第二節 風險管理與應急管理

一、風險管理

一般認為，風險管理起源于德國。德國研究企業風險源于“一戰”后的德國惡性通脹，標志性著作為1915年萊特納（Litner）的《企業風險論》。德國學者強調處理風險的手段是風險控制、分散、補償、轉移、防止、回避和風險抵消等。^[51]風險管理作為一門學科出現，是在20世紀60年代中期。1963年梅爾和赫奇斯的《企業的風險管理》、1964年威廉姆斯和漢斯的《風險管理與保險》的出版標志著風險管理理論正式登上了歷史舞臺。他們認為風險管理不僅是一門技術、一種方法或是一種管理過程，還是一門新興的管理科學，從此風險管理迅速發展，成為企業經營和管理中必不可少的重要組成部分。^[52]由于風險無處不在，風險管理應用也越來越廣泛，逐漸從一個企業管理術語，拓展到包括災害管理在內的社會管理各領域。

風險管理的對象是“風險”。由于現階段對風險認識的維度不同，人們對風險管理有著不同的理解，這導致風險管理在不同組織領域呈現理念目標、資源配置和措施行動等方面的差異。國際標準化組織（ISO）在《風險管理——原則和指導方針》（Risk Management—Principles and Guidelines）中賦予“風險”一詞與以往不同的內涵，即“不確定性對目標的影響”；基于此，風險管理就是組織識別、分析、評價風險及處理風險等過程和一系列協調活動。管理風險框架設計有七項內容，包括：理解組織及其環境、建立風險管理政策、職責、融入組織流程、資源、建立內部溝通與報告機制、建立外部溝通與報告機制。為保證風險管理的一致性和有效實施，我國在“風險管理”的界定及實施方面，采取了與國際標準化組織相關術語接軌的做法，中國國家標準化管理委員會先后發布了風險管理的系列標準。按照《風險管理 術語》（GB/T 23694—2013），“風險”被定義為“不確定性對目標的影響”，相應地，風險管理（Risk Management）是指在風險方面，指導和控制組織的協調活動。《風險管理 原則與實施指南》（GB/T 24353—2009）中明確了組織在實施風險管理時應遵循的八項原則：控制損失、融入組織管理過程、支持決策過程、應用系統的結構化的方法、以信息為基礎、環境依賴、充分溝通、持續改進。明確環境信息、風險評估、風險應對、監督和檢查環節，構成了風險管理的過程。其中，風險評估由風險識別、風險分析和風險評價三個步驟組成。目前，我國《食品安全法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《醫療糾紛預防和處理條例》《城鎮燃氣管理條例》等多部應急法律、行政法規已將“風險管理”寫入，《突發事件應對法》《安全生產法》《動物防疫法》等法律中還明確規定了“風險評估”的要求，使得風險管理從一般標準規定上升到法律強制性的要求。

之所以強調積極地管理風險而非等危機出現，是由于因組織的疏忽或錯誤造成的破壞代價巨大，無論是經濟上、社會上還是心理上的。這已經為無數的案例所證實。從目標和內容上看，風險管理是危機管理的一部分，是危機管理活動的起始。羅伯特·希斯在《危機管理》一書中提出了危機管理“4R”模式，即縮減（reduction）、預備（readiness）、反應（response）、恢復（recovery）四個階段。危機來臨之前，對即將發生的危機進行風險評估并進行積極管理，能夠極大地減少危機的成本與損失。^[53]希斯指出，風險管理正漸漸被稱為風險處理。風險處理過程包括確認可供選擇的控制與管理手段，對其進行評價并選出最合適的手段，最后為所選擇的控制或管理手段作計劃并執行之。習慣上，有四種手段可供選擇：排除、縮減、轉移和接收。^[54]

傳統的危機管理是一種“應激—反應”式的，這種方式的特點是“對癥下藥”，有利于應對存量危機，但由于不夠理性和系統，很難保證資源配置的科學和最優，所以往往無法消除增量危機，而風險管理由于強調緩解與縮減，有利于從源頭上化解危機。這也是風險管理的目標和最佳效果。正因如此，在應急管理工作中，我們越來越強調“關口前移”、“超前預防”以及“防患于未然”，其目的就是努力實現從事后應對到事前防范的轉變。

