PPP產出說明書及物有所值

李競一（濟邦咨詢公司　執行董事、副總經理）

近十余年來，基礎設施投資一直在我國經濟發展中扮演著重要的角色。20世紀末，我國城市化進程的加速帶動了基礎設施投資的第一輪迅猛增長。隨后，國民經濟快速發展和居民可支配收入不斷增加帶來的社會需求進一步促進了基礎設施領域的持續投資。全球金融危機發生后，一方面由于基礎設施投資具有熨平經濟周期波動的功能；另一方面支撐經濟的另兩架重要“馬車”——消費和出口受到危機影響而持續疲軟，我國徹底陷入了“穩增長-增投資-搞基建”的宏觀調控路徑依賴之中。

可以說在過去的十幾年中，無論經濟形勢是高歌奏凱還是波動起伏，我國基礎設施投資始終熱度不減，而公私協作（Public-Private Partnership，PPP）模式正是在這個階段被引入中國并在各相關行業的項目實踐中逐漸被認知、運用和改良，成為迄今為止我國民間資本進入傳統壟斷行業較為成功的指導性模式。

如果借用產品生命周期理論來評判PPP模式在我國的發展歷程，那么20世紀末和21世紀前五年左右的十余年間可以算作該模式在我國的導入期，總體特征是對PPP概念的理解比較模糊，對具體操作模式的認知具有片面性和局限性，項目實踐大多從照搬逐漸發展到摸著石頭過河。近年來，隨著PPP模式在研究、教育等領域的初步普及和在實踐領域中的廣泛應用，該模式在我國的發展逐漸進入成長期，主要體現為采用PPP模式運作的項目比例有所提高，參與者的關注重點從該模式的融資功能向績效評估和公共監管轉移，以及對各種具體的PPP運作模式從盲目套用轉變為能夠相對靈活的理解和理性的分析取舍。

盡管PPP模式在我國基礎設施領域獲得了長足的發展并得到了應有的重視，但在相關理論研究和項目實踐中我們注意到，業界對于PPP的認知在某些方面仍然有所偏差，甚至是存在誤區。筆者試從PPP產出的角度出發，對PPP項目產出說明書的應用和“物有所值”理論做一說明，算是拋磚引玉，希望能帶來更多有益的思考。

1.PPP產出的概念

首先，我們有必要對PPP產出概念進行界定。

狹義的PPP產出是指PPP的“項目產出”，即滿足項目需求的基礎設施項目資產、公共產品和服務等直觀的產出，通過產出說明書的形式進行定義和規范。項目產出是一個絕對概念，強調不同模式間對項目需求響應結果的一致性。也就是說，無論采用傳統的公共采購模式還是采用PPP模式，項目產出均指向同一個對具體的基礎設施建設、融資、運營服務等需求標準的滿足，是結果導向的指標。

廣義的PPP產出是指PPP的“模式產出”，即采用PPP模式相比傳統的公共采購模式而言產生的效益差別（即Valuefor Money或VFM，物有所值），以貨幣化（定量化，可能為正值或負值）和非貨幣化（定性描述和判斷）方式衡量。模式產出是個相對概念，基本原理與項目評估中的前后比較法類似，強調PPP模式與公共采購模式間的差異性的比較，因此同一個PPP項目的模式產出可能隨不同的邊界條件而異，沒有一個絕對的標準。

2.產出說明書

如前所述，產出說明書是用來定義和規范PPP項目產出的說明性文件，作為項目綱要（或投資者須知）的一部分，用于向參與PPP項目的私人部門（即投資者）明確需求以及滿足該等需求所需的產出要求。在產出說明書的應用中，存在一個常見的誤區，即過分關注如何實現產出而非產出本身，或者說是誤把目標當成產出來控制。

那么，究竟什么是產出？產出與需求、成果、目標等概念間的聯系和區別是什么呢？下面筆者以污水處理項目為例進行解釋和說明。

需求（Needs）是項目最終要滿足和實現的要求，也是產生項目的根本原因。如隨著某湖泊水體質量的惡化和藍藻事件的爆發，該湖流域各市縣普遍產生了“改善水體環境”的需求。

