產業政策與我國經濟的發展：新結構經濟學的視角

林毅夫

許多國家的產業政策失敗，但是尚未見不用產業政策而成功追趕發達國家的發展中國家和保持持續發展的發達國家。對發達國家和發展中國家的經濟發展而言，產業政策之所以需要，是因為推動經濟發展的技術創新和產業升級既要有企業家的個人努力，也需要有政府幫助企業家解決企業家自身難以克服的外部性和相應軟硬基礎設施完善的協調問題。由于發達國家和發展中國家的政府所能使用的資源都是有限的，不能對所有的技術創新和產業升級都提供幫助，因此，只能策略性地使用其有限資源，優先幫助能對經濟持續發展做出最大貢獻的產業。這種有選擇性地使用資源幫助某些產業的企業家克服外部性和協調問題的措施就是產業政策。經濟學家不能因為怕產業政策失敗而對產業政策一概反對，也不能因為產業政策是經濟發展的必要條件就無條件地支持一切產業政策，而是要研究清楚產業政策成功和失敗的道理，以幫助政府在使用產業政策時，減少失敗，提高成功的概率。本文從新結構經濟學的視角分析為何經濟發展需要產業政策才能成功，為何多數產業政策失敗，以及我國如何才能制定有效的產業政策。

一個國家經濟發展的本質是人均收入不斷增加，其前提是越來越高的勞動生產率水平。勞動生產率水平的提高有兩個途徑：一是通過技術創新，提高現有產業中產品的質量和生產效率；二是通過產業升級，將現有勞動力、土地、資本等生產要素配置到附加價值更高的產業。根據新結構經濟學的分析，這兩者的實現需要“有效的市場”與“有為的政府”的共同作用。

“有效的市場”的重要性在于，引導企業家按照要素稟賦的比較優勢來選擇技術和產業，這樣，生產出來的產品在國內市場、國際市場的同類產品中，成本才會最低，才會最有競爭力，企業才能獲得最大的利潤，整個經濟才可以創造最大的剩余和資本積累，使得比較優勢從勞動或自然資源密集逐漸向資本密集轉變，為現有產業、技術升級到資本更為密集、附加價值更高的新產業、新技術提供物質基礎。企業家按照比較優勢發展經濟的前提，則是必須有一個能夠很好地反映各種要素相對稀缺性的價格體系。如果有這樣的價格體系，企業為了自己的利潤和競爭力，就會按照要素稟賦所決定的比較優勢來選擇合適的技術和產業，這種價格體系只有在充分競爭的市場中才會存在。所以，按比較優勢發展產業、選擇技術的前提是，要有一個“有效的市場”。

在經濟發展過程中，“有為的政府”也必不可缺。首先，這是因為經濟發展是一個資源必須隨著要素積累、比較優勢變化，不斷從現有技術和產業配置到新的效率更高的技術和附加價值更高的產業的結構變遷過程。在技術創新和產業升級過程中，必須要有“第一個吃螃蟹的企業家”，如果沒有其他必要的安排，第一個吃螃蟹的企業家倘若失敗，將承擔所有成本，并讓后來者知道螃蟹不可吃，不去犯同樣的錯誤。倘若成功了，后來者將會隨之涌進，第一個吃螃蟹的企業家不會有壟斷利潤。也就是，如果沒有其他必要的安排，對于第一個吃螃蟹的企業家而言，失敗的成本和成功的收益是不對稱的；而從社會的角度看，不管失敗還是成功都給后來者提供了有用的信息。因此，政府需要給第一個吃螃蟹的企業家一定的激勵，這樣，企業家才會有積極性去冒這個風險。發達國家的專利制度發揮的就是這種功能。發展中國家的技術創新和產業升級，一般是在國際的技術和產業鏈內部來進行，多數情況下不能給予專利，但是，仍然需要給第一個吃螃蟹的企業家以必要的激勵。當然，這種激勵需要找到其他合適的替代方式。