二、應急管理

“應急管理”是在“災害管理”基礎上發展而來的一個概念。國外應急管理源于早期對洪災、森林火災等各種自然災害的應對。在“二戰”結束后的“冷戰”時期，應急管理主要是服從于“冷戰”對抗的需要，民防成為重點。民防即民間防護（civil defense）的簡稱，包括兩個部分：一是民間對戰爭空襲的防護；二是民間對自然災害的防護和民間對人為災害的防護。第一次世界大戰期間，飛機作為進攻性武器廣泛出現在戰場上，給交戰各國造成了巨大的人員傷亡和財產損失。為了遏制飛機空襲，尤其是對城市的狂轟濫炸所帶來的后果，歐洲各國先后成立了戰略防御的民防部門，作為國家防御的重要組成部分，繼而發揮了良好的作用。“二戰”后，各國將民防部門作為常備組織機構保存下來，并制定相應的法律，確定其合法性，成為立國之本的重要舉措。^[55]直至1991年蘇聯領導的華約組織瓦解，民防運動一直是西方國家政府的主要工作。華約組織瓦解之后，民防的概念也就不再受到重視。20世紀70年代末以來，國外應急管理經歷了一個從民防到應急管理、從自然災害到綜合性應急管理的過程。^[56]

由于災害頻發，中國歷朝歷代都把災害管理作為安撫民心、穩定社會、鞏固政治統治、塑造開明統治形象的重要措施，以賑濟、撫恤、治荒和救荒為基本內容的災害管理逐步擴展為國家行政管理的一項基本職能。^[57]試舉一例，嘉靖八年，以連歲饑荒，條議紛紛，多獻義倉社會法，惟廣東僉事林希元，上《救荒叢言》，言救荒有二難，曰得人難，審戶難；有三便，曰極貧之民便賑米，次貧之民便賑錢，稍貧之民便賑貸；有六急，曰垂死貧民急馇粥，病疾貧民急醫藥，病起貧民急湯米，既死貧民急葬瘞，遺棄小兒急收養，輕重系囚急寬恤；有三權，曰借官錢以糶糴，興工作以助賑，貸牛種以通變；有六禁，曰禁侵漁，禁攘盜，禁遏糴，禁抑損，禁宰牛，禁度僧；有三戒，曰戒遲緩，戒拘文，戒遣使；其綱有六，其目二十有三，皆參酌古法，體悉民情。上嘉其言，然竟不行。大抵救荒無他法，惟在上官悉心經畫。如甲午河南一賑，則少卿鐘化民力居多，二貪令借賑自潤，竟置重典，法始得行。^[58]

在“應急管理”這一概念在我國得到普遍認識之前，我國的“應急管理”工作表現為自然災害防災減災、安全生產管理、維穩工作、疫病預防和愛國衛生運動等。應當說，應急管理概念的出現有其必然性與偶然性。必然性表現為：一方面，隨著經濟社會的發展，人與自然的矛盾加劇，各種突發事件的頻率提高和規模增大；另一方面，隨著全球化和信息化的發展，自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的影響從以往的局部性向現今的全局性轉變。從偶然性來看，2003年非典疫情的廣泛影響觸發了應急管理這一全新概念在中國的迅速傳播與認同。^[59]根據文獻梳理，“應急管理”作為一個專門術語，是在核領域最先使用的。1993年8月4日國務院頒布的《核電廠核事故應急管理條例》中，第一次在立法中明確使用“應急管理”一詞。非典疫情發生后，特別是2003年5月《突發公共衛生事件應急條例》頒布后，“應急管理”一詞在實踐中逐漸被廣泛運用。在加強應急管理之初，我國政府將“應急管理”主要界定為“一案三制”。2005年7月22日至23日，國務院召開全國應急管理工作會議。在這次會議上，時任中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶論述了加強應急管理工作的重要意義、目標方向以及內容路徑，并強調建立健全以分類管理、分級負責、條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制，健全公共安全管理機制，加快應急管理的法制建設，落實好專項預案。^[60]這為應急管理勾畫出以“一案三制”為內核的體系雛形。但正如學者所指出的，這是對特定歷史時期重點工作的高度概括，有利于相關工作順利推進；但這不是應急管理工作的全部內容。^[61]2006年《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》（國發〔2006〕24號），在肯定“一案三制”的同時，進一步明確應急管理涵蓋預防預警、應急處置、恢復重建等流程。這一時期，無論是理論界還是政府體系，對“應急管理”的內涵界定與使用，有以下三個鮮明的特點。