成果（Outcomes）是項目的直接結果，也是滿足需求的途徑。如為了滿足上述改善水體環境的需求，需要“提高該地區的污水處理率和污水處理標準”。

產出（Outputs）是對應項目成果而制訂的項目產成品或服務的績效衡量標準。如“日處理污水10萬立方米，出水標準達到《城鎮污水處理廠污染物排放標準》（GB 18918—2002）中一級標準的A標準”等。

目標（Objectives）是項目具體的產成品或服務要求，也是實現項目產出的手段。如“污水處理廠采用A2/O底部曝氣氧化溝加混凝沉淀、過濾處理工藝，液氯/紫外線消毒，污泥機械濃縮脫水，新建管徑800～1500mm的截污主干管35km、提升泵站3座”等一系列具體的工程技術和設計指標要求。

不難看出，需求、成果、產出和目標是由本至末的層層遞進關系。以上例來說，需求是自然環境層面的宏觀概念，成果是環保產業層面的中觀概念，產出是項目層面的微觀概念，而目標則是獲得產出的若干手段之一。PPP模式下，公共部門（即政府方）關注的焦點是如何達成成果進而滿足需求，這就需要對產出進行嚴格和明確的定義。

而在實踐中，很多項目的產出說明書實際上是目標說明書，公共部門不僅對項目產出做了定義和要求，還對具體的設計方案、工藝流程等加以限制，扼殺了私人部門產出交付方式的靈活性和創新空間，還可能因技術壁壘等因素降低投資競爭程度。

這種情況在包含建設內容的項目中更為常見，其產生原因很多。在一些項目中，公共部門為了降低可研、環評等審批環節的不確定性，避免項目進度的延誤，會有意將設計環節納入自己主導的工作范圍。還有一些項目中，存在一些具有資源或技術優勢的投資者與政府方達成某種默契的現象，政府方在設計方案和技術路線選擇方面對該投資人有所傾向，導致公開競爭項目“變味”成為內定項目。

當然，更多的情況是公共部門對風險的認識存在另一種誤區，即擔心將對于項目績效具有決定性作用的設計環節交給私人部門可能導致項目出現不可控制的風險，認為政府方對某項工作的控制力越強其承受的風險就越低，繼而在完成初步設計環節甚至是施工圖設計環節的相關工作后才將項目主導權交予私人部門。殊不知，這樣的做法實際上是將設計風險留存了下來，公共部門失去了利用私人部門的技術和經驗優勢以及在競爭環境下的鼓勵創新的機會，在設計風險發生后還需承擔潛在缺陷風險、績效風險、技術落后風險、升級風險等次生影響所帶來的損失。

綜上所述，在應用產出說明書時，應關注最終的項目產出品和服務績效能否滿足需求，而非該等產出的交付方式。

3.物有所值

盡管PPP模式在基礎設施項目中的實踐已經走過十個年頭，但很多實踐者仍然對PPP模式本質的認知存有誤區，即將PPP模式視作一種融資模式。這也從另一個側面反映了PPP模式產生和發展的最初始動因——融資需求驅動。事實上，PPP模式的本質是與傳統的公共采購模式相對應的一種替代性的公共基礎設施和相關服務的交付方式，融資只是其某些具體運作模式下的一部分功能。

近年來，“物有所值”的概念在我國的少數PPP項目中開始受到關注，其原因與這一概念在英國誕生時類似：在促進基礎設施領域民間資本參與的政策背景下PPP模式得以廣泛應用，公共部門在決定某個項目采用PPP模式進行運作時，更多是出于對政策的響應以及融資或引資的需要，而非通過理性、客觀的比較和評估得出的結論。在此背景下，一些采用PPP模式的項目是否能夠實現比傳統的公共采購模式更高的效率，即更高的投入產出比、更優化的資源配置或更合理的風險分配，成為一個被長期忽視卻值得思考的問題。

對PPP的模式產出的評價，即物有所值評價或VFM評價，是一種以定量評價為核心，輔以定性評價和補充評價形成的綜合性前評估體系（同樣的方法論在項目后評價中做適用性調整后亦可使用），用于研判一個項目“是否應采用PPP模式”以及“采用PPP模式時選擇何種私人部門投標方案更為有效”。

定性評價主要針對PPP運作方案的可行性，主觀驗證項目的建設目標、服務需求以及計劃采用的具體模式是否有可能為私人部門提供足夠的進入項目和利用關鍵價值驅動因素（如風險分配、全生命周期成本的分配、創新空間、資產利用效率、規模經濟、私人部門投標競爭等）的空間，能否為政府部門提供物有所值，以及政府方是否可以負擔。

