在強調“法律下的自由”的概念方面，現代世界是古希臘與羅馬的直系嫡傳。此一概念確是古代以及近代的重要接觸點，而且使近代世界名正言順，自居為連綿不斷的古典傳統的解說者。從許多方面來看，與今日相去最遠者固然莫過于古典世界的生活狀況，但這一點使我們更有必要了解與西方法治思想的誕生相伴相隨的環境。在古典時期，希臘人認為城邦（city state）生活的獨特經驗使他們有別于其他民族，而在希臘人與蠻人之間劃出了一道幾乎無法逾越的鴻溝。當代西方人與其他文化接觸時在了解以及溝通上遭到的重重困難，點出西方心靈的這種奇特態度從來不曾克服。任何關于當代自由主義的分析，若未能慮及歷史發軔之初即已對西方文明產生重大影響，從而使其走上獨特發展過程的諸種情況，則必不能成為一個完整的分析。

世界大多數地區，偉大文明之發皇都由官僚體系所造成。任何民族若要超越單純文化的局限，必須能夠掌握充分的物質資源，使至少一部分成員在徒手維生的層次上還享有某種程度的財富與閑暇。如果要避免貧乏狹隘的地方性，它也必須擁有充分的武力資源，以便加入當代生活的主流，又不失自決的能力。要應付這些需求，除了建立由一有效官僚體系所支持的巨大軍事帝國，通常別無他法。帝國征服者使許多地方社群臣服于獨一的軍事權威之下，同時搜刮民脂民膏以支持有特權的統治群；統治者往往借此創造出適合高度文化成就的物質環境。由是，文明的進展通常以犧牲地方社群為代價，而政府的問題就是如何發展出軍事與官僚組織，借以盡量利用地方資源。中國、埃及以及其他許多有名文明中心的歷史都證明了這些方法極其有效。

希臘人與羅馬人的特別之處，即在于他們能在社群而非官僚的基礎上發展出高度文明。古史形成期中，“城邦”乃是政治組織的典型。由于地中海世界的特殊地理環境及其他特征使然，一些麻雀雖小五臟俱全的社會，遂能在當時流行的軍事與行政方式下維持地方的獨立，并且參與當時的歷史大事。城邦文化確實也和其他鄰近亞洲帝國一樣，主要是建立在對子民的榨取上。奴隸制度在任何地方都是重要因素，而某些更強大的城邦（尤其是斯巴達）更能夠搜刮一些非奴隸但卻無選擇權的社群之資源。然而，和亞洲帝國所控制的廣大地區與人口比較起來，這些社群都相當小，不必經過復雜的行政程序便能管理。不論是以古代或近代的標準來看，它們所提供的文化活動發展的物質基礎都很小。以物質奢華而言，沒有任何城邦能和鄰近的帝國文化相比。然而，這些小社群的財富雖不足以筑成金字塔，卻已足為其公民提供閑暇，促成高水準的文化成就。

古代西方政治由于發展的特殊性質，一開始便面臨著特殊的政治問題。類似亞洲帝國這樣的組織，必須考慮大規模的軍事與官僚組織問題，而城邦卻無需作此考慮；小社群的行政需要比較單純，可以用較簡單的方法解決。例如，雅典城邦即使是在權勢最高漲的時期，也能以最單純的行政程序來處理事務。公眾事務的組織形式，使每個普通公民都能勝任最重要的事務，不必借助專業的公務員單位。因此，從一開始，希臘生活的決定性問題便都是政治而非行政的。由于城邦是公民組成的社群，因此其第一要務便是維持有效的“社群精神”（communal spirit）。只要公民團體維持其內部的忠誠與團結，一切就都沒有問題。假如公民因為私人或階級的利益沖突而互相對立，則城邦勢將難免于浩劫。因此古代西方政治的關鍵問題便是“如何建立和諧的群體行動基礎”。

