第二節 城鎮的危機與重生

一、城鎮化的困境

在過去城鎮化發展的過程中，政府起著決定性作用。這種模式在中國經濟發展程度較低的背景下探索出一條較為有效的城鎮化道路。但隨著城鎮化的深入推進，各種問題與矛盾也隨之顯現。

自從黨的十六大確定了城鎮化戰略以來，我國的城鎮化速度進入了快車道，2014年中國城鎮化率達到54.77%。在如火如荼的城鎮化大潮中，矛盾與問題也逐漸增多。

（一）頂層缺失

隨著國家和地方“十三五”規劃陸續出臺與實施，新型城鎮化無疑將成為中國未來經濟轉型升級的重要著力點，但在經濟“新常態”下，新型城鎮化發展將不再一味追求速度的突飛猛進，不再簡單地將城鎮化看作經濟發展手段，城鎮化率不再是拉動GDP的“硬指標”，而是真正從造房建城轉向“以人為本”。這意味著，“十三五”期間城鎮化將從速度型向質量型轉變。

中國多年實踐充分證明，城鎮化是現代化的必由之路，是為了讓每個中國人都能實現自己的“中國夢”。基于對過去30多年城鎮化快速發展經驗教訓的深刻總結，未來城鎮化將是以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化，以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展，通過改革釋放城鎮化發展潛力。無論中央還是地方，都應準確總結學習世界其他國家或地區發展城鎮化的經驗和教訓，只有把握好城鎮化發展規律、內涵和路徑才能夠進行科學的決策、合理的布局、有針對性的分層次分階段地實現城鎮化。

但是，現階段各地政府為了政績需要，急于求成的現象依然十分突出。

首先，個別各地政府往往不顧中央總體規劃的出臺，便第一時間“響應”中央，第一時間召開相關政府工作會議部署城鎮化發展的工作。這直接導致了地方政府在沒有中央宏觀政策指導的情況下盲目規劃，開展城鎮化的“競賽”，導致一開始就陷入了困境。

其次，有些地方政府缺乏頂層思考。城鎮化的發展如同各個地方的“十三五”規劃一樣，應該是與當地的經濟和社會發展水平相適應，必須具有實施路徑和實現目標的頂層規劃考量，這樣才能夠指導各個基層政府服務于城鎮化的發展，才具有戰略性、整體性和長期性。否則，就導致了各級政府憑借自己的理解水平獨自進行城鎮化的改造，造成了資源浪費和重復建設，污染了環境，也受到民眾的指責。

再次，規劃設計缺乏可持續性。在中國存在著“一把手”工程的習俗，各地政府換屆完畢后，政府總要重新撰寫或修改規劃，以便開啟新任領導的發展思路。這就導致了政府頂層規劃隨著“一把手”領導的變化而不斷修改，造成整個城鎮的發展思路不斷變換，嚴重地破壞了城鎮的可持續發展。

（二）工業迷失

縱觀世界各國城鎮化的過程，城鎮化是與工業化發展密切聯系的，工業化是促進城鎮化發展的源動力。城鎮化的過程是國民經濟第二、三產業占比不斷提高的過程，是一個區域產城一體化的過程，是社會發展到一定階段出現的自下而上的趨勢。但是，現階段我國部分城市的城鎮化是自上而下的，由政府的權利之手強力推動，造成了各種違背城鎮化發展的現象。

首先，盲目引入各種企業。有些地方的政府在城鎮化的過程中，簡單地將工業化認為就是城鎮化，片面地強調GDP和村鎮企業的數量和規模，不惜任何代價，盲目地引入了各種各樣的企業，導致了大量耕地被占用。

其次，盲目開發房地產產業。有些政府片面理解城鎮化的概念，認為城鎮化就是農民上樓，農民轉為非農人口等內容。但是，卻忽視了城鎮化過程中應遵守的循序漸進以及村民自愿與否的規律，修建了大量的高樓大廈，最終成為一座座鬼城。

再次，忽視了城鎮中人文和生活方式內容。有些政府在追求工業化的過程中完全不顧百姓的精神和文化生活，忽視了在城鎮化過程中的現代服務業和文化產業的融合，導致了農民在城鎮化過程中精神生活的缺失，各種不道德現象頻出。

（三）土地失控

近年來，有些地方大打“城鎮化”的旗號，盲目地拉大城鎮化的框架，違規占領農村耕地，通過建設開發區，無限制地擴大城鎮的面積。特別是近年來，各級地方政府“土地財政”的優勢愈加明顯，也讓土地成為城鎮化過程中的馬前卒。

首先，村民沒有了土地。在新一輪的城鎮化大潮中，越來越多的村鎮正在丟失耕地。特別是征收耕地后修建各種產業園區和居民小區的現象尤其突出。在這樣的過程中，農村的土地被掠奪，“農村”的概念也將被重新定義。

