第一章 應(yīng)急法是什么

第一節(jié) 應(yīng)急法的概念與特征

從國(guó)內(nèi)外理論與實(shí)踐看，對(duì)應(yīng)急法尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，曾有“減災(zāi)法”“災(zāi)害法”“緊急狀態(tài)法”“危機(jī)管理法”“行政應(yīng)急法”“應(yīng)急管理法”“應(yīng)急法”等諸多名稱。從名稱的使用上可以反映出這一法律部門在不同階段的任務(wù)，以及人們對(duì)其的不同期望。“災(zāi)害法”“減災(zāi)法”“緊急狀態(tài)法”的名稱，顯得范圍較窄；“行政應(yīng)急法”“應(yīng)急管理法”容易使人聯(lián)想到應(yīng)急管理部門的職權(quán)；“應(yīng)急法”名稱雖然較為模糊，但含義最為廣泛，故本書(shū)采“應(yīng)急法”的稱謂。

一、應(yīng)急法的概念

應(yīng)急法是隨著災(zāi)害管理實(shí)踐發(fā)展起來(lái)的法律部門，中華人民共和國(guó)成立后，國(guó)家開(kāi)始注重建立災(zāi)害管理體系，并在法律中作了規(guī)定。2003年非典疫情發(fā)生后，我國(guó)推進(jìn)了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系建設(shè)，即編制突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，建立健全應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制。很長(zhǎng)一段時(shí)間，理論界都是從“一案三制”出發(fā)，去理解和把握“應(yīng)急法”。如有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)急法制是應(yīng)急預(yù)案的“升格”，也是應(yīng)急管理體制建構(gòu)、機(jī)制運(yùn)行的制度化，是鞏固和發(fā)展應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制機(jī)制的根本保障。^[1]還有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)急法有廣義和狹義之分。狹義的應(yīng)急管理法制指應(yīng)急管理法律、法規(guī)和規(guī)章，廣義的應(yīng)急管理法制還包括各種具體制度。^[2]上述論斷，混淆了法的本質(zhì)與法律形式之間的關(guān)系。法的本質(zhì)，是相對(duì)于法的現(xiàn)象而言的，它是指法的內(nèi)部聯(lián)系，是法區(qū)別于其他事物的根本屬性。法律形式則是指規(guī)范人們權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的法律的各種具體構(gòu)成形式或來(lái)源形式，又稱法律淵源。傳統(tǒng)法學(xué)理論認(rèn)為，法是由國(guó)家制定或認(rèn)可，并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的具有普遍約束力的行為規(guī)范的總和，其目的在于維護(hù)、鞏固和發(fā)展一定的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序。通俗地講，法是調(diào)整人們行為的一種社會(huì)規(guī)范。據(jù)此，我國(guó)法學(xué)界習(xí)慣用法律規(guī)范和社會(huì)關(guān)系兩個(gè)限定詞給應(yīng)急法下定義，認(rèn)為它是“一個(gè)國(guó)家和地區(qū)針對(duì)如何應(yīng)對(duì)突發(fā)事件及其引起的緊急情況而制定的，處理國(guó)家權(quán)力之間、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間等復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的法律原則和規(guī)范的總和”^[3]。類似的定義還有，“應(yīng)急法是調(diào)整因突發(fā)事件而展開(kāi)的應(yīng)急管理過(guò)程中各種社會(huì)關(guān)系，包括國(guó)家機(jī)關(guān)間、國(guó)家與公民間、不同公民間關(guān)系的法律規(guī)范和法律原則的總和”^[4]。總體而言，上述定義的結(jié)構(gòu)參考了民法、刑法等的定義模式，加上了調(diào)整領(lǐng)域的限定內(nèi)容，歸納較為周全。

二、應(yīng)急法的特征

除了具備與民法、刑法、行政法、訴訟法等一般法律相同的特征，如強(qiáng)制性、規(guī)范性、普遍性等基本特征，應(yīng)急法還有其自身的特征。

（一）調(diào)整對(duì)象的特殊性

法律調(diào)整就是根據(jù)一定社會(huì)生活的需要，運(yùn)用一系列法律手段，對(duì)社會(huì)關(guān)系施加有結(jié)果的規(guī)范組織作用。凱爾森認(rèn)為，所有的法律都是對(duì)人的行為的調(diào)整，法律規(guī)范涉及的唯一社會(huì)現(xiàn)實(shí)是人們之間的關(guān)系。從通常意義上來(lái)看，法律的調(diào)整對(duì)象一般是指其所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系。根據(jù)法律調(diào)整在同一過(guò)程的不同層次來(lái)劃分，法律調(diào)整的對(duì)象是社會(huì)關(guān)系、人民的利益關(guān)系或人們的意志行為。^[5]應(yīng)急法當(dāng)然也是對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，但其獨(dú)特性表現(xiàn)在它是對(duì)跨越常態(tài)社會(huì)秩序與非常態(tài)社會(huì)秩序下社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，這種社會(huì)關(guān)系的形成以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)為前提。也可以說(shuō)，應(yīng)急法的調(diào)整對(duì)象是應(yīng)急社會(huì)關(guān)系。應(yīng)急法不是調(diào)整孤立的、不與其他人有關(guān)的單個(gè)人的意志行為，而是調(diào)整國(guó)家、社會(huì)組織和公民在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，開(kāi)展的計(jì)劃、組織、溝通、控制及恢復(fù)等活動(dòng)所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。與其他社會(huì)關(guān)系相比較，應(yīng)急社會(huì)關(guān)系具有其基本屬性，這種基本屬性決定了應(yīng)急法產(chǎn)生的必要性和合理性。有學(xué)者總結(jié)了以下五方面特點(diǎn)：（1）權(quán)力優(yōu)先性。這是指在非常規(guī)狀態(tài)下，與立法、司法等其他國(guó)家權(quán)力相比，與法定的公民權(quán)利相比，行政緊急權(quán)力具有某種優(yōu)先性和更大的權(quán)威性，例如可以限制或暫停某些憲定或法定公民權(quán)利的行使。（2）緊急處置性。這是指在非常規(guī)狀態(tài)下，即便沒(méi)有針對(duì)某種特殊情況的具體法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)也可進(jìn)行緊急處置，以防止公共利益和公民權(quán)利受到更大損失。（3）程序特殊性。這是指在非常規(guī)狀態(tài)下，行政緊急權(quán)力在行使過(guò)程中遵循一些特殊的行為程序（要求更高或更低），例如可通過(guò)非常規(guī)程序緊急出臺(tái)某些政令和措施，或者對(duì)某些政令和措施的出臺(tái)設(shè)置更高的事中或事后審查門檻。（4）社會(huì)配合性。這是指在非常規(guī)狀態(tài)下，有關(guān)組織和個(gè)人有義務(wù)配合行政緊急權(quán)力的行使，并提供各種必要幫助。（5）救濟(jì)有限性。這是指在非常規(guī)狀態(tài)下，依法行使行政緊急權(quán)力造成行政相對(duì)人合法權(quán)益的損害后，如果損害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救濟(jì)，如相當(dāng)補(bǔ)償、適當(dāng)補(bǔ)償?shù)龋ó?dāng)然也不得違背公平負(fù)擔(dān)的原則）。^[6]

