臣聞方今大地守舊之國，未有不分割危亡者也。有次第脅割其土地人民而亡之者，波蘭是也。有盡取其利權一舉而亡之者，緬甸是也。有盡亡其土地人民，而存其虛號者，安南是也。有收其利權而后亡之者，印度是也。有握其利權，徐徐分割而亡之者，土耳其、埃及是也。我今無士、無兵、無餉、無船、無械，雖名為國，而土地、鐵路、輪船、商務、銀行，惟敵之命，聽容取求，雖無亡之形，而有亡之實矣。后此之變，臣不忍言。觀大地諸國，皆以變法而強，守舊而亡，然則守舊開新之效，已斷可睹也。以皇上之明，觀萬國之勢，能變則存，不變則亡，全變則強，小變仍亡，皇上與諸臣審知其病之所源，則救病之方，即在是矣。夫方今之病，在篤守舊法，而不知變。處列國競爭之世，而行一統垂裳之法，此如已夏而衣重裘，涉水而乘高車，未有不病而淪胥者也。《大學》言：“日新又新。”《孟子》稱：“新子之國。”《論語》：“孝子毋改父道，不過三年。”然則三年之后，必改可知。夫物新則壯，舊則老；新則鮮，舊則腐；新則活，舊則板；新則通，舊則滯，物之理也。法既積久，弊必叢生，故五百年不變之法。況今茲之法，皆漢唐元明之弊政，何嘗為祖宗之法度哉？又皆為胥吏舞文作弊之巢穴，何嘗有絲毫祖宗之初意哉？今托于祖宗之法，固已誣祖宗矣。且法者所以守地者也，今祖宗之地既不守，何有于祖宗之法乎？夫使能守祖宗之法，而不能守祖宗之地，與稍變祖宗之法，而能守祖宗之地，孰得孰失，孰重孰輕，殆不待辨矣。雖然，欲變法矣，而國是未定，眾論不一，何從而能舍舊圖新哉？夫國之有是，猶船之有舵，方之有針，所以決一國之趨向，而定天下之從違者也。若針之子午未定，舵之東西游移，則徘徊莫適，悵悵何之，行者不知所從，居者不知所往，放乎中流，而莫知所休，指乎南北，而莫知所極，以此而駕橫海之大航，破滔天之巨浪，而適遭風沙大霧之交加，安有不沉溺者哉？今朝廷非不稍變法矣，然皇上行之，而大臣撓之，才士言之，而群僚攻之，不以為用夷變夏，則以為變亂祖制，謠謗并起，水火相攻，以此而求變法之有效，猶卻行而求及前也，必不可得矣。皇上既審時勢之不能不變，知舊法之不能不除，臣請皇上斷自圣心，先定國是而已。國是既定矣，然下手之方，其本末、輕重、剛柔、緩急不同，其規模條理、綱領、節目大異，稍有乖誤，亦無成功。臣愚嘗斟酌古今，考求中外，唐虞三代之法度至美，但上古與今既遠，臣愿皇上日讀《孟子》，師其愛民之心。漢、唐、宋、明之沿革可采，但列國與統一迥異，臣愿皇上上考《管子》，師其經國之意。若夫美、法民政，英、德共和，地遠俗殊，變久跡絕，臣故請皇上以俄大彼得之心為心法，以日本明治之政為政法也。然求其時地不遠，教俗略同，成效已彰，推移即是，若名書佳畫，墨跡尚存，而易于臨摹，如宮室、衣裳，裁量恰符，而立可鋪設，則莫如取鑒于日本之維新矣。日本之始也，其守舊攘夷與我同，其幕府封建與我異，其國君守府，變法更難，然而成功甚速者，則以變法之始，趨向之方針定，措施之條理得也。考其維新之始，百度甚多，惟要義有三：一曰大誓群臣以定國是；二曰立對策所以征賢才；三曰開制度局而定憲法。其誓文在決萬幾于公論，采萬國之良法，協國民之同心，無分種族，一上下之議論，無論藩庶，令群臣咸誓言上表，革面相從，于是國是定，而議論一矣。召天下之征士貢士，咸上書于對策所，五日一見，稱旨者擢用，于是下情通而群才進矣。開制度局于宮中，選公卿諸侯大夫及草茅才士二十人充總裁，議定參預之任，商榷新政，草定憲法，于是謀議詳而章程密矣。日本之強，效原于此。皇上若決定變法，請先舉三者。大集群臣于天壇太廟，或御乾清門，詔定國是，躬申誓戒，除舊布新，與民更始。令群臣具名上表，咸革舊習，黽勉維新，否則自陳免官，以激厲眾志，一定輿論。設上書所于午門，日輪派御史二人監收，許天下士民皆得上書。其群僚言事，咸許自達，無得由堂官代遞，以致阻撓。其有稱旨者，召見察問，量才擢用。則下情咸通，群才輻輳矣。設制度局于內廷，選天下通才十數人，入直其中。王公卿士，儀皆平等，略如圣祖設南書房，世宗設軍機處例。皇上每日親臨商榷，何者宜增，何者宜改，何者當存，何者當刪，損益庶政，重草章程，然后敷布施行，乃不謬紊。近泰西政論，皆言三權，有議政之官，有行政之官，有司法之官。三權立，然后政體備。以我朝論之，皇上則為元首，百體所從。軍機號為政府，出納王命。然跪對頃刻，未能謀議，但為喉舌之司，未當論思之寄。若部寺督撫，僅為行政之官，譬于手足，但供奔持，豈預謀議？且部臣以守例為職，而以新政與之議，事既違例，必反駁而已，安有以手足而參謀猷哉？近者新政多下總署，總署但任外交，豈能兼營？況員多年老，或兼數差，共議新政，取決俄頃，欲其詳美，勢必不能。若御史為耳目之官，刑曹當司法之寄，百官皆備，而獨無左右謀議之人，專任論思之寄。然而新政之行否，實關軍國之安危，而言者妄請施行，主者不知別擇。無專司為之討論，無憲法為之著明，浪付有司，聽其抑揚。惡之者駁詰而不行，決之者倉卒而不盡，依違者狐疑而莫定，從之者條畫而不詳。是猶范人之形，有頭、目、手、足、口舌、身體，而獨無心思，必至冥行レ埴，顛倒狂瞀而后已。以此而求新政之能行，豈可得哉？故制度局之設，尤為變法之原也。然今之部寺，率皆守舊之官，驟予改革，勢實難行。既立制度局總其綱，宜立十二局分其事。

