導論
第一節 從風險到突發事件
一、風險
“風險”的概念源自西方。就其產生而言，其實是相當晚近的。在中世紀以前，人們主要以“命運”（fortuna）來指稱生活中的各種不確定性。到13世紀，騎士貴族發明“冒險”（aventiure）概念，描述在開疆辟土時憑借勇氣與決斷面對各種不確定性的情境。這個概念也涵蓋了面對挑戰與獲得收益之間的衡量面向。此后，隨著遠洋貿易興起，商人們通過專門的理性計算，來評估投資后預期的收益和可能遭受的損失之間的關聯，此時才發展出“風險”這個詞匯來掌握這種經理性計算評估出來的不確定性范疇，風險于是也成為經濟領域里常見且重要的概念。[1]據學者考證，“風險”一詞是20世紀初經日語翻譯英語“risk”后才傳入中國的。中文“風險”一詞應當經歷了由普通名詞逐漸發展為經濟術語的過程，其原因固然與西方資本入侵有千絲萬縷的聯系，但也有自己的發展軌跡，在《申報》中，就有許多現代意義上的“風險”的例證，表明現代意義上“風險”概念的成熟。例如，該報1898年10月10日刊有“本公司（上海火險公司）在香港立案，準為有限公司，故各股東之風險，照所得之股為限，存本共一百萬”之表述。[2]
那么，什么是“風險”呢？從總體上看，人們傾向于從事件發生的可能性與后果嚴重性兩個維度來界定這一概念，并強調風險及后果的可量化性。如英國皇家學會調查委員會（The Royal Society Study Group）在《風險評估報告》中將風險（risk）定義為“在特定的時間內或由于某種特定的情況導致的某一特定的不利事件發生的概率”[3]。美國危機管理研究專家羅伯特·希斯（Robert Heath）認為：通過對以往數據的統計分析，或專家對某個真實事件的客觀判斷，通常可推斷得出可能有的失敗或負面結果。這個可能的失敗或負面結果就是該事件的風險。[4]泰耶·阿文（Terje Aven）等人指出，存在危害或損失的潛在來源之處，即存在風險（針對特定目標，如人、工業資產或環境的危險或威脅）。風險的概念涉及目標可能受到的某種損傷，以及這種潛在損傷演化為實際損傷的不確定性。由此，風險的定義可以表述為：
風險=危險（威脅）和后果（損害）+不確定性。[5]
奧特溫·倫內（Ortwin Renn）在《風險的概念：分類》一文中提出，“風險”的定義包括三個因素：有害結果、發生的概率和現實狀態。所有的風險視角提供了這三個因素的不同的概念化。他歸納出評估風險的七種方法：保險精算的方法（采用統計學預測）；毒物學和流行病學的方法（包括生態毒物學）；工程學方法（包括概率風險評估，PRA）；經濟學方法（包括風險—收益分析）；心理學方法（包括心理測量分析）；風險的社會理論；風險的文化理論（使用網格/群體分析模式）。[6]
無論人們如何定義風險，理論界較為一致的認識是，“風險”的本質是不確定性（uncertainty）。著名經濟學家、“芝加哥學派”創始人富蘭克·H.奈特（Frank Hyneman Knight）在其成名作《風險、不確定性和利潤》中將不確定性區分為可度量的不確定性（measurable uncertainty）和不可度量的不確定性（immeasurable uncertainty），進而將可度量的不確定性稱作風險（risk），將不可度量的不確定性稱作純粹不確定性（true uncertainty）。[7]
“風險”討論的歷史清晰地表明，這一概念的界定，經歷了自然屬性向社會建構范式的轉變。這一轉變并非僅僅表明風險的結構和特征發生了重要變化，而是意味著一個新的時代的來臨。1986年4月26日凌晨，切爾諾貝利核電站的一場毀滅性災難，讓整個世界籠罩在惶惑與陰霾中。據估算，核泄漏向大氣中釋放的放射劑量相當于美國投在日本廣島原子彈的400倍以上。[8]此后，“風險社會”作為一個流行概念進入主流話語體系。