其次，第一個吃螃蟹的企業家成功與否，并不完全決定于企業家個人的勇氣、智慧和企業家才能。例如，要進入一個新的產業，所要求的從業人員的技能和以往的產業不盡相同，第一個吃螃蟹的企業家如果完全靠自己培訓員工，后來的企業可以以稍高的工資聘走擁有新技術的員工，而使第一個吃螃蟹的企業家蒙受損失。新產業所需的資本規模和風險也通常會比原有的產業大，需要有新的能夠動員更多資本、有效分散風險的金融制度安排和其匹配，這也不是第一個吃螃蟹的企業家自己可以解決的問題。隨著技術創新、產業升級，以及資本密集度和規模經濟的提高，市場的范圍和交易的價值會不斷擴大，交通、電力、港口等硬的基礎設施和法律、法規等軟的制度環境，也必須隨之不斷完善，這些完善顯然超出第一個吃螃蟹的企業家的能力范圍。隨著一個國家的發展，技術和產業會越來越接近國際前沿，新的技術創新和產業的升級需要與這些新技術和新產業相關的基礎科學的突破，基礎科學的研發屬于公共產品范疇，其發現不能申請專利，企業家不會有積極性持續地從事這方面的研究。凡此種種困難，均需要一個“有為的政府”來協調不同的企業加以克服，或是由政府自己直接提供相應的服務。只有這樣，技術創新和產業升級才能順利進行。

在經濟發展過程中，發展中國家的政府可動員和配置的資源有限，不可能滿足各種可能的技術創新和產業升級所需的外部性補償，以及完善所有相應條件的要求。因此，和企業一樣，發展中國家的政府也必須對可能的技術創新和產業升級的經濟和社會回報做出甄別，按“傷其十指不如斷其一指”的精神，以“產業政策”集中有限資源，協助企業家從事那些回報最高的技術創新和產業升級，只有這樣才能促進經濟最好最快地發展，避免陷入“低收入陷阱”或“中等收入陷阱”。同樣，發達國家的政府也必須對其企業家所要從事的新一輪的技術創新和新產業發展所需要的基礎科研給予支持。由于發達國家可以用來支持基礎科研的經費并非無限，因此，也和發展中國家一樣，必須根據可能的回報來配置有限的科研資源，這種配置就是一種產業政策。

許多發展中國家的政府采用產業政策時經常失敗，除了執行能力的問題之外，究其原因是發展中國家的政府容易出于趕超的目的，而去支持違反比較優勢的產業，結果這些產業中的企業在開放競爭的市場中缺乏自生能力，只能靠政府永無止境的保護補貼來生存。成功的產業政策必須是針對有潛在比較優勢的產業，所謂有潛在比較優勢的產業指的是該產業的要素生產成本在開放競爭的市場中有優勢，但是由于軟硬基礎設施不完善，交易費用太高，總成本在開放競爭的市場中沒有競爭力的產業。政府若能針對這些產業中的先行企業給予外部性補償并幫助提供軟硬基礎設施的完善，則這樣的產業政策能夠使具有潛在比較優勢的產業迅速變成具有競爭優勢的產業。

在我國當前經濟發展進入新常態之后，如何在“有效的市場”環境中發揮“有為的政府”的作用，推動產業從中低端向中高端，以及將來從中高端向高端升級，實現可持續的中高速增長？從新結構經濟學的視角，根據現有產業和國際前沿的差距，可將我國的產業分成五種不同類型，政府因勢利導的作用各有差異。

第一種是追趕型產業。2014年，我國人均GDP為7500美元，同年美國的人均GDP是57101美元，德國是44999美元，日本是38491美元，韓國是24329美元。這種人均GDP的差距反映的是勞動生產率水平的差距，代表我國現有產業的技術和附加值水平比發達國家同類產業的水平低，處于追趕階段。我國的汽車、高端裝備業、高端材料即屬于這種類型。

