二、《共同綱領(lǐng)》確立的民族法制的基本原則和制度

《共同綱領(lǐng)》是新中國民族法制建設(shè)的第一步。這一步給新中國的民族法制建設(shè)做出了良好的開端。這一良好的開端給新中國的民族法制建設(shè)確定了民族平等、民族團結(jié)、各民族共同繁榮的基調(diào)。劉少奇同志在《加強全國人民的革命大團結(jié)——在中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議上的講話》中指出：“中國共產(chǎn)黨以一個政黨的資格參加人民政治協(xié)商會議，和其他各民主黨派、各人民團體、各少數(shù)民族、國外華僑和其他愛國民主分子一起，在新民主主義的共同綱領(lǐng)的基礎(chǔ)上忠誠合作，來決定中國一切重要問題。凡是中國共產(chǎn)黨參加并一道通過的人民政治協(xié)商會議的決議，中國共產(chǎn)黨將堅決地執(zhí)行并為其徹底實現(xiàn)而奮斗。中國共產(chǎn)黨將為人民政治協(xié)商會議的最高威信而奮斗，不允許壞人來破壞人民政治協(xié)商會議。這就是中國共產(chǎn)黨對人民政治協(xié)商會議今后所需采取的態(tài)度。……在今天建立起來的全國人民的革命大團結(jié)，是有它的堅固的政治基礎(chǔ)的。這個基礎(chǔ)，就是即將由政協(xié)籌備會提交全體會議討論和通過的中國人民政治協(xié)商會議的共同綱領(lǐng)。我們認為這個共同綱領(lǐng)是中國歷史上一個極端重要的文獻。它說到了我們的一般綱領(lǐng)，確定了我們國家的政權(quán)機構(gòu)和軍事制度，決定了我們國家的經(jīng)濟政策、文化教育政策、民族政策和外交政策……”根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，我們可以看到，《共同綱領(lǐng)》制定的這些民族政策是與中國歷史上所有的民族政策完全不同的。在《共同綱領(lǐng)》的規(guī)范和指導(dǎo)下，新中國的民族觀里不再有大漢族主義或地方民族主義等狹隘的民族主義；各民族一律平等，平等地享有參與國家事務(wù)管理的權(quán)利；各民族均有自己管理自己、治理其居住地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化的權(quán)利；均有保護自己宗教信仰和文化習(xí)俗的權(quán)利。《共同綱領(lǐng)》所規(guī)定的這些政策可以歸納為以下幾點。

（一）確立了各民族一律平等的民族地位和民族關(guān)系

首先，政治協(xié)商會議的召開，“中國共產(chǎn)黨以一個政黨的資格參加人民政治協(xié)商會議，和其他各民主黨派、各人民團體、各少數(shù)民族、國外華僑和其他愛國民主分子一起，在新民主主義的共同綱領(lǐng)的基礎(chǔ)上忠誠合作，來決定中國一切重要問題”。這就從一開始，代行全國人民代表大會職權(quán)的政治協(xié)商會議保證了各少數(shù)民族與漢族平等的參政議政的權(quán)利。毛澤東同志在《在新政治協(xié)商會議籌備會上的講話》中也指出：“必須召集一個包含民主黨派、各人民團體、各界民主人士、國內(nèi)少數(shù)民族和海外華僑的代表人物的政治協(xié)商會議，宣告中華人民共和國的成立，并選舉代表這個共和國的民主聯(lián)合政府，才能使我們的偉大的祖國脫離半殖民地的和半封建的命運，走上獨立、自由、和平、統(tǒng)一和強盛的道路。這是一個共同的政治基礎(chǔ)。這是中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團體、各界民主人士、國內(nèi)少數(shù)民族和海外華僑團結(jié)奮斗的共同的政治基礎(chǔ)，這也是全國人民團結(jié)奮斗的共同的政治基礎(chǔ)。”這可以說是國內(nèi)各少數(shù)民族第一次有代表參加“制定中國人民政治協(xié)商會議的組織法，制定中華人民共和國中央人民政府的組織法，制定中央人民政治協(xié)商會議的共同綱領(lǐng)，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，制定中華人民共和國的國旗和國徽”等決定一切國家大事和基本國策的會議。這在中國歷史，甚至在世界歷史上也都是第一次。