作為理論反思，德國著名社會學者烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）在其著名的《風險社會：新的現代性之路》一書中， 對“風險”的理論內涵作了重新詮釋，他認為風險是現代化的產物，風險本質上不同于財富，風險引發的損害是系統性的，通常不可逆轉，大多也不可見；現代化風險具有“回旋鏢效益”，打破了階級圖式；在風險語境下，意識決定存在，知識因而具有了新的政治意涵。據此，貝克提出，風險概念與自發性現代概念密切相關。風險可被定義為以系統的方式應對由現代化自身引發的危險和不安。風險有別于傳統的危險，它是現代化的威脅力量和令人懷疑的全球化所引發的后果。[9]德國社會學家尼克拉斯·盧曼（Niklas Luhmann）從社會系統理論的視角，對風險問題進行了反思性的二階觀察。原則上所有損失都可以通過決定來規避，并以此將之歸為風險，比如從地震區搬走、不開車或者不結婚等。而當期待的收益缺席被算作損失的時候，整個未來便落入了風險與危險的二分法之中。[10]風險與危險的區別取決于歸因。風險被歸因于決定，而危險被歸因于外部。風險問題并不能以機制與方法解決，因為這些機制與方法是從經濟的系統語境中發展出來的。[11]盧曼認為，由于風險概念是近期才出現的，把風險從危險中分離出來的可能性必然源于現代性之社會特征。[12]英國社會學家安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）雖然并不贊同盧曼“不行動也就沒有風險”的觀點，但他也承認，正是現代性的到來引入了一種新的風險景象——以現代社會生活為特性的威脅與危險。他指出，危險存在于風險環境中，實際上它也與確定究竟什么是風險有關。在現代性條件下，我們面臨的是一個主要由人造風險構筑的世界，對現代性而言，風險原則是可以用有關潛在危險的知識去估算的。[13]
貝克等人對“風險”的闡釋，在動搖傳統理論根基的同時，也為人們帶來對現代化自反性的反思，這一“反噬”正由全人類承受。對此，貝克毫不夸張地指出，“風險社會是一個災難社會。在這樣的社會里，例外狀況恐怕要成為常態了”。正如納西姆·尼古拉斯·塔勒布（Nassim Nicholas Taleb）在《黑天鵝》一書中描述的：即使我們生活在大事件很少發生的平均斯坦[14]，我們仍然會低估極端斯坦發生的概率，我們會認為他們離我們更遙遠。即使面對符合高斯分布的變量，我們仍會低估我們的錯誤率。我們的直覺屬于一個次平均斯坦，但我們并不生活在平均斯坦。我們每天需要估計的數字主要屬于平均斯坦，也就是說，它們具有集中性，受到“黑天鵝”事件的影響。[15]
二、危機
就“危機”一詞的概念而言，可謂眾說紛紜。人們普遍認同的是，在西方語言中，“危機”（crisis）這個詞起源于古希臘，本意為“區分、判斷”。經由古希臘人、西方“醫學之父”希波克拉底（Hippocrates），醫學家兼哲學家伽倫（Galenus）等人的使用，獲得了新意：“疾病的轉折點”，即人瀕臨死亡、游離于生死之間的那種狀態。[16]隨著社會發展，在西方啟蒙思想家的推動下，“危機”一詞逐漸被其他學科接納，從最開始的醫學術語逐步拓展到政治、經濟、文化、思想領域。《韋氏詞典》定義的“危機”（crisis）包括三層含義：一是急性疾病、痛苦或生活情感等的轉折點或者根本性變化；二是決定性時刻（如在文學情節中）；三是決定性變化即將到來的關鍵時期或事態（如金融危機、環境危機、失業危機）。[17]
在管理實踐中，“危機”概念有兩大來源：一是國際政治領域，“冷戰”格局中美蘇對抗經常造成國際政治的緊張，格雷厄姆·艾利森（G. Allison）基于1962年“古巴導彈危機”寫出的《決策的本質》一書被認為是這一領域的代表作品；二是企業管理領域，“三里島核泄漏”“挑戰者號爆炸”等事件的發生推動企業危機管理成為一個重要領域。[18]“危機”到底如何定義？理論界長期存在“事件說”與“狀態說”兩種不同的主張。