一是將應急管理與“突發事件”應對活動緊密相連。這與“應急管理”的出發點首先是應對如非典這樣的突發事件密切相關。對于“應”，根據《辭海》的解釋，“應”有應付、對待之意。據此，有學者認為，各種突發事件的應對活動（包括技術層面和認識層面的各種方法手段）都是“應急”。可以說，“應急”等同于“突發事件應對”。^[62]閃淳昌、薛瀾等認為，應急管理是一門專門以“突發事件”為對象，探尋事件發生、發展規律并系統防范和應對的科學。之所以選用應急管理這一術語，一方面，是因為“應急”本來就是管理部門應對突發或緊急事件的一個專門詞匯；另一方面，應急管理的對象不僅包括常規性的突發事件，也囊括了重大的、影響生死存亡的事件或狀態。雖然“應急管理”也注重理論的建構，也強調預防、緩解、響應和恢復等管理過程的每一個環節，但是這一概念更多的是在實務或操作層面上使用的。^[63]這也是目前比較有代表性的觀點。類似的觀點還有，應急管理即緊急事件管理，它是針對特、重大事件災害的危險處置提出的。危險是由意外事件、意外事件發生的可能性以及意外事件發生的危險情景構成的，包括人的危險、物的危險和責任危險。應急管理就是對意外事件的這些環節進行的管理。^[64]

二是將應急管理等同于政府應急行為。比較有代表性的觀點認為，應急管理就是指政府為了應對突發事件而進行的一系列有計劃有組織的管理過程，主要任務是有效地預防和處置各種突發事件，最大限度地減少突發事件的負面影響。^[65]類似的觀點有，應急管理的責任主體是政府，政府起主導性作用。^[66]

三是認為應急管理針對已然之“事”，未然之防患不在此列。如有觀點指出，應急管理是面對突發災難性事件，而且是在損失已經造成的情況下進行的管理，預警是應急管理的前奏，而不是應急管理的組成部分，應急管理面對的是一個可能無法挽回的損失或災難事件，只能通過努力減少損失或者終止損失事件的蔓延，而無法在成本不增加的情況下使狀態恢復到損失之前。^[67]

三、應急管理與危機管理

總體而言，理論界對應急管理的認識尚不夠統一，比如應急管理是全流程的管理，還是僅僅是事后的應對；應急管理是否僅為政府之事；等等。尤其是將應急管理與危機管理的概念相混淆。比如，認為“應急管理是危機管理的核心內容之一”^[68]。危機管理與應急管理既有聯系，又有區別。事實上，危機管理的概念和理論形成的時間較早，應急管理則是后期從中分化出來的另一概念。危機管理理論作為一門獨立學科，最早出現在20世紀60年代，主要側重于國家安全方面。20世紀70年代，美國“水門事件”、反越戰運動等危機相繼爆發，危機管理研究出現了第一次高潮。20世紀80年代以后，在國際經濟的推動下，企業的競爭環境不確定性增加，一些學者開始將危機管理的研究范圍擴大到企業管理上。1986年，史蒂芬·芬克（Steven Fink）在《危機管理：為不可預見的危機做計劃》一書中，建立起較為系統的危機管理理論框架。20世紀80年代末90年代初，日本的學者及管理人員開始涉足危機管理領域，將重點放在自然災害及環境污染引發的企業危機管理上。現在，“危機管理”一詞更多地應用在企業管理方面，已經成為一個企業管理術語，EMBA、MBA等商管教育均將危機管理能力作為對管理者的一項重要要求。美國學者里昂納德和休伊特認為，危機事件是包含在突發事件之內的。危機就是那些極端的突發事件，或者特別重大的突發事件。因此，應急管理（emergency management）的范疇大于危機管理（crisis management），它包含了對危機之前的更多細小突發事件的管理。^[69]