為了解決這個問題，古代政治家一致認為，法律乃是團結城邦社會的唯一力量。這并不是一個創新的發現，而是更久遠傳統的延續。古代西方人民也和大多數的原始民族一樣，最先都是以小規模部落或地方社群的形式群居在一起；遵循遠古以來就一直存在的習俗來治理。于此背景下，政治權力通常都是一種“司法”（judicial）權力。擁有權威的人通常都是村中或部落的長老——人們認為他們特別有資格運用社會行為的傳統規則。對習慣法（customary law）的絕對尊敬，乃是維系社群成員團結的力量，同時也是一切合法權力的源頭。世界上大多數地區，原始的法治主義（primitive legalism）總是隨著文明的進步而衰微。幅員廣大的帝國想要把異俗殊方的社群聯結起來，這種帝國幾乎沒辦法以一個共同的傳統基礎建立他們的權威。因此一個帝國在擴張初期就必須以“有組織的權力”（有效率的軍隊與文職官僚即其表現）來取代法律，作為團結眾人的工具。城邦則無此需要；新的政治單位雖然比它取代的部落或村落社群更大一些，但種類并無不同，只是規模有異而已。城邦人口不多，人種也相似，因此仍然能夠以法律團結眾人，不必訴諸官僚工具。于是，如何擴充法律概念以適合城邦的需要，遂成為古代政治的中心問題。原始法治主義的重要原理就是這樣保留下來，成為西方政治發展的一個基礎。

另一方面，城邦與法律的關系，卻和真正原始社群與法律的關系不同。大多數原始社會都是靜態的，只要眾人都無條件地服從習俗便足以維系社會生活。然而古希臘人卻是極富活力、極為進取的民族。“城邦”的創立就是對早期的部落與地方群體的突破；希臘人積極參與殖民，廣泛從事貿易，并且和經常變化的地中海生活潮流有各種接觸。在這種情況下，城邦遂更有必要經常修正內政與外交政策。城邦的各利益集團隨即發現，控制城邦的政策乃是生死攸關的大事。于是，尖銳的黨派紛爭和公開的階級沖突，遂成為希臘政治生活中的經常性威脅。在階級沖突早期，人們仍然可以援引傳統法律來解決問題。例如，雅典低階層民眾對貴族法官依不成文習俗所做判決的公正性喪失信心時，貴族可以把此類習俗制訂成成文法典，暫息民怨；這就是我們所知的《德拉古法典》（the Draconian Law，雅典立法者Draco編制的法典。說明：本書楷體括注均為譯者所加）。但后來自覺受到變遷的社會環境壓迫的人對率由舊章的做法不滿，他們經常有意地制定新制度，以適應新需要。于是城邦不得不放棄把法律當做絕對傳統力量的原始法律觀，而把它看成是富創意的政治手腕問題，必須賴眾人慎重努力才能解決。

結果便樹立了一種模式，不但影響了古希臘，也影響了未來的西方文明。中國人與其他具有高度文明的民族，政治思想的特色都是倫理而非法律；希臘人則自始就將大部分政治精力放在立法與施法上。像梭倫（Solon）之類的領袖人物，如果生在東方，必然會滿足于以倫理典范去形塑社會，但是在希臘，他們卻發現做個立法者，以適當的憲政改革消弭城邦的派系紛爭，才是最能一展長才的方法。如是，“道德與智識的領導必須形諸法律方為完整”的觀念便深植在希臘傳統當中，而以柏拉圖（Plato）與亞里士多德（Aristotle）的政治著作為其傳世不朽之表達。此一觀念至今仍為西方世界最顯著的特色。

希臘人對法律問題的關注，不僅表現在杰出思想家的事業上，也見諸一般人的生活中。在希臘的民主制里，立法、執法乃是全體公民的責任。伯里克利（Pericles）時代的雅典人，以大部分時間從事立法大會（legislative assemblies）或公民陪審團的工作。就某一程度而言，甚至政黨的競爭也披上法律的外衣。為了削弱反對黨領袖的地位，控訴他有違法行為乃成為習見的程序。對于一個野心勃勃的新人而言，此類控訴乃是在政治上發跡的最穩當途徑。雅典社會使其公民相當習于立法與司法制度，其他社會鮮能做到這樣的地步。