“事件說”認為，危機就是“緊急事件”或“緊急狀態”。如張成福認為，所謂危機，它是這樣一種緊急事件或者緊急狀態，它的出現和爆發嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產、環境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應對。[19]持“事件說”的學者明顯受到巴頓（Barton）、羅森塔爾（Rosenthal）等人的影響。羅森塔爾從整個社會系統的角度定義危機，認為“危機”就是對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵決策的事件。[20]
與“事件說”針鋒相對的是“狀態說”，后者認為“事件說”未能真正揭示危機發生的機理和本質，并對此提出了批評。美國著名的危機管理學者查爾斯·赫爾曼（Charles F. Hermann）指出，危機實際上就是一種“處境”，包含以下三個要素和特點：（1）決策單位的首要目標受到威脅；（2）決策者作出反應的時間有限；（3）情形和境況出乎決策者的預料。[21]我國學者胡百精在其《危機傳播管理》一書中全面質疑了“事件說”：危機的確是由特定事件引發的，其表現形式也主要是威脅性事件，然而危機之引爆，是由組織內外部構成要素、運作規則和發展環境的異化進而裂變為威脅性系統的過程。危機的處理，絕不是單純的事件處理，而是環境、秩序、規則與契約的系統修復和再造。據此，他提出危機實質上是組織遭遇的一種威脅性、破壞性的緊急事實狀態和異化價值狀態。[22]
與“狀態說”同“事件說”的針鋒相對不同，有學者采取折中的態度，如孫志明認為“危機”既是情境狀態，又是事件，二者并不矛盾。危機本身就是行為主體所處的一種情境狀態，它常常是由一個具體的事件引發的。而把一個具體的危機看作一個事件，其實那只是在危機發生后對它的一種概括，甚至可以理解為對一次具體的危機的“命名”。[23]
在現代漢語里，我們通常認為“危機”是由“危險”和“機遇”組成的一個并列詞組。實際上，在中國古代，“危”和“機”是分開使用的。“危”的原意為“高”，是一個會意字。《說文解字》：“危，在高而懼也。”依許慎的解釋，“危”字中間的“廠”表示山崖，山崖上站著一個人，山崖下跪著一個人并想要阻止山崖上的人，合而表示“危險”。“高”與“直”在形象上往往相連，因而“危”有“直”義，如“危立”，指端正地站著，表示戒懼。物體高大，可能產生重心不穩、容易傾倒的問題，故“危”具有“不穩”義。如《論語·季氏》：“危而不持，顛而不扶。則將焉用彼相矣。”不穩定就會有危險，因此“危”又自然引申出“危險”義。[24]“機”的用法也較多元。《易傳》原作“幾”，所謂“知幾其神”之“幾”。《易》所謂“姻缊”，莊生所謂“生物以息相吹”“野馬”者與！此虛實、動靜之機，陰陽、剛柔之始。[25]《說文解字》：“機，木也。從木，幾聲。”《周易注》：“機，承物者也，耦初也。”《類經·經絡十九》：“機，樞機也。”《素問》：“神轉不回，回則不轉，乃失其機。”[26]總的來看，無論是易學中的概念，還是在醫學上的使用，“機”都未與“危”聯系起來使用。需要指出的是，在現代漢語中，“機”的使用日趨多元，如時機、機會、機遇等，人們對“危機”一詞的認識也發生了潛移默化的變化。通過一系列的隱喻過程，“危機”這個詞獲得了一種比喻意義，即“危險和決定性的時刻”，它能夠被用在一件事、一個人、一個組織、一個民族或一個國家上。能夠決定一樁事業的成敗的關鍵性時刻，也被視為危機。[27]
從辯證唯物主義和歷史唯物主義的世界觀、方法論出發，危與機是辯證統一的關系。老子所謂“禍兮，福之所倚；福兮，禍之所伏”，講的正是福與禍（危與機）相互依存、相互轉化的道理。正如習近平總書記所指出的：我們的判斷是危和機并存、危中有機、危可轉機，機遇更具有戰略性、可塑性，挑戰更具有復雜性、全局性，挑戰前所未有，應對好了，機遇也就前所未有。[28]