（二）調(diào)整范圍的廣泛性

從廣義上講，應(yīng)急法調(diào)整范圍涵蓋戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、緊急狀態(tài)以及常規(guī)的危機(jī)狀態(tài)，即使是狹義的應(yīng)急法，其所調(diào)整的突發(fā)事件（或?yàn)?zāi)害）范圍也極其廣泛。如我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》既調(diào)整水旱、氣象、地震地質(zhì)等自然災(zāi)害，工礦安全事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等事故災(zāi)難，也調(diào)整類似新冠病毒感染疫情、動(dòng)物疫情等公共衛(wèi)生事件以及社會(huì)安全事件。美國(guó)《羅伯特·T.斯坦福救災(zāi)和緊急援助法》調(diào)整的“重大災(zāi)難”，包括美國(guó)發(fā)生的任何自然災(zāi)害（包括颶風(fēng)、龍卷風(fēng)、風(fēng)暴、高水位、風(fēng)浪、海浪、海嘯、地震、火山噴發(fā)、山崩、泥石流、暴風(fēng)雪或者干旱），或無(wú)論何種原因?qū)е碌幕馂?zāi)、洪水或爆炸。調(diào)整范圍的廣泛性也決定了應(yīng)急法律規(guī)范的豐富性，以及應(yīng)急管理內(nèi)容的寬泛性。從各國(guó)應(yīng)急法體系看，其中既包括規(guī)范特定災(zāi)種如地震、洪水等立法，也包括針對(duì)應(yīng)急管理某一個(gè)階段或環(huán)節(jié)的立法，如災(zāi)后救助立法、災(zāi)害保險(xiǎn)立法，有的國(guó)家還制定了綜合性減災(zāi)法律，如日本1961年《災(zāi)害對(duì)策基本法》。

（三）調(diào)整手段的系統(tǒng)性

突發(fā)事件的發(fā)生、演變都有一個(gè)過(guò)程。以自然災(zāi)害為例。災(zāi)害是地球表面孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子、承災(zāi)體綜合作用的產(chǎn)物。成災(zāi)過(guò)程就是致災(zāi)因子通過(guò)承災(zāi)體產(chǎn)生災(zāi)情的過(guò)程。^[7]近年來(lái)，自然災(zāi)害群發(fā)性特征突出、連鎖效應(yīng)顯著。比如，天氣、氣候狀況是許多自然災(zāi)害發(fā)生、發(fā)展的環(huán)境條件和觸發(fā)機(jī)制，某些氣象災(zāi)害往往對(duì)其他災(zāi)害有引發(fā)、加重或抑制作用，造成連鎖效應(yīng)。因干旱造成地下水超采，而地下水過(guò)度開(kāi)采又會(huì)產(chǎn)生大面積地下漏斗，進(jìn)而引發(fā)地面下沉、沿海地區(qū)海水入侵等災(zāi)害。暴雨可以引發(fā)洪水，并導(dǎo)致泥石流、山體滑坡等災(zāi)害，但暴雨帶來(lái)的大量降水也會(huì)緩解旱情。盡管如此，成災(zāi)過(guò)程從本質(zhì)上看是可控的，只要措施得力、應(yīng)對(duì)有方，預(yù)防和減少突發(fā)事件發(fā)生，減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，是完全有可能的。這也是應(yīng)急法立法的重要目的之一。盡管不同國(guó)家的應(yīng)急法律規(guī)范有所差異，但基本上都遵循危機(jī)生命周期特點(diǎn)設(shè)計(jì)相應(yīng)的管理環(huán)節(jié)，如我國(guó)按照“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建”的流程來(lái)建構(gòu)應(yīng)急法，實(shí)際上是以一種“生命周期意義”上的視角將突發(fā)事件視為一個(gè)從發(fā)生到死亡的整個(gè)過(guò)程的生命有機(jī)體，相應(yīng)地，就需要對(duì)行政機(jī)關(guān)在突發(fā)事件的“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建”等各個(gè)環(huán)節(jié)的合法性問(wèn)題作出評(píng)價(jià)，并提供全過(guò)程的保障，而不能偏廢其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)。^[8]