希臘城邦這種特殊體制為時甚短，近代也無類似的體制，這種體制的重要在于它們為西方世界提供了新的政治理想，即“公民自由”（civic freedom）的理想。歷史上，大多數社會都認為要過好日子，眾人就必須服從英明睿智的統治者。個人對自身事務固必須負責，但卻唯有在不可逆料的上級權威所立下的界限以內，個人才能行使職權。古希臘人的態度則與此相去甚遠，他們相信法律是團結人心的最基本紐帶，因此他們無法滿足于純專斷權威的行使。政府官員與普通公民的權責都由法律條文來界定，而隨著時日流逝與立法技巧的改進，這些界定權利責任的條款也益趨明確。結果是賦予一般人相當大的自由與責任范圍。在法律訂下的已知與可預測范圍內，所有公民都可以自由地追求他們心目中的幸福生活，而不必顧及統治者個人的意愿。法律條文所及范圍甚廣乃是事實；同時對一個像古代城邦這么密集、整合程度這么高的社會而言，非制度化的社會壓力就足以造成相當程度的團結現象，這也是事實。然而，和大多數民族比較起來，古希臘人的公民自由卻是一項了不起的成就。希臘人對這項成就都頗引以為榮，伯里克利的葬禮講詞便是這種心態的動人表白。這幅雅典民主政治的畫面無疑是經過理想化的，但這理想本身卻成了恒久啟示的來源。

希臘人的法治理想不僅影響了政治，也影響了西方思想的一般風貌。思想歷程的體驗僅局限于單一的文化架構之內的人，往往會認為該文化的思想方式特征乃是不變的自然秩序的一部分。然而，當我們比較不同的文明，就會發現思想的風格很明顯地也和建筑或服飾的風格一樣變化多端。歐洲人在和遠東民族接觸的時候，經常要和一些行為似乎極端曖昧、不合邏輯（以西方標準衡量）的人交往，這一點使他們備感困惑。他們獲得的初步結論是亞洲民族智能比較低劣。然而，一旦他們體會到東方文化的成就，就會發現這個觀點是荒謬的。東西文化彼此了解的真正困難，乃是緣于西方文化的基礎受到古代城邦經驗的制約，而遠東文化則是在官僚帝國主義的影響下成長的。這兩個地區由于成長的背景殊為不同，故知識發展也走上了截然不同的道路，今日東西方互相溝通的困難，乃是不同的歷史經驗所造成的。

遠東民族的思想特征是盡量避免明確的邏輯區分，強調表面上看似不相容的現象有內在的統一性。這反映了一個由倫理而非法律所聯系的社會的正常需要。在生活的任何領域（例如當代的勞工關系），當眾人接受的法律原則不足以構成司法行動的基礎時，唯一解決社會沖突而又不用武力的方法，乃是訴諸仲裁與協調程序。早期幅員廣大的遠東帝國使用的都是官僚或軍事的統治技巧，通常都不能對治下人民行使徹底的司法權威（judicial authority）。因此唯有在特殊重要問題上才采取高壓手段，一般都用“仲裁”（arbitration）作為獲得社會和諧的方法。東方帝國教導人們尊重某些寬廣的倫理原則（例如儒家的倫理原則），希望借此建立一個基礎，使道德上受人崇敬的領袖能以仲裁的方法消除潛在沖突。而由于仲裁的藝術是減少而不是強調人的差異，因此東方最優秀的智識天才致力的便是避免“概念的清晰”（conceptual clarity）。有經驗的演說家都知道，要從復雜的聽眾中得到一致的反應，最好的方法就是提一些模糊的概念，例如“美國主義”（Americanism），因為此類概念定義很不清楚，每個聽眾都能從一己的角度接受。東方的賢哲都很明了，精確的定義往往使人分歧，而不是團結；他們從經驗得知，要達成使命的最好方法，乃是把他們的思想演化成格言與別有所指的小故事。所有哲學的目的都是要闡明，未受教化的人雖然各執一端，但他們的看法其實都包含在更高層次的統一（unity）中。于是，官僚帝國的特殊經驗造成了特殊的思想模式，這個思想模式至今仍深刻影響相當多的人。

另一方面，西方思想一向以爭訟為特征。自古希臘時代以來，西方人便認為邏輯是發現真理的基本武器。邏輯程序的本質就是以一套清楚界定的范疇（categories）體系為實相（reality）作分類。這種本質也是所有司法行動的基礎。法官的任務是，決定一組既有事實是否為某一明確法律原則所轄、是否會引起明確的法律結果；這就是法官與“仲裁者”不同之處。法學思想的目標，則是盡可能清楚地為概念下定義，并在實際案例中判別最精微的差異。古代城邦居民非常關心司法問題，因此很習于這種思想方式，遂令這種思想方式成為他們的第二天性。蘇格拉底的對話錄就以界定范疇與區分實例的基本爭論過程作為發現哲學真理的方法。對現代讀者來說，蘇格拉底這套方法的危險與弱點是顯而易見的，這個像律師一樣巧辯的哲學家常常會逼他的對手在諸多“兩者皆錯”的情況下做選擇，最后不得不承認：“蘇格拉底，你對！”而支持他一些極不可能存在的命題。仲裁者易犯的毛病是以假想的一致（fictitious unity）掩蓋真實的差異，法官的毛病則是以辨析入微與非實際的區分違反了常識。西方思想在系統分析上的成果輝煌，同時又傾向分裂性的邏輯極端主義（logical extremism），這都證明了其淵源是法治思想。