立足于因果關系邏輯分析，風險為危機埋下種子，危機是風險的失控狀態，危機管理必須從風險管理開始。
三、災害
“災害”一詞是從希臘語“κατα”（下）和“στροφ?”（轉）引申而來的，意味著顛倒或者表面意思上的“轉過來”—— 一起事件或者一種情況注定破壞并永遠改變現有結構（物質方面、社會方面，以及標準方面的結構）。“災害”的古老概念展現出一個核心特征，也就是我們傳統上認識災害的方式——揭露。揭露指的是，災害是對既有的隱形結構的一種曝光：作為關鍵節點，我們主角的命運得以顯現，或者惡棍的邪惡意圖更為清晰地展現給觀眾。[29]
在歷史學家看來，災害歷史與人類歷史一樣久遠。在對大量歷史事實考察后，我國著名歷史學家鄧云特指出：所謂“災荒”，乃由于自然界的破壞力對人類生活的打擊超過了人類的抵抗力而引起的損害；而在階級社會里，災荒基本上是由于人和人的社會關系的失調而引起的人對于自然條件控制的失敗所招致的社會物質生活上的損害和破壞。[30]
鄭功成教授認為，作為一種非常態的自然—社會現象，災害的發生具有周期性并表現出不同形態，人類生活方式的選擇與經濟增長方式合理與否以及對災害問題的態度和所采取的措施，均對災害問題的發展有著重大影響。他指出，災害的確認，是以國家或社會財富的損失和人員的傷亡為客觀標準的。這種確認方式表明，凡是能夠造成國家或社會財富損失和人員傷亡的各種自然、社會現象，都可以稱為災害，它們都是相對于人類社會而言的異常現象。[31]盡管災害有不同分類，但它們都可以根據一定的標準來進行經濟上的量化，這一共同特征使得各種災害有了一個可以通用的表達方式，即“災害=可以計量的經濟損失”。
可見，經濟因素是決定災害問題的基本因素，也是解決一切災害問題的基礎。災害問題的實質是經濟問題。[32]
對于具體災害而言，它的成災是三方面基本因子相互作用而成的：一是致災因子，包括災種和致災強度；二是承災體，包括社會時空條件和承災力；三是災情，包括災情和災度。成災過程就是致災因子通過承災體的中介產生災情的過程。災情的大小既取決于災種、致災強度的大小，也取決于承載體的社會時空條件和承災力大小。[33]根據《聯合國國際減災戰略減輕災害風險術語》（2009年版），致災因子是一種具有危險性的現象、物質、活動，可能造成人員傷亡，影響健康，導致財產損失、生活或服務設施喪失，社會和經濟擾動、環境破壞。
E.佛瑞茨關于災害的定義，可視為傳統災害定義的經典，也是現代災害社會學研究起點。他認為，災害是一種“個人及社會集團發揮作用的社會脈絡遭到根本性破壞，或急劇偏離通常可預見的模式”的社會狀態。在這一定義中，E.佛瑞茨提出了災害的兩個重要特性：一是具有威脅性的實際沖擊；二是社會基本功能因這一沖擊而遭到破壞。[34]
總體而言，災害的概念研究經歷了上帝與神性、自然與偶發意外性以及社會與脆弱性三個范式的轉變，[35]人們對災害的認識也逐漸有了一致性。如美國人類學家安東尼·奧利弗·史密斯（Anthony Oliver-Smith）認為，災害應當被理解為由諸如社會結構、建筑環境、文化見解、個人能力等“災害前條件”引起的一系列事件，且這些條件隨即將決定某個社會如何能夠或不能夠應對這些危險。因此，“不論災害發生前還是發生后‘產生’脆弱性的過程，都是與人們抵抗、避免、適應這些過程的能力成反比的，也是與人們使用自己的能力創造安全的能力成反比的”[36]。顯然，對災害概念的討論，已經從致災因子轉移到脆弱性上來。
盡管不同研究領域關于“脆弱性”的概念存在認識分歧，但亦初步達成了以下共識：脆弱性客體具有多層次性；脆弱性總是針對特定的擾動而言；施加在脆弱性研究客體上的擾動具有多尺度性。目前，敏感性、應對能力、恢復力、適應能力等概念已成為脆弱性概念的要素。[37]社會脆弱性范式背后存在一個理論假設，即大自然本身是中立的，風險和危害來自社會薄弱環節，真正意義上的“自然災害”是不存在的，一切災害都有人為的因素和社會的影子。這一范式有兩個基本研究命題，即“災害風險不平等命題”與“社會分化命題”。前者指的是受災原因不僅來自自然因素造成的實質損害，還來自階級地位的差異、權利關系及社會建構的性別角色等社會因素；后者指的是如果重建資源無法有效且公平地分配，弱勢群體的脆弱性將會相對提升。[38]毫不夸張地講，社會脆弱性范式徹底改變了人們對災害的認知。