其次，在政治協(xié)商會議制定的《共同綱領(lǐng)》的序言中，就旗幟鮮明地規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)各民族，均有平等的權(quán)利和義務(wù)。”又在正文的第五十條再次重申：“中華人民共和國境內(nèi)各民族一律平等，實行團結(jié)互助，反對帝國主義和各民族內(nèi)部的人民公敵，使中華人民共和國成為各民族友愛合作的大家庭。”這也是歷史上的第一次。

再次，《共同綱領(lǐng)》在國家軍隊和國防這一關(guān)系國家安全的事項中也規(guī)定到“中華人民共和國境內(nèi)各少數(shù)民族，均有按照統(tǒng)一的國家軍事制度，參加人民解放軍及組織地方人民公安部隊的權(quán)利”。在任何一個國家，在任何時代的歷史上，掌握軍權(quán)就是掌握一切。在中國歷史上，少數(shù)民族幾乎很少進入到中原漢族政權(quán)的軍隊編制之中。后來在清朝，滿族入主中原，其對軍隊分為“八旗兵”和“綠營兵”兩種編制，分別有滿族和漢族充任，兩種軍隊在待遇和地位上遠遠不同，更不用說其他以漢族為主的朝代了。而今，在《共同綱領(lǐng)》里，第一次規(guī)定了少數(shù)民族有權(quán)參加人民解放軍，有權(quán)組織地方人民公安部隊，這在歷史上也是第一次。

從新政治協(xié)商會議的召開過程，從《共同綱領(lǐng)》的制定過程和內(nèi)容，我們可以發(fā)現(xiàn)，各少數(shù)民族與漢族平等的時代真的來臨了。民族平等的觀念真的要從法律上得以規(guī)定并成為現(xiàn)實了。

（二）建立包括各少數(shù)民族在內(nèi)的統(tǒng)一戰(zhàn)線

當然，民族平等并不是口號或文字上的表述。最初在中華民國成立的時候，孫中山先生也曾主張過“五族共和”，但是中國何止“五族”。后來孫中山先生又指出“族無分漢、滿、蒙、回、藏，皆得享共和之權(quán)利”，但是卻從未有法律規(guī)定將這一理念付諸實施。后來蔣介石曾提出所謂的“國族同源論”，說中國境內(nèi)的各少數(shù)民族與漢族都源于同一祖先，仿佛是在說各少數(shù)民族與漢族都是一樣的、平等的，但是他卻又稱漢族為“國族”，各少數(shù)民族是“國族”的“大小宗支”。在這樣的理念下根本不可能主張民族平等，更侈談所謂的參政議政。而在新中國召開的政治協(xié)商會議，組織了“由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團體、各地區(qū)、人民解放軍、各少數(shù)民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協(xié)商會議，就是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式。中國人民政治協(xié)商會議代表全國人民的意志……”

