其他設有成功的“公私協作統籌部門”（PPP Unit）的國家，如南非、葡萄牙及英國也是以相似的原因帶動公私協作計劃的發展。

根據觀察，公私協作的決策者都一致認同，最好的公私協作計劃要達到三個標準：第一，要有高的凈現值價值。政府會用項目的凈現值評估和公營部門自己能提供的服務作比較，以決定哪些項目更有價值；第二，公營和私營部門合作的風險分擔應達到最佳分配，而非大量轉移給私營部門；第三，政府在協議期限內需負擔得起項目開銷。這些因素增加了對項目生命周期成本分析的重視。

對于發展中國家，除了以上三條，他們還應該對私營部門效率和表現的改進給予激勵，提供動力，并為政府和服務提供者營造公平及基于各自獨立利益的關系，從而使政府更有效地執行合同并獲得相關的技術和科技。

在主權評級弱及主權借貸成本高的國家，結構良好的公私協作項目可以不斷降低私營部門融資成本甚至低于國家標準。如果公私協作統籌部門的收入現金流不受政府的財力限制，而投資者認為政府干預而令與項目收入相關的價格跌低過成本回收的風險很小，那么融資的成本就反映了項目風險，因此會比主權風險低。

因為公私協作能給公營和私營部門帶來雙贏的效果，所以已在全球得以廣泛使用。尤其是在中國，隨著市場化進程的加速，公私協作模式應用越來越普遍。但隨之而來的是更高的要求和更多的挑戰，其中不乏和政府工作流程相關的許多問題。

在公私協作項目里，政府主要負責五個流程。第一步是設定公私協作模式的政策及策略，比如需要的合同。第二步是項目開發，政府會從自己或私營企業提供的方案中選擇合適的項目。第三步是項目分析，比如進行預可研和可行性研究，以決定是否達到一個好的公私協作計劃應有的三個標準。第四步是交易管理，涵蓋整個采購及招標程序。最后是合同管理、監測和執行。

這五個流程中常見的問題和矛盾可以分成五類。

第一是缺乏采購適量公私協作項目的正確動力。有些部門認為可以把費用移至另一個政府部門，便會執行超過能力范圍的數量及沒有投資價值的項目。此外在許多情況下，直接參與公共服務能讓官員有控制權和受賄的機會。公私協作模式，尤其是在有競爭的情況下，為服務提供者引入外界的合同安排和商業動機，由此減少了他們受賄的機會。有的官員和部門甚至擔心公私協作模式會導致失業，或部門權力減弱。因此，即使公私協作模式在公共政策的角度來看是最有益的，許多有利益關系的官員并不希望這些項目得以進行。對于很多政府，以上思想可能同樣存在，有部門制止有益的項目，卻又推廣不應進行的項目。在這種情況下，設立一個專門機構可以遏制這些不合適的動機。

第二是政府部門之間合作不協調。公私協作模式的政策，通常是由政府的一個中央部門，如財政部門或是總統、首相的辦公室設立的，但實施這項政策需要多個政府機構之間的協調。比如衛生部、教育部和司法部等機構需要評估項目，并保證它們符合政策標準；財政部門負責評估財政成本和項目風險；而法律和規劃機構會參與項目的計劃、土地征用和稅收設定等等。在如此大而廣的組織之間達到協調，對大多數政府尤其發展中國家而言是個挑戰。合作中很可能會產生矛盾，比如說價格和補貼的決定，監管機構可能認為政府補貼可以彌補收益的不足而減少價格增長，但財政部門可能認為依照現有價格的收入，足夠支付成本而不批補助金。結果導致無法支付提供高質量服務的成本，而公私協作項目的交易也不再可行。對于部門之間的不協調有各種解決方案，而設立公私協作統籌部門是一個比較容易和可行的辦法。

第三是很多國家，尤其是發展中國家，還缺少公私協作項目需要的專業技能。有些技能是能透過外界資訊服務得到的，但更重要的是管理公私之間復雜局勢的技能，如考慮公私協作項目如何符合政府的服務目標，以及項目的風險分配如何配合政府的整體理財策略。因為培訓和招募需要的大量時間和資源，所以了解真正需要和缺乏的技能非常重要。有些公私協作統籌部門會外包給顧問公司處理需要專業知識的短期工作，或長期聘請顧問與員工交流和提供意見。比如南非財政部公私協作統籌部門就自己處理多數技術工作，而由專業顧問來負責短期合約。

第四是交易成本過高，因為每一個公私協作交易都是單獨訂制的，對公營和私營部門來講費用都非常昂貴。其中一個有效減少成本的辦法是，提供標準化的法律文件、操作手冊及流程和要求。這能提高流程的效率，除去多余的政府工作及縮短審批的時間。同時私營合作伙伴也能參考以往的交易，提高效率及保證質量。而最佳的實施方法是建設一個公私協作統籌部門，負責整理和提供標準化的文件和流程。