一曰法律局。外人來者自治其民，不與我平等之權利，實為非常之國恥。彼以我刑律太重，而法規不同故也。今宜采羅馬及英、美、德、法、日本之律，重定施行。不能驟行內地，亦當先行于通商各口。其民法、民律，商法、市則、舶則，訟律、軍律，國際公法，西人皆極詳明。既不能閉關絕市，則通商交際，勢不能不概予通行。然既無律法，吏民無所率從，必致更滋百弊。且各種新法，皆我所夙無，而事勢所宜，可補我所未備。故宜有專司，采定各律，以定率從。二曰度支局。我國地比歐洲，人數倍之，然患貧實甚，所入乃下等于智利、希臘小國，無理財之政故也。西人新法紙幣、銀行、印稅、證券、訟紙、信紙、煙酒稅、礦產、山林、公債，皆致萬萬，多我所無，宜開新局專任之。三曰學校局。自京師立大學，各省立中學，各府縣立小學，及專門各學，若海陸醫學、律學、師范學。編譯西書，分定課級，非禮部所能辦，宜立局而責成焉。四曰農局。舉國之農田、山林、水產、畜牧，料量其土宜，講求其進步改良焉。五曰工局。司舉國之制造機器技術，特許其新制而鼓勵之。其船舶市場、新造之橋梁、堤岸、道路咸屬焉。六曰商局。舉國之商務、商學、商會、商情、商貨、商律，專任講求激勵之。七曰鐵路局。舉國之應修鐵路，繪圖定例權限咸屬焉。八曰郵政局。舉國皆行郵政，以通信命。各省府縣鄉，咸立分局，并電線屬焉。九曰礦務局。舉國之礦產、礦稅、礦學屬焉。十曰游會局。凡舉國各政會、學會、教會、游歷游學各國會，司其政律而鼓舞之。十一曰陸軍局。選編國民為兵，而司其教練。十二曰海軍局。治鐵艦練軍之事。

十二局設，庶政可得而舉矣。然國政之立，皆以為民，民政不舉，等于具文而已。夫地方之治，皆起于民。而自縣令之下，僅一二簿尉雜流，未嘗托以民治。縣令任重而選賤，俸薄而官卑，自治獄催科外，余皆置之度外。其上乃有藩臬道府之轄，經累四重，乃至督撫，而后達于上。藩臬道府，拱手無事，皆為冗員，徒增文書費厚祿而已。一省事權，皆在督撫。然必久累資勞，乃至此位。地大事繁，年老精衰，舊制且望而生畏，望其講求新政而舉行之，必不可得。向者學堂農商之詔累下矣，而各直省，多以空文塞責，亦可見矣。日本以知縣上隸于國。漢制百郡，以太守上達天子。我地大不能同日本，宜用漢制。每道設一民政局，妙選通才，督辦其事。用南書房及學政例，自一品至七品京朝官皆可為之。準其專摺奏事，體制與督撫平等。用出使例，聽其自辟參贊隨員，俾其指臂，收得人之助。其本道有才者，即可特授。否則開缺，另候簡用，即以道缺給之。先撥厘稅，俾其創辦新政。每縣設民政分局。督辦派員，會同地方紳士治之。除刑獄賦稅，暫時仍歸知縣外，凡地圖、戶口、道路、山林、學校、農工商務、衛生警捕，皆次第舉行。三月而備其規模，一年而責其成效。如此則內外并舉，臂指靈通，憲章草定，奉行有準，然后變法可成，新政有效也。若夫廣遣親王大臣游歷，以通外情；大譯西書，游學外國，以得新學；厚俸祿以養廉恥；變通科舉以育人才，皆宜先行者。猶慮強鄰四逼，不能容我從容圖治也。且我民窮國匱，新政何以舉行？聞日本之變法也，先行紙幣，立銀行，財泉流通，遂以足維新之用。今宜大籌數萬萬之款，立局以造紙幣。各省分設銀行。用印度田稅之法，仿各國印花之稅。我國地大物博，可增十倍。然后郡縣遍立各種學堂，沿海急設武備學院，大購鐵艦五十艘，急練民兵百萬。則氣象丕變，維新有圖，雖不敢望自強，亦庶幾可以自保。臣愚夙夜憂國，統籌大局，思之至詳。其能舉而行之，惟皇上之明；其不能舉而行之，惟諸臣之罪。