新中國的統(tǒng)一源于新民主主義革命時期的民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。所謂民族統(tǒng)一戰(zhàn)線是指“被侵略被壓迫民族的各個階級和各種政治力量在反侵略反壓迫、爭取民族解放和獨立的民族民主革命或民族戰(zhàn)爭中結(jié)成的全民性的政治聯(lián)盟……中國的民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的提出是當中國淪為半殖民地、半封建社會，帝國主義列強勾結(jié)國內(nèi)封建階級和買辦階級，殘酷壓迫中國各民族人民的時候由中國共產(chǎn)黨提出的。中國共產(chǎn)黨認為，在半殖民地、半封建的舊中國，帝國主義和中國各民族的矛盾以及封建主義和各民族人民的矛盾，是當時中國社會的主要矛盾，而以前者為各種矛盾中最主要的矛盾。要戰(zhàn)勝這樣強大的敵人，沒有全國各族人民的共同奮斗是不可能的”。在新民主主義革命時期，中國面臨的最主要的矛盾是帝國主義列強妄圖瓜分中國，而日本帝國主義更是想要吞并中國。但是，在國內(nèi)，中國國民黨仍然執(zhí)行政治專制，實行民族剝削和壓迫，尤其是對中國共產(chǎn)黨實行圍剿，挑起內(nèi)戰(zhàn)。這時，出于民族大義和國家前途的考慮，中國共產(chǎn)黨主張中國各族人民和各個階級捐棄前嫌，一致對外，組織統(tǒng)一戰(zhàn)線。1935年，在《中國共產(chǎn)黨中央委員會和中華蘇維埃中央政府為抗日救國告全體同胞書》中，中國共產(chǎn)黨呼吁：“今當我亡國滅種大禍迫在眉睫之時，共產(chǎn)黨和蘇維埃政府再一次向全體同胞呼吁：無論各黨派間在過去和現(xiàn)在有任何政見和利害的不同，無論各界同胞間有任何意見上或利益上的差異，無論各軍隊間過去和現(xiàn)在有任何敵對行動，大家都應(yīng)當有‘兄弟鬩于墻外御其侮’的真誠覺悟，首先大家都應(yīng)當停止內(nèi)戰(zhàn)，以便集中一切國力（人力、物力、財力、武力等）去為抗日救國的神圣事業(yè)而奮斗。”毛澤東同志在《為爭取千百萬群眾進入抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線而斗爭》中也說到：“只有經(jīng)過全階級全民族的團結(jié)，才能戰(zhàn)勝敵人，完成民族和民主革命的任務(wù)。”這就是新中國新的政治協(xié)商會議的前身。在取得抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭勝利后，這個民族統(tǒng)一戰(zhàn)線組織就發(fā)展成為了代表中國人民代表大會的中國人民政治協(xié)商會議。周恩來同志在《關(guān)于人民政協(xié)的幾個問題》中談到關(guān)于參加中國人民政治協(xié)商會議的單位及其代表名額和人選的問題時說：“這次中國人民政治協(xié)商會議具有全國人民代表大會的性質(zhì)，所以我們對它不得不更加謹慎。為了擴大政協(xié)的代表性，首先要擴大參加政協(xié)的成分、單位和名額，使它能夠代表全國各民主階級、各民族人民的愿望和要求。這種謹慎是從政治上考慮的，是以目前政治形勢和政治人物的要求為主要根據(jù)的……”

這個統(tǒng)一戰(zhàn)線，在反帝反封建的年代團結(jié)了一切能夠團結(jié)的人民，成為抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下得以推翻帝國主義、封建主義、官僚資本主義在中華大地的侵略、剝削和壓迫，取得了新民主主義革命的勝利。新中國成立以后，這個統(tǒng)一戰(zhàn)線，在舉行全國人民代表大會之前，召開了中國人民政治協(xié)商會議，代行全國人民代表大會職權(quán)。統(tǒng)一戰(zhàn)線的代表中包括了中華大地上的少數(shù)民族代表，代表少數(shù)民族的利益，制定新中國的少數(shù)民族政策，展開了少數(shù)民族的法制建設(shè)。

（三）在民族觀上，樹立民族平等、民族團結(jié)友愛的新民族觀，反對大漢族主義和地方民族主義，反對民族歧視、民族壓迫等民族觀和民族分裂主義

民族歧視、民族壓迫和民族特權(quán)是造成民族隔閡、制造民族矛盾的最主要的原因，大漢族主義和地方民族主義則就是這種民族歧視、民族壓迫和民族特權(quán)在民族心理上的表現(xiàn)，一些漢族人士對少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等加以評頭論足，在少數(shù)民族面前表現(xiàn)得自以為是，而少數(shù)民族出于懼怕和自保的原因，對漢族也充滿了不滿和猜忌，這使得漢族和各少數(shù)民族之間，各少數(shù)民族之間充滿了敵意。此外，帝國主義分裂勢力利用民族和宗教問題妄圖分裂中國的陰謀一直就沒有停息。因此，我們需要盡快樹立新的民族觀，而樹立新的民族觀的前提，就是要消滅舊社會遺留下來的大漢族主義、狹隘的地方民族主義以及帝國主義在中華大地上的分裂活動。

《共同綱領(lǐng)》第五十條第二款規(guī)定“中華人民共和國境內(nèi)各民族一律平等，實行團結(jié)互助，反對帝國主義和各民族內(nèi)部的人民公敵，使中華人民共和國成為各民族友愛合作的大家庭。反對大民族主義和狹隘民族主義，禁止民族間的歧視、壓迫和分裂各民族團結(jié)的行為”。明確樹立了與歷史上所有時代完全不同的民族觀，旗幟鮮明地與舊社會的民族觀劃清界限。