對于追趕型產業，我國各地政府和金融機構可以在資金融通和外匯獲取上支持所在地的合適企業像吉利汽車、三一重工那樣，到海外并購同類產業中擁有先進技術的企業，作為技術創新、產業升級的來源。發達國家自2008年的國際金融危機以來，經濟發展乏力，很多擁有先進技術的企業經營不好，低價求售，出現了許多好的并購機會。

在沒有合適的并購機會時，各地政府也可以提供方便，支持所在地的企業像華為、中興那樣，到海外設立研發中心，直接利用國外的高端人才來推動技術創新。

另外，各地政府也可以篩選我國每年從發達國家大量進口的高端制造業產品，根據其地區比較優勢，創造這些產業所需的基礎設施，改善營商環境，到海外招商引資，把那些高端制造業產品的生產企業吸引到國內來設廠生產。我國現在的GDP規模約占世界的14%，在新常態下，每年6.5%以上的增長意味著我國每年對世界貢獻將近1個百分點的增長。現在世界每年的經濟增長在3個百分點左右，也就是說，我國每年對世界市場容量擴張的貢獻率達到30%。如果地方政府能夠根據這些高端制造業的需要提供合適的基礎設施、人才培訓、營商和法制環境，國外許多高端生產企業會有很高的積極性到國內設廠生產，以滿足我國不斷擴大的需求，并以我國為生產基地，供應世界各地的市場。江蘇省太倉市的中德企業合作園區2012年被工信部授予“中德中小企業合作示范區”，到2014年年底吸引了220家德國企業入園，投資總額達20億美元，這是一個很好的案例。在中高端產業的招商引資上，我國仍處于大有作為的機遇期。

第二種是領先型產業。我國作為中等偏上國家，有些產業，像白色家電、高鐵、造船等，其產品和技術已經處于國際領先水平或已接近國際最高水平。領先型產業必須自主研發新產品、新技術，這樣才能繼續保持國際領先地位。

自主研發包括兩種不同性質的活動：新產品、新技術的“開發”，以及新產品、新技術開發所需的“基礎科研的突破”。企業開發的新產品、新技術可以申請專利，這類活動理當由企業自己來進行。但是，基礎科研不僅投入大、風險高，而且其產品是“論文”，屬于社會公共知識，企業沒有從事基礎科研的積極性。

美國這樣的發達國家，絕大多數產業屬于領先型產業，技術創新和產業升級所需的基礎研究，絕大多數是由美國國家科學基金會資助高校，或是由美國國家健康研究院等政府支持的科研機構來進行，歐洲、日本等發達國家或地區也以政府的資金支持類似的機構來進行這方面的基礎研究。我國自然也必須采取同樣的方式來支持領先型產業的新技術和新產品開發所需的基礎科研。

我國中央和地方政府可以用財政撥款設立科研基金，支持所在地領先型產業的企業與科研院校協作進行基礎科研，支持企業開發新產品、新技術。中央和地方政府也可以以資金支持相關行業的企業組成共用技術研發平臺，攻關突破共用技術瓶頸，在此突破的基礎上再各自開發新產品、新技術。在企業新技術和產品開發取得突破后，中央和地方政府也可以通過采購，幫助企業較快地形成規模化生產，以降低單位生產成本，提高產品的國際競爭力。

領先型產業需要到世界各地建立銷售、加工生產、售后服務等網絡，以開發市場，中央和各地政府也需要在人才培訓、資金、法律、領事保護、投資保護上給予相關企業海外拓展必要的支持。

第三種是退出型產業。這類產業有兩種類型，一類是喪失比較優勢的產業，另一類是在我國還有比較優勢，但是產能有富余的產業。

勞動密集型出口加工業是最典型的第一類產業。這類產業最主要的成本是工資成本。目前，我國一線工人的月工資是3000~4000元人民幣，相當于500~600美元。到2020年“十三五”結束，實現十八大提出的兩個“翻一番”目標，加上人民幣升值，普通工人的月工資至少會上升到1000美元。這類產業在我國失掉比較優勢是不可逆轉的趨勢。