定量評價通過全生命周期成本、競爭性中立調整和風險三個方面貨幣化的衡量PPP模式相對公共采購模式的“模式產出”。定量評價一般由兩個環節構成：一是PSC（Public Sector Comparator，公共部門比較值）基準的建立；二是私人部門投標方案的比較評估。前者尋找能夠滿足項目產出要求的最佳參考系項目，分別計量PSC的基本構成（全生命周期成本、競爭性中立調整、可轉移風險和留存風險），構建定量評價的基準；后者評估私人部門投標方案與PSC的差別，定量化地反映不同私人部門投標方案下PPP模式是否能夠為政府方提供物有所值。

全生命周期成本主要包括：直接資本性支出（項目設計成本、土地以及其他開發成本、原材料成本、外部供應商的報酬、公共采購程序的成本、為項目建設而向外部咨詢顧問支付的報酬、廠房和設備成本等）、資本性收益扣減（預售、租賃或處置與公共服務提供無關的項目資產、參考系項目結束時處置資產所回收的剩余價值等）、直接維護成本（原材料成本、工器具成本、維護工作所需勞動力的工資和福利等）、直接運營成本（原材料成本、直接與服務提供相關的員工的工資福利和培訓費用、直接管理成本、保險費等）。通過對PSC與私人部門投標方案中項目全生命周期成本（通常以“凈現成本”即NPC的形式體現）的比較，可以衡量PPP模式與公共采購模式間項目初始成本的差異。

競爭性中立調整將任何政府經濟主體憑借其公有體制獲得的凈競爭優勢移除，這樣才能在PSC和私人部門投標方案之間進行公平、公正的評估比較。如果不進行競爭性中立調整，那么PSC很有可能人為的低于私人部門投標方案的成本，并且不能全面反映參考系項目下政府方的真實成本，這樣可能導致非最優的采購決策。通常，公共部門的公有體制會產生的潛在競爭優勢包括對覆蓋資本性支出沒有要求、土地稅豁免、地方政府稅豁免、印花稅等的豁免、工資稅、公司管理費用等因素；潛在競爭劣勢則包括會計責任成本、員工報酬和獎勵等因素。

風險方面，政府方風險轉移的原則是在充分考慮公共利益的前提下將每個風險分配給能夠以最小成本管理它的一方。任何項目中都不可能出現政府方或投標人能夠單方面最好的管理全部項目風險的情形，因此風險轉移的導向應是最優風險轉移水平而非最大風險轉移水平。各方的風險管理能力由其降低風險發生概率、最小化風險發生后果的能力來衡量，在對不同采購模式下的項目風險成本進行比較時，首先通過重要及可量化風險類別的識別、風險后果和發生概率的量化等對各項風險的價值進行評估，然后根據PSC和私人部門投標方案下的風險分配方案進行標準化調整和量化比較，進而得到PPP模式能否在風險分配和風險成本方面為政府方提供物有所值，以及該等物有所值的貨幣化金額是多少的結論。

補充評價包含兩部分內容：一是其他評價條件，主要包括不可量化的風險、設施的物理屬性（功能性、操作性、外觀等）、私人部門投標方案中非完全響應的部分等；二是沒有包括在PSC和私人部門投標方案中的可量化風險和成本，一般指因采用PPP模式而增加的與項目運作相關（而非與項目自身相關）的政府方風險和成本，如PPP模式下由政府方承擔的更高的交易成本、更高的監管成本、額外的發起人風險等。

最后，綜合定性評價、定量評價和補充評價的結果，評判不同私人部門投標方案下相對公共采購模式而言的PPP“模式產出”，決定項目是否采用PPP模式以及選擇哪家私人部門的投標報價方案。

4.結語

可以預見，在未來相當長的一段時間內，我國乃至全球基礎設施新建、更新改造和運營改善的需求將持續旺盛，PPP模式的應用亦將愈發廣泛，與PPP相關的理論研究、實踐探索以及從業者的優化思考也不會間斷。相信不久的將來，PPP模式在我國的發展會逐步進入成熟期，業界對于PPP模式認知的高度也會更上層樓。

發表時間：2013年1月