從立法實踐看，一些國家在應急法中對災害概念及其范圍給出了界定，比如日本《災害對策基本法》規定，“災害”是指由暴風、暴雨、暴雪、洪水、海潮、地震、海嘯、火山噴發等異常自然現象或大規模的火災或爆炸及其他在破壞程度上與上述情況類似的由政令規定的原因所造成的破壞。韓國《災難及安全管理基本法》規定，“災害”是指對國民的生命、身體、財產和國家造成損害或者可能造成損害的各種情況，包括自然災害，如臺風、洪水、暴雨、強風、大雪、干旱、地震、藻類爆發、潮水、火山活動、流星體等自然宇宙物體的墜落，其他相當于此的因自然現象發生的災害；以及社會災害，如因火災、崩塌、爆炸、交通事故（包括航空事故及海上事故）、生化事故、環境污染事故等發生的，由總統令規定規模以上的損害和國家核心基礎的癱瘓，根據傳染病預防以及管理相關的法律規定的傳染病等引起的損害。[39]
四、突發事件
盡管由于不同國家不同的社會制度、不同的自然與社會狀況，人們對突發事件的認識可能存在差別。但人們總體上傾向于認為，具有以下典型特征的事件可以稱為“突發事件”：（1）突發性。往往是在沒有先兆的情況下突然爆發，常常令人猝不及防，并給社會造成震動或激變。（2）不確定性。雖然事件的發生需要一段時間的醞釀，有一定的潛伏期，但往往不易被人覺察，發生時間、發展過程、發展趨勢都具有較大的不確定性或偶然性，給社會和公民帶來的影響也常常超出想象。（3）公共性。一方面，具有社會危害性，無論是傳染病疫情，還是自然災害，一旦發生，往往波及整個區域甚至毗鄰區，危及整個公共安全利益；另一方面，由于信息不對稱等原因，事件常常在短期內迅速蔓延，容易引起社會公眾恐慌與不安。（4）破壞性。其后果一般是嚴重的，人們難以承受的，而且往往是不可逆轉的。如應對不當還會造成巨大的生命、財產損失，甚至可能造成社會的瓦解和嚴重的動蕩。（5）復雜性。各種突發事件的成因是復雜的，有時一種突發事件可由幾種因素促成，或是一種因素引起多種突發事件同時發生。如根據事故致因理論，生產安全事故涉及人、機、管、環、物等因素，包括人的不安全行為、物的不安全狀態以及管理上的缺陷等。
上述關于突發事件的幾個要件特征，也是我國進行應急法制度設計時的重要參考依據。2003年非典疫情發生后，為了將突發公共衛生事件應急處理工作納入法治化軌道，國務院同年出臺的《突發公共衛生事件應急條例》，從突發性、破壞性、不確定性等角度，對“突發公共衛生事件”作出界定。此外，2006年1月8日，國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》，對突發公共事件的概念、主要類別以及分級管理等重點問題進一步明確，將“突發公共事件”界定為“突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件”。2007年，我國《突發事件應對法》頒布，并在總則中明確規定，突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。
在對突發事件進行概念界定的基礎上，《突發事件應對法》同時以列舉的形式，明確了突發事件的種類。總體而言，國家在應急法律制度設計時的重要考量，是防范和控制對國家和社會造成嚴重威脅或危害的現實危險。當時我國社會政治大局保持穩定，面臨的重大風險或危險主要來自公共安全領域。一是重大自然災害種類多、頻率高、分布廣、損失大。由于特有的地質構造和自然地理環境，我國是世界上遭受自然災害最嚴重的國家之一。二是重特大事故多發，傷亡嚴重。三是公共衛生事件嚴重威脅著人民群眾的生命和健康。四是影響國家安全和社會穩定的因素仍然存在。上述幾類突發事件每年給我國造成的非正常死亡超過20萬人，傷殘超過200萬人，經濟損失超過6000億元人民幣。[40]