其次，農民沒有了糧食。農村的土地被集體收購之后，農民沒有了土地，從此沒有了職業也沒有了糧食。但是，失地農民的社會保障和供給沒有得到正常的供給，成為城鎮化過程中影響社會穩定的重要因素。

再次，土地財政不可持續。有些地方政府通過土地財政多年高枕無憂，但是，隨著土地的減少，財政收入的減少，也直接導致了政府未來的發展變得不可持續。

最后，農民依舊是農民，納入城市戶籍尚無期限。各地政府在征用了農民的土地后，卻沒有在戶籍制度上進行迅速改革。這直接導致了農民的生存狀況和經濟利益受到了雙重的傷害，特別是失地農民的醫療、養老保險等都得不到城鎮體系的保護。城鎮化的過程中土地的城鎮化明顯快于人口的城鎮化，成為未來解決盲目城鎮化過程中的重大課題。

（四）城鄉二元發展失衡

一直以來，城鄉之間出現了“二元結構”，一元是由城市市民組成的城市社會，另一元則是由鄉村農民構成的農村社會，這兩者最大的區別就是是否持有農業戶口。這樣的二元結構是以二元戶籍制度為核心的，包括二元就業制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事業投入制度在內的一系列社會制度體系。

由于城鄉二元結構存在，造成我國城鄉經濟發展嚴重不平衡，城鄉居民收入差距不斷擴大。城鄉二元結構帶來了很大弊端。比如，二元戶籍制度人為地限制了人口自由流動，二元土地制度導致同地不同權，土地資源配置低效；二元社保醫療造成城鄉居民享受的社會保障和醫療福利等嚴重不均衡。

為推進城鎮化建設，中國在戶籍制度、社會保障制度等方面，進行了一系列變革，推動了城鄉融合，但阻礙城鎮化發展的城鄉分割政策壁壘依然沒有完全打破，城鄉資源公平自由流動和充分競爭的條件還沒有完全形成。

（五）大城市病

經過半個世紀的發展，隨著中央對城鎮化的重視，各級政府開始將其作為重要的工作來抓，但是更多的是注重城市的發展規模和發展速度，強調的是城鎮化率的提高，并未關注城鎮化的內涵，質量令人堪憂。

首先，城鎮化速度過快。據統計，我國的城鎮數量由1949年的130多個發展到2014年的660多個，城鎮人口占總人口比重為54.77%。數量發展之快，令全世界所驚訝。

其次，城鎮規模過大。根據國務院2014年11月發布的關于調整城市規模劃分標準的通知，新的城市規模劃分標準以城區常住人口為統計口徑，其中特大城市（人口規模500萬以上）有16個，特大城市的出現直接導致了若干個“大城市病”的出現。人口的增加直接對城市的資源環境、公共服務能力、可持續發展形成巨大壓力。

再次，“大城市病”嚴重并迅速蔓延。隨著人口急劇增長，北上廣等特大城市人口與資源環境的矛盾凸顯，交通擁擠、空氣污染、公共服務不足等“大城市病”日益突出，城市承載力已經接近極限。數據顯示：北京市機動車已超過500萬輛，上海、廣州等多個城市超過200萬輛，車輛的增加加劇了交通擁堵。在北京，全市目前年用水量缺口近2/3，不得不依靠超采地下水、從外省調水“解渴”。

（六）日益惡化的生態

城鎮化過程中也為環境帶來了諸多壓力。特別是在城鎮化過程中的工業生產耗能、交通運輸耗能以及消耗自然資源和排放各種廢棄物的數量嚴重超過了大自然自身的凈化能力，給我國的環境造成了嚴重的傷害。全國各地出現了片面追求城鎮化的建設規模和發展速度的不正確現象，導致能源的消耗和二氧化碳的排放量急劇增加，同時加劇了水污染和土地資源的緊張程度，造成了當地環境質量的下降，生態環境遭到嚴重的破壞。

由于城鎮建設嚴重滯后于工業的發展，在城鎮建設過程中，所設計的垃圾處理、污水治理和廢氣處理能力不能滿足工業發展的需要，使城市環境日益惡化。企業偷排污水已經習以為常，或者偷偷打井，無止境地開采地下水，排煙排廢水直接造成了對農村生態環境的侵蝕和破壞。

同時，有些城市向農村轉嫁環境污染，農村向城市提供有害食品等問題時有發生。“城中村”往往成為城市環境衛生的死角和隱患，不僅影響市容，而且更嚴重的是對整個城市衛生帶來很大的威脅，可能成為城市流行病的發源地。在城鎮化發展過程中，通過對農村人口的有序轉移，本來可以使退耕還林、退耕還草、土地休耕的環境保護措施真正得以落實和推進，使大自然得到休養生息，從而恢復生態平衡。然而，在生態脆弱地區的城鎮化水平往往比較低，不能通過城鎮化緩解生態環境壓力。

