第一章 應急法是什么

第一節 應急法的概念與特征

從國內外理論與實踐看，對應急法尚未形成統一的認識，曾有“減災法”“災害法”“緊急狀態法”“危機管理法”“行政應急法”“應急管理法”“應急法”等諸多名稱。從名稱的使用上可以反映出這一法律部門在不同階段的任務，以及人們對其的不同期望。“災害法”“減災法”“緊急狀態法”的名稱，顯得范圍較窄；“行政應急法”“應急管理法”容易使人聯想到應急管理部門的職權；“應急法”名稱雖然較為模糊，但含義最為廣泛，故本書采“應急法”的稱謂。

一、應急法的概念

應急法是隨著災害管理實踐發展起來的法律部門，中華人民共和國成立后，國家開始注重建立災害管理體系，并在法律中作了規定。2003年非典疫情發生后，我國推進了以“一案三制”為核心的應急管理體系建設，即編制突發事件應急預案，建立健全應急管理體制、機制和法制。很長一段時間，理論界都是從“一案三制”出發，去理解和把握“應急法”。如有觀點認為，應急法制是應急預案的“升格”，也是應急管理體制建構、機制運行的制度化，是鞏固和發展應急預案、應急管理體制機制的根本保障。^[1]還有觀點認為應急法有廣義和狹義之分。狹義的應急管理法制指應急管理法律、法規和規章，廣義的應急管理法制還包括各種具體制度。^[2]上述論斷，混淆了法的本質與法律形式之間的關系。法的本質，是相對于法的現象而言的，它是指法的內部聯系，是法區別于其他事物的根本屬性。法律形式則是指規范人們權利和義務關系的法律的各種具體構成形式或來源形式，又稱法律淵源。傳統法學理論認為，法是由國家制定或認可，并由國家強制力保證實施的具有普遍約束力的行為規范的總和，其目的在于維護、鞏固和發展一定的社會關系和社會秩序。通俗地講，法是調整人們行為的一種社會規范。據此，我國法學界習慣用法律規范和社會關系兩個限定詞給應急法下定義，認為它是“一個國家和地區針對如何應對突發事件及其引起的緊急情況而制定的，處理國家權力之間、國家權力與公民權利之間、公民權利之間等復雜社會關系的法律原則和規范的總和”^[3]。類似的定義還有，“應急法是調整因突發事件而展開的應急管理過程中各種社會關系，包括國家機關間、國家與公民間、不同公民間關系的法律規范和法律原則的總和”^[4]。總體而言，上述定義的結構參考了民法、刑法等的定義模式，加上了調整領域的限定內容，歸納較為周全。

二、應急法的特征

除了具備與民法、刑法、行政法、訴訟法等一般法律相同的特征，如強制性、規范性、普遍性等基本特征，應急法還有其自身的特征。

（一）調整對象的特殊性

法律調整就是根據一定社會生活的需要，運用一系列法律手段，對社會關系施加有結果的規范組織作用。凱爾森認為，所有的法律都是對人的行為的調整，法律規范涉及的唯一社會現實是人們之間的關系。從通常意義上來看，法律的調整對象一般是指其所調整的社會關系。根據法律調整在同一過程的不同層次來劃分，法律調整的對象是社會關系、人民的利益關系或人們的意志行為。^[5]應急法當然也是對社會關系的調整，但其獨特性表現在它是對跨越常態社會秩序與非常態社會秩序下社會關系的調整，這種社會關系的形成以突發事件應對為前提。也可以說，應急法的調整對象是應急社會關系。應急法不是調整孤立的、不與其他人有關的單個人的意志行為，而是調整國家、社會組織和公民在突發事件應對過程中，開展的計劃、組織、溝通、控制及恢復等活動所形成的權利義務關系。與其他社會關系相比較，應急社會關系具有其基本屬性，這種基本屬性決定了應急法產生的必要性和合理性。有學者總結了以下五方面特點：（1）權力優先性。這是指在非常規狀態下，與立法、司法等其他國家權力相比，與法定的公民權利相比，行政緊急權力具有某種優先性和更大的權威性，例如可以限制或暫停某些憲定或法定公民權利的行使。（2）緊急處置性。這是指在非常規狀態下，即便沒有針對某種特殊情況的具體法律規定，行政機關也可進行緊急處置，以防止公共利益和公民權利受到更大損失。（3）程序特殊性。這是指在非常規狀態下，行政緊急權力在行使過程中遵循一些特殊的行為程序（要求更高或更低），例如可通過非常規程序緊急出臺某些政令和措施，或者對某些政令和措施的出臺設置更高的事中或事后審查門檻。（4）社會配合性。這是指在非常規狀態下，有關組織和個人有義務配合行政緊急權力的行使，并提供各種必要幫助。（5）救濟有限性。這是指在非常規狀態下，依法行使行政緊急權力造成行政相對人合法權益的損害后，如果損害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救濟，如相當補償、適當補償等（當然也不得違背公平負擔的原則）。^[6]

（二）調整范圍的廣泛性

從廣義上講，應急法調整范圍涵蓋戰爭狀態、緊急狀態以及常規的危機狀態，即使是狹義的應急法，其所調整的突發事件（或災害）范圍也極其廣泛。如我國《突發事件應對法》既調整水旱、氣象、地震地質等自然災害，工礦安全事故、環境污染和生態破壞事件等事故災難，也調整類似新冠病毒感染疫情、動物疫情等公共衛生事件以及社會安全事件。美國《羅伯特·T.斯坦福救災和緊急援助法》調整的“重大災難”，包括美國發生的任何自然災害（包括颶風、龍卷風、風暴、高水位、風浪、海浪、海嘯、地震、火山噴發、山崩、泥石流、暴風雪或者干旱），或無論何種原因導致的火災、洪水或爆炸。調整范圍的廣泛性也決定了應急法律規范的豐富性，以及應急管理內容的寬泛性。從各國應急法體系看，其中既包括規范特定災種如地震、洪水等立法，也包括針對應急管理某一個階段或環節的立法，如災后救助立法、災害保險立法，有的國家還制定了綜合性減災法律，如日本1961年《災害對策基本法》。

（三）調整手段的系統性

突發事件的發生、演變都有一個過程。以自然災害為例。災害是地球表面孕災環境、致災因子、承災體綜合作用的產物。成災過程就是致災因子通過承災體產生災情的過程。^[7]近年來，自然災害群發性特征突出、連鎖效應顯著。比如，天氣、氣候狀況是許多自然災害發生、發展的環境條件和觸發機制，某些氣象災害往往對其他災害有引發、加重或抑制作用，造成連鎖效應。因干旱造成地下水超采，而地下水過度開采又會產生大面積地下漏斗，進而引發地面下沉、沿海地區海水入侵等災害。暴雨可以引發洪水，并導致泥石流、山體滑坡等災害，但暴雨帶來的大量降水也會緩解旱情。盡管如此，成災過程從本質上看是可控的，只要措施得力、應對有方，預防和減少突發事件發生，減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，是完全有可能的。這也是應急法立法的重要目的之一。盡管不同國家的應急法律規范有所差異，但基本上都遵循危機生命周期特點設計相應的管理環節，如我國按照“預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建”的流程來建構應急法，實際上是以一種“生命周期意義”上的視角將突發事件視為一個從發生到死亡的整個過程的生命有機體，相應地，就需要對行政機關在突發事件的“預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建”等各個環節的合法性問題作出評價，并提供全過程的保障，而不能偏廢其中任何一個環節。^[8]