面對這種挑戰，我國勞動密集型出口加工產業中的一部分企業可以升級到品牌、研發、品管、市場渠道管理等高附加值的微笑曲線兩端。從事生產加工的多數企業則只能像20世紀60年代以后日本和20世紀80年代以后亞洲四小龍的同類產業中的企業那樣，利用其技術、管理、市場渠道的優勢，轉移到海外工資水平較低的地方去創造第二春，把我國的GDP變為GNP，否則必然會因競爭力喪失、海外訂單流失而被淘汰掉。這些加工企業在海外的成功也將給我國相關產業中附加價值比較高的中間部件和機器設備的生產企業提供海外市場，成為我國產業轉型升級的拉動力。

我國各種勞動密集型出口加工產業，絕大多數在一些市縣形成產業集群，這些產業集群所在地的地方政府可以采取以下兩種因勢利導的政策：一是提供設計、營銷方面的人才培訓、展銷平臺等，鼓勵一部分有能力的企業轉向“微笑曲線”的兩端，經營品牌的企業則可以對其新產品開發的費用給予和高新產業研發費用一樣在稅前扣除的待遇；二是協助所在地加工企業抱團出海，提供信息、海外經營人才培訓、資金支持，以及和承接地政府合作設立出口加工園區等，幫助企業利用當地廉價勞動力資源優勢來提高競爭力，創造企業的第二春。

根據這一思路，我國勞動密集型出口加工產業應向何處轉移？我國是一個13億人口的大國，第三次工業普查顯示，整個制造業的從業人員高達1.25億人。以人口規模相對較小的越南、柬埔寨、老撾、孟加拉等國而言，我國的勞動密集型出口加工產業稍微往那些國家轉移，馬上就會帶動其工資和我國一樣迅速上漲，實際上這正是近些年來這些國家出現的情形。

從人口和勞動力供給而言，非洲現在有11億人口，大量是富余的農村年輕勞動力，和我國20世紀80年代初的狀況一樣，目前的工資水平僅為我國的1/10~1/4，是承接我國勞動密集型出口加工產業最合適的地方。但一個地方要成為現代制造業出口加工基地，除了工資水平低以外，當地的生產企業還必須具備比較現代化的管理和技術能力，以及國際買家對當地企業的產品質量和按時交貨的信心。非洲國家現在遇到的發展瓶頸是，基礎設施薄弱，國際買家對非洲企業的管理、技術、產品質量和按時交貨的能力缺乏信心。如果我國中央政府和勞動密集型出口加工產業所在地的地方政府在“一帶一路”和“中非命運共同體”的合作框架下，能夠幫助非洲國家學習和吸取中國在招商引資方面的經驗，設立工業園區，改善基礎設施，提供一站式服務，以發展產業集群的方式將我國的勞動密集型出口加工企業吸引過去，非洲也能快速發展起來。

2012年東莞的華堅鞋業在埃塞俄比亞投資設廠迅速獲得成功就是一個很好的實例。華堅在國內的工資占總成本的22%，埃塞俄比亞工人的工資水平只有國內的10%，工人生產效率是國內的70%，工資總額實際上只有國內總成本的3%，下降了19個百分點。華堅所有的原材料來自國內，產品全部出口，物流成本從在國內占總成本的2%增加到8%，扣除物流成本高出的6個百分點，共節省了13個百分點。埃塞俄比亞和許多非洲國家目前處于工業化的早期，大量剩余年輕勞動力滯留在勞動生產率水平極低的農業和服務業，勞動密集加工制造業在未來10年或更長的時間里工資水平基本能夠維持不變，去的企業多了，生產規模擴大，物流成本將下降。所以，我國企業到那兒投資的利潤水平還會隨著生產規模擴大而上升。