晚近成為西方文明最惹眼特征的自然科學發展，也是古代法治思想的直接遺產。古希臘人也和大多數原始民族一樣，自然地把他們崇拜的諸神當做社會的朋友及保護者。當眾人都認為法律的維持是城邦生活不可或缺的因素時，他們就會認為神許可合法的行為而非難不合法的行為，認為這就是神庇護社會安寧的表現。此種信仰與“諸神亦當負責的物質世界秩序，及受到法則之約束而非雜亂無章”的假定已只有一步之差了。因此，希臘哲學家便開始尋找可以解釋自然現象的基本法則。當時科學研究的方法較不發達，因此這些早期自然科學家提出的假說多少都近于幻想。然而，當時許多領域的成就都足以顯示，“有一可觀測出的規律秩序”的基本科學觀念已足夠作為研究的可用基礎。這觀點在中古雖然沉寂一時，但到了文藝復興時期，又隨著希臘學研究的復興而再度出現，成為近代科學發展的一個起點。

從政治的觀點來看，自然科學興起的最大影響，在于它和“自然律”概念發展的關系。思想史中最有趣的現象是，某些“假設”（hypothesis），原本得于某一經驗領域，但是應用到另一領域的時候卻更成功，然后以更高的威望回過頭來對源起的領域產生新的影響；法律史便是這回歸現象的典范。最初法律成為城邦居民關心的主要問題時，支持其存在的主要都還是宗教力量，神諭與其他的神意直接示現，為偉大立法者的工作提供了存在的理由，而服從法律也成了一種宗教義務。隨著文明的進展，古老的宗教漸趨式微，宗教認可（religious sanctions）的效力也隨之下降。然而，在這種認可的效力十分衰落以前，自然科學卻已頗具威望，可以用來為法治政治觀（legalistic conception of politics）提供新的更具說服力的認可。晚期的希臘學術界曾經投注極大心力，企圖發展出科學的法理形式；希臘醫學家曾對人體構造分析歸類，提出維護每一身體結構健康所應遵循的法則，促進了醫學的具體進步；同樣的，像柏拉圖和亞里士多德這樣的政治學家也為政治結構做了類似的分析與歸類工作，他們的目的不僅是要把城邦法律當做宗教義務那樣維護，也要當做自然狀況那樣維護，因為破壞了這種自然狀況，就會危及社會健康。自然科學曾從法律秩序汲取最初的靈感，現在人們卻反過來利用自然科學為維持法律秩序提供新的理由。

希臘人“法律下的自由”的實驗雖然成果頗豐，但最后卻未竟全功，其失敗的重要原因之一，是希臘城邦未能提供建立有效的國際秩序的基礎。對古希臘人來說，法律全然是內政事務，只有特定的社會公民才有此特權與義務。即使某一城邦建立新的殖民地，希臘人也很少能在既有的法律概念框架里為殖民地人民保有任何公民權。另一方面，為了聯合抵御蠻族的壓力，為了避免希臘世界陷入分崩離析、彼此爭戰的局面，希臘人發現必須要有一種超越城邦國界的領導形式。由于雅典、斯巴達和其他一些有力城邦的努力，希臘人有時也能達成相當程度的團結。但是這些城邦不愿將公民權延伸到疆界之外，因此唯有依靠武力來維持霸權，使臣屬的社會淪于次等法律地位。在習于把“法律下的自由”視為所有自由人權利的社會里，這種統治形態徒然會招致普遍的不滿與叛亂。沒有具有說服力的正當性原則（principle of legitimacy），任何城邦都無法強制他人永遠臣服治下。如是，古希臘的歷史遂化為一場敵對帝國主義者之間的徒勞爭斗，直到希臘人耗盡了所有的精神財力為止。