不同性質的突發事件，危急情形和造成的社會危害不同，政府和社會所要采取的應對措施也不盡相同，為了更有針對性地處理突發事件，非常有必要對其進行分類管理。突發事件類型化是非常復雜的理論問題，國內外不同學者對此有不同的認識。一般根據突發事件發生的原因，把突發事件分為“自然的危機”（俗稱“天災”）和“人為的危機”（俗稱“人禍”）兩大類。我國學者薛瀾等人根據突發公共事件的發生過程、性質和機理，將其劃分為自然災害、事故災難、突發公共衛生事件、突發社會安全事件以及經濟危機五大類。[41]實踐中，不同國家立法對突發事件的分類亦沒有統一的標準，往往基于本國的國情進行規定。如英國2004年《民事突發事件法》將突發事件劃分為三類：一是嚴重損害人類福利的事件或情況，包括疾病，對財產造成損害，食品、供水、通信、交通設施、醫療服務、能源或燃料等供給中斷等方面造成的損害；二是對環境造成嚴重破壞的事件或情況，包括土地、水源或空氣受到生物、化學或核輻射的污染，動植物死亡或生命遭受毀滅；三是對安全造成嚴重破壞的事件或情況，包括戰爭或恐怖主義事件。
根據突發事件的發生過程、性質和機理，我國《突發事件應對法》將突發事件分為以下四類。
第一，自然災害。主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災等。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多，分布地域廣，發生頻率高，造成損失重，這是一個基本國情。據學者考證，從公元前18世紀，到21世紀的今天，近四千年時間里，幾乎無年不災，也幾乎無年不荒，西歐學者甚至稱中國為“饑荒的國度”（The Land of Famine）。中國自遠古時代就有許多災害，《竹書紀年》載，一百年，地裂，帝陟。這是最初有關地震的傳說。西周以后，有關水、旱、地震、蝗、疫、霜、雹的災害，記錄較多。就春秋三傳、《國語·周語》、《史記·周本紀》、《漢書·五行志》及《竹書紀年》、《帝王世紀》、《廣弘明集》等書，匯集所得，則兩周約八百年間，最顯著的災害有八十九次。其中發生最多的是旱災，達三十次；次為水災，有十六次；再次為蝗螟螽蟓災害，有十三次。此外，記載有地震九次；大歉致饑八次；霜雪七次；雹五次；疫一次。災情有的極兇，如厲王二十一年至二十六年（公元前858年至公元前853年）連續六年大旱，據《詩·小雅·雨無正》所述：浩浩昊天，不駿其德，降喪饑饉，斬伐四國。[42]
中華人民共和國成立后，黨中央、國務院雖高度重視減災工作，但各類自然災害多發頻發的勢頭仍未得到有效遏制，“十一五”期間，南方冰雪災害、汶川特大地震、玉樹強烈地震、舟曲特大山洪泥石流災害等接連發生，嚴重洪澇、干旱和地質災害以及臺風、風雹、高溫熱浪、海冰、雪災、森林火災等災害多發并發，給經濟社會的發展帶來嚴重影響。例如，2008年1月下旬，我國南方大部分地區連續20多天的低溫暴雪天氣，造成交通中斷、電力中斷、通信中斷。僅湖南一地因災倒塌房屋5.4萬間，240萬人飲水困難，農作物受災面積達200萬公頃，直接經濟損失超過100億元。[43]
第二，事故災難。主要包括工礦商貿等生產經營單位的各類生產安全事故，交通運輸事故，公共設施和設備事故，核與輻射事故，環境污染和生態破壞事件等。我國是世界公認的化學品生產和使用大國，主要化學品產量和使用量都居世界前列，目前全球能夠生產十幾萬種化學品，我國能生產各種化學品4萬多種，2019年化工行業產能占到全球的40%。[44]與此同時，我國危險化學品企業安全管理水平參差不齊，在生產、貯存、使用、經營、運輸、廢棄處置等各個環節均積聚了大量風險。