在《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)草案》的討論會上，周恩來同志就民族政策這一問題指出：“（新民主主義的民族政策）其基本精神是使中華人民共和國成為各民族友愛合作的大家庭，必須反對各民族內(nèi)部的公敵（即國民黨殘余勢力和地方土匪惡霸等反革命分子）和外部的帝國主義。而在民族大家庭中，又必須經(jīng)常反對大民族主義和狹隘民族主義的傾向。各少數(shù)民族的區(qū)域自治、武裝權(quán)利及其宗教信仰之被尊重……”周恩來同志又指出：“一定要防止帝國主義利用民族問題來挑撥離間中國的統(tǒng)一。如英帝國主義對西藏及新疆南部的陰謀，美帝國主義對于臺灣和海南島的陰謀。不錯，這些地方是有少數(shù)民族的，但是他們一向是在中國領(lǐng)土之內(nèi)。清朝壓迫少數(shù)民族的政策，是對滿族以外的民族進行欺騙和屠殺。北洋軍閥政府繼續(xù)了這樣的政策，國民黨反動政府更加深了這樣的政策。我們應(yīng)該改變這樣的政策，把各民族團結(jié)成一個大家庭，防止帝國主義的挑撥分化。……”

（四）在民族制度上，各少數(shù)民族擁有自治權(quán)，在各少數(shù)民族聚居區(qū)實行區(qū)域自治

這個我們在前面一節(jié)已經(jīng)進行了詳細的論述。根據(jù)《共同綱領(lǐng)》就建立怎樣的國家機構(gòu)的規(guī)定，要求稟著既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜的原則，在各個少數(shù)民族地區(qū)建立起使得各個地區(qū)少數(shù)民族能夠充分享受自治權(quán)，得以自己管理本民族事務(wù)的國家機構(gòu)。因此，就建立地方政府上，《共同綱領(lǐng)》在第五十一條規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機關(guān)。凡各民族雜居的地方及民族自治區(qū)內(nèi)，各民族在當?shù)卣?quán)機關(guān)中均應(yīng)有相當名額的代表。”

（五）在具體措施上，尊重和保護少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟、文化及宗教信仰的權(quán)利

在前文講到民族特征和民族關(guān)系的時候，我們說到“而正是由于這些在不同的地域里，有著自己自給自足的經(jīng)濟經(jīng)營模式，使用著不同的語言，進而發(fā)展出自己獨特的民族性格”，形成這一民族“建筑的藝術(shù)和風(fēng)格，獨特的住宅的安排和使用，獨特的語言、文字、音樂、舞蹈、戲曲、飲食、服飾的特點，以及獨特的社會風(fēng)尚、節(jié)日和民族傳統(tǒng)等”，使得民族與民族之間發(fā)生了不同。而各民族之間表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、文化、語言以及生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣方面的差異就是民族差別。而正是由于這些不同，即民族差別，構(gòu)成了民族的多樣性，而正是這些多樣性產(chǎn)生了各民族相互之間的交往，而各民族在相互交往的過程中必然會發(fā)生一些政治、經(jīng)濟、文化等各方面的關(guān)系。如果各民族間能夠正確認識其他民族的獨特的民族性格（這包括他們的語言文字、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、節(jié)日傳統(tǒng)、社會風(fēng)尚等），則各民族間就會是一種互相尊重、和平友愛、團結(jié)互助的關(guān)系，否則就會產(chǎn)生狹隘的民族主義，導(dǎo)致民族歧視，進而發(fā)生民族矛盾。因此，《共同綱領(lǐng)》第五十三條規(guī)定：各少數(shù)民族均有發(fā)展其語言文學(xué)、保持或改革其風(fēng)俗習(xí)慣及宗教信仰的自由。人民政府應(yīng)幫助少數(shù)民族的人民大眾發(fā)展其政治、經(jīng)濟、文化、教育的建設(shè)事業(yè)。