尤有甚者，即便是在城邦的范圍內，法律問題也從未完全解決過。立法者的目的是設計一套制度來滿足社會所有成員的最低利益，從而消弭階級沖突。像斯巴達這樣保守的城邦，便是以這種基礎達成政治安定。由于各邦的需要急遽變遷，較進步的社會很少能長久滿足于任何既定的憲政安排。在全體公民都積極參與政府事務的社會中，很難在立法權威與憲法權威間劃分明顯界限。當群眾本身直接且持續參與政府事務時，公意幾乎無法對政府行為賦加任何憲法的限制；一旦某一利益集團掌握了邦國的運作，就無法阻止他們打擊對手來維護自身的權力；在面對無限制的階級立法（class legislation）時，爭奪立法權便成為所有階級生死攸關的大事，結果便演變成無休止的內戰，一群一群的公民團體為了把自己的利益建筑在其他公民的權益上而拼得死去活來。不論是內政或外交，希臘生活的狀況都難以維持或發展出一套能為全民接受的法律標準，不斷的沖突唯有在希臘文明整個崩潰時才會停止。

在這敗落過程中，古希臘人無法發展出專業的法律階級（professional legal caste）是次等但卻重要的原因。在由受過專業訓練的人來立法與執法的社會，即便是變遷期間，也能找到一些專業標準來維系法律制度發展過程中的傳承。希臘政治生活的非專業性質，使它無此資源。在公民大會的審議過程中，都由一般公民提出并商議立法案，未能請教專家，這議案是否合于現有的法律體系。在法院，公民陪審團也在沒有合格專業法官的指導下議決法律問題與事實。結果便形成一些障礙，使當局無法維持有效的法律統治，這在德摩斯梯尼（Demosthenes，385？-322B.C.，古希臘演說家與政治家）與其他雅典演說家的殘留講稿中都可以明白看出。由于缺乏一個能使訴訟程序按照法律與證據進行的主審人員，審判很容易就淪為一場辯論大賽，最有辦法歪曲事實、鼓動情緒的人就獲得勝利。如果要在理論與實際上都做到法治，需要在立法與司法上都具備高度技巧。由于無法創造專業訓練機會，使人們習得這種技巧，希臘城邦遂無法實現它“法律下的自由”之理想。

公元五世紀末，這種種弱點引起的失望，已破壞了希臘法治思想的威望。在某些場合，人們以道德的犬儒主義（moral cynicism）表達他們的幻滅感。法律一度被人尊為公共道德的基礎，如今僅是階級爭戰的工具，于是許多人自然會下結論說，政治的真正基礎是權力而非道德。風評不佳的詭辯學者（Sophists）之所以有影響力，主要是因為他們身為修辭與其他說服技巧的專業教師，可以教學生運用或濫用法律程序來增加其權力與影響。另一方面，像柏拉圖這樣的人對現狀感到幻滅后則獲致一個不同但卻同樣具有破壞力的結論，他們深信唯有在倫理的基礎上才能創造美好生活，因此投注全副精力尋找一些未受既存制度污損的普遍道德標準。最初他們還抱著某些希望，想要以其真知卓見來改革城邦生活、恢復其生氣，但他們掌握政治影響力的夢想最后卻都成為泡影。這使得思想更先進的思想家在政治分崩的晚期，對現實政治采取了越來越疏離的態度。早先他們深信能夠把倫理化為法律，現在則放棄此信念，而把道德視為是一個個人問題，唯有或多或少自愿與社會生活隔離的開悟個人與隱遁群體才能實踐這些道德。通過這些人的努力與其他人的道德犬儒主義，法律與倫理間有基本關聯的信念遂受到嚴重威脅。于是西方思想中最具特色的模式就有了疑問。