光緒帝覽之，指其篇中“求為長安布衣而不可得”，“及不忍見煤山前事”等語，謂軍機大臣曰：“康某何不顧死生乃爾，竟敢以此言陳于朕前耶？”然亦不之罪。仍命總署王大臣，自后康某如有條陳，當即日呈遞，毋許格。并宣取康所著《日本變法》、《俄大彼得傳》等書。是時康知己將任用，復百端陳說于翁同之門。翁為其所動，交章推薦，至謂康有為之才，過臣百倍，請舉國以聽。于是光緒帝用康之心益堅。顧康之所求者，變法也。使法雖變而不統籌全局，則必以不得要領以止。于是復上一疏，詳論天下之勢。

疏上，下總署議，遷延不復。催之，仍不復。而俄以德占膠州為藉口，欲強租旅順、大連灣之事，又相逼而來。光緒帝益知不變法，不能立國，惟奕則屢以諫阻，謂祖宗之法不可變。光緒帝曰：“今祖宗之地，且將不保，何有于法？”因令奕告西后曰：“我不能為亡國之君，若不予我以權，寧遜位。”西后聞之，滋不悅。然知其志之決，乃使奕以辦事不阻之意復之。是年四月，奕適以病歿。翁同輔政，銳志改革。御史楊深秀、侍讀學士徐致靖，又相繼上書，請定國是。光緒帝乃白西后，召軍機全堂，于四月二十三日，下定國是之詔，以宣示天下。詔曰：

數年以來，中外臣工，講求時務，多主變法自強。邇者詔書數下，如開特科，汰冗兵，改武科制度，立大小學堂，皆經再三審定，籌之至熟，甫議施行。惟是風氣尚未大開，論說莫衷一是。或托于老成憂國，以為舊章必應墨守，新法必當擯除。眾喙嘵嘵，空言無補。試問今日，時局如此，國勢如此，若仍以不練之兵，有限之餉，士無實學，工無良師，強弱相形，貧富懸絕，豈真能制梃以撻堅甲利兵乎？朕惟國是不定，則號令不行，極其流弊，必至門戶紛爭，互相水火，徒蹈宋明積習，于時政毫無補益。即以中國大經大法而論，五帝三王，不相沿襲，譬之冬裘夏葛，勢不兩存。用特明白宣示，嗣后中外大小臣工，自王公以及士庶，各宜努力向上，發憤為雄，以圣賢義理之學植其根本，又須博采西學之切于時務者，實力講求，以救空疏迂謬之弊。專心致志，精益求精，毋徒襲其皮毛，毋競騰其口說，總期化無用為有用，以成通經濟變之才。京師大學堂，為各行省之倡，尤應首先舉辦。著軍機大臣總理各國事務王大臣，會同妥速議奏。所有翰林院編檢各部院司員，大門侍衛，候補候選道府州縣以下，及大員子弟，八旗世職，各省武職后裔，其愿入學堂者，均準入學肄習，以期人才輩出，共濟時艱。不得敷衍因循，徇私援引，致負朝廷諄諄之至意。

詔既下，海內士夫見之，知此后一切維新，皆基于此，且決康有為之必將召見。至二十八日，果以徐致靖之保舉，召見于頤和園之仁壽殿，奏對良久。見后，授以總理衙門章京，所行新政，多顧問焉。于是京外各官，附康者日眾，于是始有新黨舊黨之稱。新黨之最矯矯者，曰梁啟超、楊銳、劉光第、譚嗣同、林旭。梁于五月十五日召見，命進呈所著《變法通議》。大加獎勵，謂不愧為康之高弟子，因賞給六品銜，令辦理譯書局事務。楊銳、劉光第，為湖南巡撫陳寶箴所保，譚嗣同為侍讀學士徐致靖所保，林旭為康有為之弟子故，于七月二十日特加四品卿銜，令入軍機，參預新政。參預者，用日本維新置參預官于宮中之義也。其時凡關于新政奏折，皆交四卿閱之。頒發諭旨，皆令四卿擬之。雖舊臣盈廷，悉置不問，惟以國政系于四卿。故論四卿信任之專，名為章京，實則宰相云。

雖然，新黨既任用矣，夷考其時，改革之事，非一無可觀者也。因擇而錄之如左：