近年來，我國相繼發生了四川宜賓“7·12”重大爆炸著火事故、天津港“8·12”特別重大火災爆炸事故、北京交通大學“12·26”較大爆炸事故、山東青島“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故、江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故，給人民群眾生命財產安全造成嚴重損害，也反映出危險化學品安全生產方面存在漏洞和不足。2013年11月22日10時25分，位于山東省青島經濟技術開發區的中國石油化工股份有限公司管道儲運分公司東黃輸油管道泄漏原油進入市政排水暗渠，在形成密閉空間的暗渠內油氣積聚遇火花發生爆炸，造成62人死亡、136人受傷，直接經濟損失75172萬元。事故的直接原因是，輸油管道與排水暗渠交匯處管道腐蝕減薄，管道破裂，原油泄漏，流入排水暗渠及反沖到路面。原油泄漏后，現場處置人員使用液壓破碎錘在暗渠蓋板上打孔破碎，產生撞擊火花，引發暗渠內油氣爆炸。間接原因包括：中石化集團公司及下屬企業安全生產主體責任不落實，隱患排查治理不徹底，現場應急處置措施不當；青島市人民政府及開發區管委會貫徹落實國家安全生產法律法規不力；管道保護工作主管部門履行職責不力，安全隱患排查治理不深入。[45]
第三，公共衛生事件。主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業危害，動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。中華人民共和國成立以來，中國政府堅持“預防為主，防治結合”方針，不斷加大傳染病防治力度，通過開展預防接種和愛國衛生運動等防控措施，降低了傳染病發病率，有效控制了傳染病的流行和蔓延。自20世紀50年代起，基本控制了鼠疫、霍亂、黑熱病、麻風病等疾病的流行。[46]當前，傳染病防控面臨的很多新形勢，包括全球氣候變化；人口流動全球化、城市化、老齡化；動物蛋白消費需求、畜禽存欄量持續增長，但畜禽生產方式仍粗放；新醫療技術不斷引入、耐藥情況日趨嚴重；病原體變異、新發傳染病不斷出現等，給傳染病防控帶來了新的挑戰。[47]2002年11月16日，廣東省佛山市暴發傳染性非典型肺炎（SARS）疫情，并逐步擴散至東南亞乃至全球。截至2003年8月16日，中國內地累計報告非典臨床診斷病例5327例，治愈出院4959例，死亡349例（另有19例死于其他疾病，未列入非典病例死亡人數中）。[48]2003年7月5日，世界衛生組織宣布，全球范圍內非典疫情基本結束。歷史不會重演，但總是驚人相似。2019年，新型冠狀病毒感染疫情迅速蔓延，全球二十多個國家相繼宣布進入“緊急狀態”，我國雖然沒有宣布進入緊急狀態，但多地啟動了應急一級響應，一些地方以“戰時”對待，以此表明防疫形勢的嚴峻性。
第四，社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件，經濟安全事件和涉外突發事件等。當前，我國正處于改革發展的關鍵時期，空前的社會變革，在給發展進步帶來巨大活力的同時，也帶來一系列矛盾和問題。隨著社會開放性、流動性、交融性特征逐步明顯，不但人民內部矛盾凸顯、刑事犯罪高發、對敵斗爭復雜的基本態勢沒有改變，而且呈現出境內因素與境外因素相互交織、傳統安全因素與非傳統安全因素相互交織、虛擬社會與現實社會相互交織、敵我矛盾和人民內部矛盾相互交織等新特點。[49] 2008年6月28日16時至29日凌晨3時左右，貴州省黔南布依族苗族自治州甕安縣部分群眾和中小學生，因對一名女中學生死因的鑒定結果從懷疑到對公安機關的不滿，聚集到甕安縣公安局和縣人民政府請愿，圍觀群眾聚集達2萬多人，極少數不法分子趁機鼓噪，甚至肆無忌憚地打砸搶燒，縣公安局、縣政府多間房屋被燒，縣委辦公大樓被燒毀，46臺機動車被燒毀、9臺機動車被砸壞，數十臺辦公電腦被搶走，大量黨委、政府和公安機關公文、檔案、辦公用具被毀。[50]