馬其頓的勝利敲響了希臘城邦的喪鐘。希臘人雖然征服了東方，亞歷山大及其繼承者也建立了偉大的泛希臘王國，使希臘文化擴張至新領域，但是古老政治生活的形式卻注定要煙消云散。襲用亞洲帝國治理方式的大規模官僚帝國成為世界權力主要中心，大部分僅存的城邦在政治上已無足輕重。希臘化時代（the Hellenistic age）的特征是東方與西方文化的融合，但在融合中保留了許多典型的希臘文化，某些早期希臘法治思想的精神仍保留在新的綜合體中，這些殘留成分后來或有可能強大到足以為新的帝國主義塑造出卓越的特性。無論如何，我們可以說，整個情勢還是特別有利于法治概念的持續發展。馬其頓人獲得了希臘世界的政治領導權，但是在崛起之初，他們仍是采用部族首領制的相當原始的民族。馬其頓人傳統的法律意識從未如較進步的希臘人一樣受到城邦生活經驗的磨煉，因此不能成為希臘法治思想的詮釋者。由于希臘人自己的法治制度已暴露出弱點，聲譽日降，因此他們也無法堅持把法治的社會的理想用在不能了解法治的東方民族身上。在這種情況下，西方的法律概念勢必無法在希臘化君主制中長久生存。

然而，這情況不久就因羅馬崛起成為地中海政治的主導力量而得到補救，羅馬人雖是生活在希臘世界邊緣的異族，但政治組織也是典型的城邦，生活經驗與希臘人相近，而異于馬其頓人；羅馬人對法律問題所持的態度也在和希臘類似的背景下形成，因此也頗為相近。此外，他們在發展法制時成功地避免了許多危害希臘人法治精神的弱點。羅馬人能夠戰勝馬其頓人與地中海世界的其他敵手，優秀的法律制度居功厥偉。也因此在羅馬帝國建立后，羅馬人才能在臣屬民族中建立起極有效的法治社會。希臘人對西方的法治思想雖有開拓之功，但最后卻是羅馬人的天分與冒險進取才為法治建立了穩固長久的基礎。

羅馬雖為城邦，但是對公民權（citizenship）所持的態度卻和希臘社會相當不同。當羅馬人權力與人口逐漸增加，能在鄰近或遠地建立殖民地時，往外移殖的羅馬人不需要像希臘人那樣放棄祖籍而另外獲取一獨立之地位。他們仍是整個羅馬民族的一部分，分屬包含各地羅馬人的不同部族，人人享有全部公民權。由于羅馬人對公民權的看法如此，有時非羅馬民族的臣屬城邦人民也能獲得完整的公民權。當然，由于缺乏代議制度，唯有親身前往首府羅馬者才能實際行使公民權，也就是說遠方居民實際上等于是沒有參政權，但是殖民地居民雖然不太有機會積極參與政事，卻一直生活在羅馬法律的統治下。這意味著羅馬城邦的法律制度并不像希臘那樣，只限于狹隘的疆界內，而變成了團結散處各地社群人民的一個紐帶。希臘人曾經為如何擴充單一城邦的法律權威而大感困擾，現在羅馬人卻解決了這問題，并使所有相關者都滿意。羅馬人終能戰勝對手而控制地中海世界，這不僅是由于他們有優越的軍事技巧，也因為其開明的殖民政策使羅馬能擁有眾多而忠誠的子民，可以從中征用兵員補充兵團。由于這一政策，普世法治的理想首次臻于實行。

和大多數希臘城邦比起來，羅馬人在消弭嚴重內爭上也顯得極為成功。在羅馬人為帝國奠定基礎的決定期中，政治大權操縱在少數元老貴族家族的手里，這個統治群和其他大多數城邦統治階層不同之處，在于他們善于以有效的妥協為其權力基礎。早期羅馬史中，當貴族與平民發生沖突而威脅到整個社會團結時，羅馬人也不曾讓對立的黨派像希臘社會一樣拼斗到你死我活的地步。相反，羅馬人嘗試建立一種均衡的憲政制度，使敵對雙方的主要利益都獲得保障。貴族雖然不曾很快地放棄在城邦中的控制地位，但是卻設立了一個新的官職——護民官（the tribunate），護民官賦予平民否決所有官方行動的權力，以此來保障平民的利益。羅馬人適時地體認到，一個自由社會唯有在滿足全民——而不僅僅是控制大權的團體——的需要的情況下才能存在；因此羅馬人的政治藝術也為新的社會和諧奠定了基礎，從而使早先存在的階級界線消弭于無形。的確，在羅馬共和的晚期，產生了無法消除的新的階級分立，其后的內戰也使共和制度崩潰。但是這些都是羅馬人穩穩建立國際主導地位以后才發生的。在羅馬共和的極盛時期，像波里比阿（Polybius，205-125B.C.，希臘歷史學家）一樣敏銳的局外觀察者都已一致認定：在羅馬人爭奪地中海世界的控制權時，均衡的憲政安排乃是成功的主要因素。近代憲政理論大部分都得之于這些早期統治技術的實驗。