最后一個是缺乏相關資訊。投資者對某國的公私協作機會未必能掌握足夠資訊，甚至會誤解當中的風險，因此限制了一些項目的發展。建設一個公私協作統籌部門可專注于推廣公私協作機會，以改善資訊的傳遞。國際上甚至已有公私協作統籌部門發展成知名品牌的案例，如英國合伙企業（Partnership UK，PUK ），它發表資料的可信度和價值性，更容易得到人們認可。由此可見，公私協作統籌部門能更有效地傳達信息，推廣和發展公私協作項目。在英國，公私協作統籌部門為基礎建設項目吸引了500億英鎊的私營投資。

綜上所述，設立公私協作統籌部門能有效改善以上五項政府運作問題，有助于發展成功的公私協作計劃。針對每個國家所面對不同的情況，政府應根據他們所面臨的問題為公私協作統籌部門設計相應的功能，這包括其他政府部門的功能及其在政府內部的協調能力。

成熟的公私協作統籌部門往往會有以下五個職能：

①為公營和私營部門提供技術支援；

②政策制定和協調，比如在澳大利亞維多利亞州，維多利亞合伙企業（Partnerships Victoria）就代表了公私協作的政策；

③項目的質量監控。在南非，公私協作統籌部門負責監控在財政上避過政府新預算改革的項目；

④公私協作項目的推廣，甚至啟發。韓國的公私協作統籌部門PICKO（PIMAC的前身）幫助私營部門和政府機構更好地把握公私協作的潛在好處，公私協作統籌部門還可以為公私協作項目提供資助和補貼，鼓勵私營公司投資；

⑤公私協作項目資料的宣傳和統一化，主要針對交易成本過高等問題。

從圖1可以更清楚地看到主要問題來自哪個流程，及哪些功能可以解決哪些問題。

那么如何建立一個有效和成熟的公私協作統籌部門呢？公私協作統籌部門的成敗取決于政府有沒有明確的目標，以及足夠政治意愿來支持它。南非、葡萄牙、英國和澳大利亞維多利亞州的公私協作統籌部門就是在這些條件下設立的。雖然每個國家的情況都不一樣，但那些公私協作統籌部門都是專為它們的目標設計的，有政府的支撐，以及設立在一個有良好協調機制、執法權力和明確決策過程的體系內，它們都運作良好。

一旦決策者找到相關公私協作的問題，并決定設立一個公私協作統籌部門作為解決方案，他們應該開始構思部門的角色和責任。其中，他們應該從以下問題入手。

①政府為何采用公私協作，以及希望從中得到什么？

②政府認為該部門需要哪些功能來實現這些目標？

③哪些已存在的政府部門可以滿足這些功能？

④如何能令新設立的部門達到最佳效果，以及現有部門有哪些已存在的問題需要改進才能有效達到公私協作計劃的目標？對不足之處及政府問題的評估能否帶動公私協作統籌部門的安排？

做完診斷，就應逐一分析公私協作統籌部門的責任、決定權和定位。

公私協作統籌部門的責任取決于不同政府的決策，而負責的范圍是否包括市級和省級項目則取決于國家的政策和形式，以及它們是否也存在國家級的政府運作問題。南非在2003年發現市級公私協作項目也需要質量保證和技術支援，便把公私協作統籌部門的責任擴至市級。

如果中央政府有為市級和省級的項目提供資金，那公私協作統籌部門理應對它們也進行監管和支援，除非市級和省級項目由其他部門負責。但這會增加公私協作統籌部門的行政費用及工作量。因此，韓國和菲律賓的公私協作統籌部門在這種情況下只處理高于一定價值的項目。比如在菲律賓，價值低于2億菲律賓比索（相當于461萬美元）的市級項目不需要國家級的審批。

此外，設計者要考慮公私協作統籌部門要有什么樣的權利才能完成使命。比如質量控制和監管，公私協作統籌部門需要擁有終止或修改項目的權利，以做出質量調整。一個較容易的方法是把部門附屬或劃歸到一個現有這種權利的政府機構，正如南非、維多利亞州和英國所做的。因此這涉及公私協作統籌部門在政府里的定位。

公私協作統籌部門的定位大致決定了這個部門的成敗。孟加拉共和國和菲律賓的公私協作統籌部門是以準獨立單位經營的，南非和澳大利亞維多利亞州的公私協作統籌部門在財政部旗下，而英國合伙企業（PUK）雖不屬于財政部，但在非執行董事局里有財政部的代表，而且財政部還設有自己的公私協作項目質量監控小組。

這說明，附屬于一個強大財政部的公私協作統籌部門會更有效。主要原因是私人機構畏懼財政部對項目的審批權，或者說是擔心得罪財政部，害怕自己的預算被削減。此外，這能確保公私協作統籌部門和財政部的目標一致，減少合作不協調。