二、網絡與城市更新

伴隨著“互聯網+”思維席卷各行各業，互聯網已經在改變著大眾的思維方式。在新型城鎮化背景下，“互聯網+”將滲透到公民治理的內容、方式或手段上。運用“互聯網+”思維進行城鎮化的公民社會治理，將會使得社會更加和諧、資源的配置更加有效。

（一）“互聯網+”與社會治理模式創新

傳統意義上的社會管理思維是“管”。不可否認，從改革開放到現在“管”的模式在一定階段產生過一定積極效應。但隨著社會經濟發展，“管理”的思維體制越來越不適應社會整體發展。現實中，政府負責等同于政府包攬，從觀念到制度都排斥社會組織和公民參與社會管理，其結果一方面導致社會自治發展緩慢，公民的自我教育、自我管理、自我服務發展緩慢，另一方面導致了權力尋租和腐敗現象的發生。

而“互聯網+”背景下的社會治理思維則是“共享”。社會治理除了國家和政府之外還應強調社會組織、企業、公民個體等社會力量的參與。社會需求是多樣化的，不同類型的主體有不同的特點和不同的擅長領域，因此需要主體的多元化。要加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理格局，在轉變政府職能的前提下，激發社會創造活力，為公眾提供高質量、差異化的社會公共服務，實現從政府單一主體的單向度管理，走向多元主體的協同治理，推動社會治理從國家本位向社會本位轉變。

（二）“互聯網+”與社會組織的多元參與

伴隨著互聯網、移動互聯網以及各種手機終端的普及，“大眾創業、萬眾創新”時代已經到來。一方面，互聯網時代創造了一種新的思維模式，讓人與人之間的溝通和交流更加便捷。另一方面，也讓更多相同興趣和愛好的人連成了一個整體，形成了組織。

據統計，2007年，全國有各類社會組織共計38.7萬多個，到2012年增至49.9萬多個。這些社會組織活躍于經濟、社會、文化體育、科學技術等重要領域，不同程度地發揮著激發社會活力、動員和組織社會資源的作用。

社會治理創新過程中重要的內容就是激發更多的社會組織參與到社會治理的過程中來，通過政府與社會組織形成的多元化的治理結構中發揮好政府的指導和引導作用、社會組織的主導作用，真正可以鼓勵民眾積極、理性地參與到包括公民治理在內的各種社會治理的過程中，以表達自身利益訴求、監督政府行為、維護自身合法權益。同時，在互聯網時代，通過網絡的力量，充分發揮互聯網在社會動員、正能量傳播、社會問題解決、救援等方面的作用，讓更多的大眾參與到社會治理中來，真正形成線上線下的互助組織體系。

（三）“互聯網+”與公共安全服務體系

互聯網時代，公共安全服務體系也將會在新的技術支撐下變得健全和完善。

首先，“互聯網+”食品安全方面。通過構建與世界食品安全標準統一的體系，將全國的食品納入其中，保證食品的供應安全。建立全國食品信息網上發布和查詢平臺，消除食品安全監管部門、食品生產經營者、相關社會組織和消費者之間的“信息不對稱”，對食品生產經營者進行全生命周期監管，形成食品安全“社會共治”的局面。

其次，“互聯網+”安全生產方面。伴隨著互聯網、移動互聯網、物聯網、云計算、大數據等新技術的層出不窮，對特種設備運行情況、危險化學品及煙花爆竹存放情況、礦山作業情況、車輛行駛狀況等進行實時監控，針對異常情況發布預警信息，以便有關部門和相關人員及時采取對策措施，遏制重特大安全事故的發生。

再次，在“互聯網+”防災減災方面，通過互聯網建立“全民參與、群防群策”的防災減災機制。鼓勵人們發現險情后及時把有關信息發到相關政府部門的防災減災平臺，相關政府部門通過短信、微博、微信、App等向相關地區的人們及時發布災害預警預報信息。針對臺風、洪水、地震、山體滑坡、泥石流等不同災害，組織開發防災減災類App，及時發布信息，及時采取應對措施。

最后，在“互聯網+”公安和“互聯網+”公眾安全方面，逐步把傳統探頭升級改造為具有對人臉、人體特征、車牌號等自動識別功能的智能探頭，實現聯網監控和自動報警，提高對嫌疑人員和嫌疑車輛的跟蹤水平，快速抓捕犯罪嫌疑人、在逃犯和暴恐分子等。