羅馬共和的貴族特色由來已久，因此遠比任何希臘社會更能朝建立特殊專業法律人員的途徑發展。在羅馬的政治生活環境下，政府官員必須精通法律才能執行任務。對于司法民政官（Praetorship，有意問鼎城邦最高職務者都必先經此一職務之歷練）而言，這一點尤屬真確。由于元老院的議員都志在仕途，因此不得不投注相當多的時間去研究法律。他們很快就發現，免費為人提供法律服務乃是在選民中厚植實力的一種方法；若無這些選民的支持，即便是最負聲望的貴族也無法獲得提名任官的機會。久而久之，由于貴族需要內行的法律指導與顧問，一個名為“法律顧問”（jurisconsults）的階級群體遂應運而生，這些法律顧問都精于法律之理論與實務，由于他們的名望甚高，沒有多久，正直的司法民政官遇到困難案件都會向他們請教，并任他們為半官方助理。于是未受徹底訓練的官員就可以有更多法律專家備詢，并防止他們濫用職權。羅馬的專業法律人士到帝國極盛時期才發展出最完密的組織（此時法律學院的設立與其他官方優待都顯示出，他們的重要性已獲公認），但在共和晚期其力量已強大到足以形塑羅馬制度發展的特色。

由于有素養法學家的影響，羅馬法遂能達到技術相當完備的程度。因咨詢會議的委員是由法官指派的法界領袖，遂能對法律制度發展產生雖非正式卻為直接的影響。羅馬的司法民政官就職時必須頒布民政官詔令（praetorian edict），諭知人民他在任內對各類問題將采取何種原則與程序來解決，而草擬詔令的便是這些咨議會的委員。由于羅馬的立法慣例都賦予主事官員相當大的自由處事治民，這些官吏遂有機會把專家提供的意見拿來做實驗。每位民政官固然都可自由采用自己的方式，但實際上，繼任民政官往往會襲用前任的良法美意。這類“先例”（precedents）的累積漸為羅馬法主體奠定了根基。由于這套體系包含了許多世代有經驗法學家判例的累積，它的法理概念（legal concepts）也漸漸趨于精確完備。此外從法學家的著作當中，也可以看到法律體系之擴充與系統化的傾向；希臘人沒有這一類的法學著作，但到羅馬共和以后，卻大量出現。羅馬法最后與最具影響力的形式，是查士丁尼（Justinian）時代編成的有系統的法典，這項工作是數世紀以來法學專業化的成果。這套法律體系同時能應付古今之需，是截至當時為止人類能設計出的最成功的法律體系。這項成就大部分要歸功于專業法學家，除了在演化最早期，這套法律體系一直受到這些專家的指導。

羅馬成為地中海世界的主人后，羅馬的法學家又發現了全新的領域可一展長才。所有的意大利人到了共和晚期都獲得了公民權，但是帝國其他地域的人民卻很晚才享受到同樣的權利，直到卡勒卡拉（Caracalla，公元211-217年在位的羅馬皇帝）統治期間，這項工作才具體地完成。在羅馬人既存的法律概念下，臣屬民族彼此往來或與羅馬往來時不具法律權利乃是不可思議的事。羅馬人體認到必須達成有效的法治，同時也很成功地做到這點。在共和晚期，與外族的政治、經濟接觸首度成為羅馬人關切之事；于是任命一位專門的司法官員——“外務司法官”（peregrine praetor）去處理涉外案件。借著頒布民政詔令這個慣用的方法，外務司法官與他的顧問建立了一套法律體系，規范不同國籍者之間的法律關系。羅馬人一方面改編并簡化既有的羅馬法，以適應習于不同法律傳統者之需，另一方面，則采用一些以當時眼光看來似為所有文明民族共有的法律思想原則，從而完成了此項工作。斯多噶學派（the Stoics）與其他后來的希臘哲學家曾獲致一個結論，認為建基于人性共同需要并為理性所知的正義共識（common sense of justice），乃是所有特定立法體系的基礎力量。通過斯多噶學派自然法（natural law）的學說，希臘科學與哲學的聲威乃一致起而支持羅馬人對有效的“萬國公法”（jus gentium）的追求。如是，希臘人的推理才華便和羅馬法學家的專門技術結合，終使一套能為一般人接受的新式法律制度迅速發展完成。