在中國人民政治協(xié)商會議籌備期間，在制定《共同綱領(lǐng)》草案的時候，雖然全國大部分地區(qū)已經(jīng)解放了，但是還是有很多地區(qū)，尤其是西北、西南的一些少數(shù)民族地區(qū)還沒有解放。這個時候解放軍要進入西北、西南地區(qū)，如果不尊重當?shù)厣贁?shù)民族的政治經(jīng)濟關(guān)系，維護各少數(shù)民族地區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣、語言文字等，肯定會對全國的解放造成阻礙，并且會使得西方帝國主義和國民黨殘余勢力的分裂企圖得逞。因此，在《共同綱領(lǐng)》這部憲法性文件里面專門規(guī)定少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣與宗教信仰的權(quán)利，是非常重要的。于是就有解放軍西征部隊政治部在西征途中頒發(fā)尊重回民風(fēng)俗習(xí)慣守則十條，訓(xùn)令所述全體指戰(zhàn)員嚴格執(zhí)行。這十條有：“人人宣傳我黨的少數(shù)民族政策；尊重回民一切風(fēng)俗習(xí)慣；保護清真寺及拱北不得破壞；禁止說對回民侮辱的話；不在回民村莊與住宅內(nèi)殺豬及吃豬狗驢肉；遵守回民一切忌諱；不同回民婦女交談，不到回民婦女屋里去；非經(jīng)回民允許，不在回民村莊內(nèi)演戲；不在清真寺及拱北墻上寫標語；盡量不住回民住宅，不借回民用具。”時任西南局書記的鄧小平同志在《以十條條件作為和平進軍西藏的談判基礎(chǔ)》中也指出：“西藏現(xiàn)行各種政治制度維持原狀，概不變更，達賴活佛之地位及職權(quán)不予變更，各級官員照常供職；實行宗教自由，保護喇嘛寺廟，尊重西藏人民的宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣；發(fā)展西藏民族的語言文字和學(xué)校教育；等等。”這都是《共同綱領(lǐng)》規(guī)定的民族原則的體現(xiàn)。

《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》是新中國成立初期由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各族人民和各界民主愛國人士共同制定的憲法性文件。此文件由全國各族人民和各界愛國人士的代表共同參加討論后，做出的選擇。《共同綱領(lǐng)》對新中國的國體、國家制度、政府組織形式、立國基本原則、國家的最高權(quán)力機構(gòu)和地方的權(quán)力機構(gòu)、地方和中央的關(guān)系進行了規(guī)定，并根據(jù)此文件選舉出來了新中國中央人民政府的主席、副主席和委員。在文件中，以國家根本大法的形式宣布新中國為多民族的共和國，在各少數(shù)民族地區(qū)進行民族區(qū)域自治。進而規(guī)定了中國共產(chǎn)黨解決民族問題的基本政策：平等、團結(jié)、互助、友愛——中華人民共和國境內(nèi)各民族一律平等，實行團結(jié)互助，反對帝國主義和各民族內(nèi)部的人民公敵，使中華人民共和國成為各民族友愛合作的大家庭。反對大民族主義和狹隘民族主義，禁止民族間的歧視、壓迫和分裂各民族團結(jié)的行為。在保障各少數(shù)民族派代表參加政治協(xié)商會議享有參政議政的權(quán)利之外，規(guī)定在各少數(shù)民族聚居區(qū)實行“民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大少，分別建立各種民族自治機關(guān)。凡各民族雜居的地方及民族自治區(qū)內(nèi)，各民族在當?shù)卣?quán)機關(guān)中均應(yīng)有相當名額的代表”，保障了少數(shù)民族自己管理本民族事務(wù)的權(quán)利，此外還在這部憲法性文件里規(guī)定“各少數(shù)民族均有發(fā)展其語言文字、保持或改革其風(fēng)俗習(xí)慣及宗教信仰的自由。人民政府應(yīng)幫助少數(shù)民族的人民大眾發(fā)展其政治、經(jīng)濟、文化、教育的建設(shè)事業(yè)”。《共同綱領(lǐng)》真正做到了保證少數(shù)民族平等享有管理國家事務(wù)和本民族具體事務(wù)的權(quán)利。《共同綱領(lǐng)》的這些提法“既是對新民主主義時期黨的民族綱領(lǐng)政策原則的全面總結(jié)和繼承，又是對它的豐富和發(fā)展，顯示出鮮明的時代創(chuàng)新精神，是根據(jù)當時的特定社會背景做出的恰如其分的選擇，是新中國成立后黨和國家制定具體民族政策，順利開展民族工作的基礎(chǔ)和行動指南”。