隨著我國國內工資水平的上漲，許多20世紀八九十年代轉移到我國大陸的臺資、港資以及韓資勞動密集型出口加工企業已經轉移出去，我國自己的勞動密集型出口加工企業則因為不熟悉國外投資環境，缺乏海外經營管理人才而仍滯留國內。勞動密集型出口加工產業集群所在地的政府，可以給企業提供合適發展出口加工產業的國家信息，和承接地政府做好對接，幫助他們學習中國的招商引資經驗，設立工業園區，營造良好的投資和經營環境，會同行業協會因勢利導，協助我國的企業抱團到那里投資。我國的商務、外交等中央部門，以及中國進出口銀行、國家開發銀行、中非基金等金融機構也要在投資保護、簽證便利和金融上給予走出去的企業必要的支持。

退出型的第二類產業包含鋼筋、水泥、平板玻璃、電解鋁等建材行業。這些產業近些年在我國發展很快，機器設備很新，技術相當先進，生產能力是按滿足過去高速增長所需的投資形成的。我國進入新常態以后，增長速度從過去36年年均9.7%的高速回落到現在7.0%左右的中高速，這些產業在國內也就出現了不少過剩產能。但是，這些產業的產品在非洲、南亞、中亞、拉丁美洲等發展中地區還嚴重短缺，我國政府可以像支持勞動密集型出口加工產業向非洲轉移那樣，以同樣的方式支持這些富余產能產業中的企業以直接投資的方式將產能轉移到“一帶一路”沿線、和我友好、基建投資需求大的發展中國家。這樣的投資既使這些企業擺脫困境，又幫助那些發展中國家發展，是一個雙贏的選擇。

第四種是“彎道超車型”產業。此類產業的特征是人力資本需求高，研發周期短。相對于一種新藥的研發周期可能歷時10年以上，成本投入高達10億美元，信息、通信產業的軟件、手機等，研發周期僅為幾個月或一年，這些產業屬于人力資本需求高、研發周期短的“彎道超車型”新興產業。在這類產業的發展上，我國擁有國內市場巨大、科技人才多、完備的生產加工能力、能夠把概念迅速變成產品等優勢，并已經出現了華為、中興、阿里巴巴、騰訊等成功的企業。各地政府可以針對這類型企業發展的需要，提供孵化基地，加強知識產權保護，鼓勵風險投資，制定優惠的人才和稅收政策，支持國內和國外的創新性人才創業，利用我國的優勢，推動彎道超車型產業在當地的發展。

第五種是戰略型產業。這類產業通常資本非常密集，研發周期長，投入巨大，我國尚不具備比較優勢。但是，其發展關系到我國的國防安全，如大飛機、航天、超級計算機產業即屬于這種類型。戰略型產業有一個特性，即它不能完全依靠市場，需要有政府的保護補貼才能發展起來。過去，政府的保護補貼主要是通過對各種要素價格的扭曲和直接配置來實現的。十八屆三中全會提出全面深化改革，讓市場在資源配置中發揮決定性作用，要素價格的人為扭曲將會被消除，今后應由財政直接撥款來補貼這類企業。在美歐等發達國家或地區，不論國防安全型戰略產業是民營還是國有，都由政府財政直接撥款來支持其新產品、新技術開發，并以政府采購和推廣到其他國家來支持其產品的生產。

對戰略型產業的扶持是國家行為，應該由中央而不是由地方財政來承擔。但是，這類型產業落戶在哪個地方，會間接地促進那個地方軍民融合的配套產業的技術進步和產業升級。所以，各地政府可以支持鼓勵配套產業的發展，并改善基礎設施、子女教育、生活環境等軟硬條件，來爭取戰略型產業落戶當地，以實現戰略型產業和當地產業轉型升級的雙贏。

在經濟新常態下，我國仍然處于大有作為的戰略機遇期。根據各種產業的特征，發揮好“有效的市場”和“有為的政府”兩只手的作用，推動產業轉型升級，即使在相對不利的國際外部環境下，我國的經濟在“十三五”期間也仍然能夠保持6.5%以上的中高速增長，到2020年前后跨過人均國內生產總值12615美元的門檻，進入高收入國家的行列，為實現中華民族偉大復興的中國夢立下一個重要的里程碑。