羅馬公民權終于擴及帝國所有自由臣民，古老的“法律下的自由”概念也發展到了巔峰。希臘人雖然率先創出“由法律制度結合個人以構成社會”的理想，但是卻始終無法使這理想在狹小的城邦領土之外實現。羅馬人則把自然的城市居民社群轉變為虛擬的公民社群（fictitious a community of citizens），從而克服了上述的天然限制，使城邦的理想能應用于普世的規模。結果造成了一種和從前截然不同的帝國體制。羅馬人比稍早的古典時期更能把臣民看做是能負法律責任的個人，擁有相當的自由去處理本身事務。當時大多數帝國當權者都用武力與道德說服力來統治人民，但羅馬人卻寄望于法律，將法律當做達成社會和諧的工具。倫理與宗教信仰對個人可能非常重要，只要它們不鼓動人違背法律義務，國家往往也不去干涉。這時，文明世界大部分居民比從前更可能預估他們應有的權利義務，從而為自己的生活訂定計劃。后人將這空前繁榮的帝國早期視為黃金時代，而這繁榮正是“法律下的自由”概念所造成的成果。

然而，這個古典傳統即使在最后的表現中也包含了分崩離析的種子。羅馬法將人與人的關系置于法律基礎上，在這一點羅馬人雖然相當成功，但是卻無法把同樣的模式用到政府的活動上。為了龐大帝國的行政，羅馬人必須建立完備的官僚體系，當官僚體系在社會生活中日益重要，如何使其接受法律的約束對維持有效的法治也就更形重要。就當時羅馬帝國的情況而言，這問題是無法解決的。共和體系（the republican system）雖然曾以嚴格的法律約束官員的活動，后來卻無法擔負起帝國式的統治責任，于是唯一的解決辦法便是讓皇帝掌握無限權力。理論上，羅馬人民仍然被認為是帝國權威的來源（一如他們與早期行政長官的關系一樣），但實際上卻找不到合法的途徑使民意付諸實現。這意味著羅馬人無法以法律手段把皇帝及其臣仆約束在法律的范圍內。唯一能用的方法是道德制裁（moral sanctions），然而在長久以來便是法律重于倫理的社會，道德制裁力總是比較微弱的。亞洲帝國的皇帝若是暴虐、荒淫無度，必定會遭到有力的道德抵制，但是在羅馬，這樣的皇帝卻可以肆無忌憚、為所欲為而不受懲罰。即令在較開明的統治者治理下，文武官員也都企圖以不受控制、同時也無從加以控制的方式，用苛捐雜稅與無效率的行政榨干國力。羅馬帝國會在野蠻人的壓力下崩潰，大部分要歸咎于這種情況造成的內部敗亡因素。由于這個顯著事件，我們終于明了古代世界的失敗處。

羅馬帝國覆亡的原因和早先希臘敗亡的原因本質上殊無二致，都是因為無法運用有組織的公意控制官員的行動。在希臘的民主制度中，政府就是所有公民日常生活的主體，在黨派互爭公職行使權的爭斗過程中，公意已消耗殆盡。由于把注意力完全集中于競爭性的權力政治上，希臘社會越來越難提醒人們必須以法律來約束權力。羅馬帝國的情況雖然完全相反，但是結果卻一樣。一般公民距離政治責任的中心十分遙遠，也無法對公眾事務抱有什么恒久的個人興趣，這一點也使得政府可以肆無忌憚、為所欲為。任何古代民族都無法在這兩種極端情況中維持有效的平衡，基于此一事實，古代民族雖企圖創造以法律為基礎的社會，卻終歸失敗。

雖然有這許多限制，古人對法治社會的實驗卻對西方歷史過程產生了決定性的影響。羅馬帝國崩潰后，數百年間都是動亂與貧困的局面，這期間的人民從未忘懷往日黃金時代的和平與繁榮，在那時代整個文明世界都臣服于法治之下。即使在最黑暗的日子里，人們也不曾放棄恢復昔日光榮的希望。雖然近代世界終于在舊世界的廢墟上崛起，卻依然和古代城邦的法律概念緊緊聯結。近代人試圖用新的觀念與制度解決“建立法律下的自由”這個古老的問題，今天我們仍從這個角度去構思社會問題，正是對遠古時代于西方世界恒久影響的禮贊。