在依法制管理行政職能的國家，可以頒布一條法律，公布公私協作統籌部門的權利和責任。最成功的公私協作統籌部門既要有高級別政治支持，又要和財政部保持密切聯系。

綜合公私協作統籌部門失敗的原因和經驗教訓，失敗的原因主要有三個。

①對高質量公私協作計劃的投入不夠。牙買加國家投資銀行就是在推廣公私協作計劃時缺乏政府的支持而失敗的。當時政府決定讓高級黨員操控公私協作的流程，但因為這些成員傾向經濟民族主義的策略，對私營部門不信任，因此令公私協作計劃屢次受阻。

②建設工程的投標缺乏透明度和競爭力。1996年，牙買加一個電廠的競標項目因為沒有公開競爭而被人質疑有貪污成分。經過十個月的談判，有消息稱中標人低價中標，并引起了媒體和政治的反對。由上可見，雖然缺乏透明度和競爭力不一定代表貪污或腐敗，但卻會引起公眾質疑。相反，高透明度和競爭力能確保公平性。

③政府部門之間合作不協調。沒有其他部門的合作，再權威的公私協作統籌部門也會因信息不足而無法決策最值得投資的項目。同樣，如果其他部門不愿意放棄相關項目的自主權，那么設立這個部門也無法有效地宣傳公私協作項目。同時，責任的重疊會迷惑投資者。更嚴重的是，在這種情況下設立公私協作統籌部門甚至會把已有問題放大。

最后，我們來關注一個和中國情況類似的案例——韓國公共和私人基礎設施投資管理中心（Publicand Private Infrastructure Investment Management Center，PIMAC）。

自20世紀90年代后期，私營部門逐漸參與到韓國的交通建設。在1994年，公私協作計劃隨著促進私人資本進入社會性資本投資法的頒布在韓國第一次出現。此投資法為私營部門參與基礎設施建設（Private Participationin Infrastructure，PPI）的項目制定明確的政策和程序，及把私營部門的參與擴展到基礎設施的運營和管理。在這條新法下，21個國家基礎設施項目、13個市政地方政府項目順利展開。但初期因缺乏投資動力，項目透明度低，過程復雜及風險分配不均等，導致進展比預期緩慢。

到了1997年，東亞金融危機更令私營部門對這些項目失去興趣，而政府也難以用他們的預算支付這些基礎設施。因此政府在1998年為私營部門參與基礎設施建設創立了一條新法，包括放寬項目范圍、設立韓國私營基礎設施投資中心Private Infrastructure Investment Center of Korea（PICKO）。此時，這個中心是規劃和預算部下私人投資項目委員會的成員之一，主要的功能是提供技術支援，倡議PPI項目，審查項目的文件和可行性，進行衡工量值審計，協助審批和談判過程，及協助政府制定政策。

2005年1月，PICKO和韓國公共投資管理中心合并成立了公共和私人基礎設施投資管理中心（The Publicand Private Infrastructure Investment Management Center，PIMAC）。PIMAC是韓國開發研究院the Korea Development Institute（KDI）的附屬機構。從此，韓國的公私協作統籌部門有了三個角色。第一個是調查研究員，制定年度PPI計劃和進行相關的理論和實踐研究。第二個是政策顧問及項目管理員，發展PPI項目、審查及執行可行性測試、進行價值最大化檢驗、協助征求建議書和促進招標和談判。當中，公共財政專家對PIMAC提供的統一招標和申請等文件給予了高度的評價，認為能達到國際水平。第三是為了吸引及服務海外企業進入韓國PPI市場，并發展和推廣PPI的教育計劃。

截至2006年8月，共有154個項目在BTO、BOT或BOO模式下進行操作。當中運營中的有64個，在建50個，準備建造的有18個，談判中的有15個，以及審批中的有7個。此外，已有130個BTO項目授予特許權協議。所有項目的總投資額為414億美元。私營部門在基礎建設的投資額也從1998年的5億美元升至2005年的28億美元。在政府基礎設施支出增長的同時，政府對基礎設施總投資的比例從95％減少至86％。

此外，有跡象說明韓國更關注項目的質量，而非數量。2005年對PPI法律的修訂減少了許多項目最低收入的擔保，并提出了更明確的貨幣風險分擔機制。同時，計劃與預算部聲稱會更重視監督現有PPI項目的表現，了解它們對微觀和宏觀的影響，并用此改善PPI政策。

PIMAC被證明是韓國公私協作計劃突飛猛進的主要功臣。這要歸功于政府對公私協作運作中問題的準確判斷，及其對公私協作統籌部門設定的明確責任和目標。以此為鑒，中國要想發展公私協作計劃，可以設立一個公私協作統籌部門，并根據現有問題給予它適當的職能。

發表時間：2011年7月