與危機管理不同，應急管理從一開始就與政府緊密相連。在英文文獻中，“emergency management”概念的使用主要在美國。美國聯邦應急管理署（FEMA）的建立及其功能的擴展標志著“應急管理”作為描述美國各級政府非常態管理職能的核心概念的確立。1985年，美國公共管理領域最重要的期刊Public Administration Review出版了一期應急管理專刊。這期專刊的主要編者皮塔克認為，應急管理已經成為美國各級政府重要的職能，并定義應急管理為發展和執行包括減災、備災、響應和恢復等功能的政策的過程，因此“應急管理必須成為公共管理的主要活動”。2005年，卡特里娜颶風促使美國重新考慮應急管理的核心功能，應急管理開始從傳統上被認為是各級政府的一項工作朝著更大范圍內政府與私人部門廣泛合作的方向擴展。^[70]聯合國國際減災戰略署在《術語：災害事故風險削減的基本詞匯》中提出，應急管理是“組織與管理應對緊急事務的資源與責任，特別是準備、響應與恢復。應急管理包括各種計劃、組織與安排，它們確立的目的是將政府、志愿者與私人機構的正常工作以綜合協調的方式整合起來，滿足各種各樣的緊急需求，包括預防、響應與恢復”。^[71]

需要注意的是，應急管理、危機管理術語之間的差異，在學者之間也并沒有形成共識。^[72]但通過采取各種管理的措施，盡可能地控制事態，是二者共同的任務。我國最終沒有采用“危機管理”而是使用了“應急管理”一詞，這種選擇可能有多種因素的考慮，但用以對應政府職能中非常態管理的完整部分而非僅作為危機響應機制可能是影響這種選擇最重要的因素。^[73]

黨的十八大以來，特別是隨著風險管理、國家治理理念的確立，黨中央、國務院對應急管理的認識趨于深化，并賦予其新的時代內涵。在國家治理體系中，應急管理既是國家治理的重要場域，也是完善國家治理的內在需求。2016年《中共中央、國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》提出：堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變。防災減災救災新理念的確立，為應急管理內涵升級提供了理論養分。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》在“健全公共安全體制機制”部分明確提出：“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力。”2019年11月29日，習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習時強調，“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命”^[74]。這些都表明我們黨對應急管理的認識在不斷深化，實踐探索在不斷推進。國家治理內含系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。

本書認為，從堅持“四個治理”的角度出發，應急管理不應被狹隘地理解為政府應對突發事件的活動，其是一個涵蓋災害全生命周期以及相應的全過程管理體系，既包括風險識別、預防和準備，也包括臨事預警、事中處置和事后恢復。在社會變遷尺度上，應急管理的結構表現為應急處置、公共危機治理、社會風險治理三者的關系。突發事件根源于社會風險，社會風險導致公共危機，突發事件使得社會風險與公共危機之間潛在的因果關系顯性化；因此，針對突發事件的應急處置只能控制事態，減輕突發事件的后果，并不能從根本上減少突發事件；從根本上減少突發事件，有賴于社會風險治理，需要在政治、經濟、社會、文化四個維度減少社會風險；公共危機可視為突發事件的政治后果，是對政府合法性的損害，公共危機問責和政府對政治責任的回應，能夠推動應急處置過渡到社會風險治理。^[75]

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[15] ［美］納西姆·尼古拉斯·塔勒布：《黑天鵝》，萬丹、劉寧譯，中信出版社2019年版，第154頁。

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[43] 聶茂、厲雷：《回家——2008南方冰雪紀實》，湖南人民出版社2009年版，第218頁。

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