導(dǎo)論

第一節(jié) 從風(fēng)險(xiǎn)到突發(fā)事件

一、風(fēng)險(xiǎn)

“風(fēng)險(xiǎn)”的概念源自西方。就其產(chǎn)生而言，其實(shí)是相當(dāng)晚近的。在中世紀(jì)以前，人們主要以“命運(yùn)”（fortuna）來(lái)指稱生活中的各種不確定性。到13世紀(jì)，騎士貴族發(fā)明“冒險(xiǎn)”（aventiure）概念，描述在開疆辟土?xí)r憑借勇氣與決斷面對(duì)各種不確定性的情境。這個(gè)概念也涵蓋了面對(duì)挑戰(zhàn)與獲得收益之間的衡量面向。此后，隨著遠(yuǎn)洋貿(mào)易興起，商人們通過(guò)專門的理性計(jì)算，來(lái)評(píng)估投資后預(yù)期的收益和可能遭受的損失之間的關(guān)聯(lián)，此時(shí)才發(fā)展出“風(fēng)險(xiǎn)”這個(gè)詞匯來(lái)掌握這種經(jīng)理性計(jì)算評(píng)估出來(lái)的不確定性范疇，風(fēng)險(xiǎn)于是也成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里常見且重要的概念。^[1]據(jù)學(xué)者考證，“風(fēng)險(xiǎn)”一詞是20世紀(jì)初經(jīng)日語(yǔ)翻譯英語(yǔ)“risk”后才傳入中國(guó)的。中文“風(fēng)險(xiǎn)”一詞應(yīng)當(dāng)經(jīng)歷了由普通名詞逐漸發(fā)展為經(jīng)濟(jì)術(shù)語(yǔ)的過(guò)程，其原因固然與西方資本入侵有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，但也有自己的發(fā)展軌跡，在《申報(bào)》中，就有許多現(xiàn)代意義上的“風(fēng)險(xiǎn)”的例證，表明現(xiàn)代意義上“風(fēng)險(xiǎn)”概念的成熟。例如，該報(bào)1898年10月10日刊有“本公司（上海火險(xiǎn)公司）在香港立案，準(zhǔn)為有限公司，故各股東之風(fēng)險(xiǎn)，照所得之股為限，存本共一百萬(wàn)”之表述。^[2]

那么，什么是“風(fēng)險(xiǎn)”呢？從總體上看，人們傾向于從事件發(fā)生的可能性與后果嚴(yán)重性兩個(gè)維度來(lái)界定這一概念，并強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)及后果的可量化性。如英國(guó)皇家學(xué)會(huì)調(diào)查委員會(huì)（The Royal Society Study Group）在《風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》中將風(fēng)險(xiǎn)（risk）定義為“在特定的時(shí)間內(nèi)或由于某種特定的情況導(dǎo)致的某一特定的不利事件發(fā)生的概率”^[3]。美國(guó)危機(jī)管理研究專家羅伯特·希斯（Robert Heath）認(rèn)為：通過(guò)對(duì)以往數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，或?qū)＜覍?duì)某個(gè)真實(shí)事件的客觀判斷，通常可推斷得出可能有的失敗或負(fù)面結(jié)果。這個(gè)可能的失敗或負(fù)面結(jié)果就是該事件的風(fēng)險(xiǎn)。^[4]泰耶·阿文（Terje Aven）等人指出，存在危害或損失的潛在來(lái)源之處，即存在風(fēng)險(xiǎn)（針對(duì)特定目標(biāo)，如人、工業(yè)資產(chǎn)或環(huán)境的危險(xiǎn)或威脅）。風(fēng)險(xiǎn)的概念涉及目標(biāo)可能受到的某種損傷，以及這種潛在損傷演化為實(shí)際損傷的不確定性。由此，風(fēng)險(xiǎn)的定義可以表述為：

風(fēng)險(xiǎn)=危險(xiǎn)（威脅）和后果（損害）+不確定性。^[5]

奧特溫·倫內(nèi)（Ortwin Renn）在《風(fēng)險(xiǎn)的概念：分類》一文中提出，“風(fēng)險(xiǎn)”的定義包括三個(gè)因素：有害結(jié)果、發(fā)生的概率和現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。所有的風(fēng)險(xiǎn)視角提供了這三個(gè)因素的不同的概念化。他歸納出評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的七種方法：保險(xiǎn)精算的方法（采用統(tǒng)計(jì)學(xué)預(yù)測(cè)）；毒物學(xué)和流行病學(xué)的方法（包括生態(tài)毒物學(xué)）；工程學(xué)方法（包括概率風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，PRA）；經(jīng)濟(jì)學(xué)方法（包括風(fēng)險(xiǎn)—收益分析）；心理學(xué)方法（包括心理測(cè)量分析）；風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)理論；風(fēng)險(xiǎn)的文化理論（使用網(wǎng)格/群體分析模式）。^[6]

無(wú)論人們?nèi)绾味x風(fēng)險(xiǎn)，理論界較為一致的認(rèn)識(shí)是，“風(fēng)險(xiǎn)”的本質(zhì)是不確定性（uncertainty）。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、“芝加哥學(xué)派”創(chuàng)始人富蘭克·H.奈特（Frank Hyneman Knight）在其成名作《風(fēng)險(xiǎn)、不確定性和利潤(rùn)》中將不確定性區(qū)分為可度量的不確定性（measurable uncertainty）和不可度量的不確定性（immeasurable uncertainty），進(jìn)而將可度量的不確定性稱作風(fēng)險(xiǎn)（risk），將不可度量的不確定性稱作純粹不確定性（true uncertainty）。^[7]

“風(fēng)險(xiǎn)”討論的歷史清晰地表明，這一概念的界定，經(jīng)歷了自然屬性向社會(huì)建構(gòu)范式的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變并非僅僅表明風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)和特征發(fā)生了重要變化，而是意味著一個(gè)新的時(shí)代的來(lái)臨。1986年4月26日凌晨，切爾諾貝利核電站的一場(chǎng)毀滅性災(zāi)難，讓整個(gè)世界籠罩在惶惑與陰霾中。據(jù)估算，核泄漏向大氣中釋放的放射劑量相當(dāng)于美國(guó)投在日本廣島原子彈的400倍以上。^[8]此后，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”作為一個(gè)流行概念進(jìn)入主流話語(yǔ)體系。作為理論反思，德國(guó)著名社會(huì)學(xué)者烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）在其著名的《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：新的現(xiàn)代性之路》一書中， 對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”的理論內(nèi)涵作了重新詮釋，他認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代化的產(chǎn)物，風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上不同于財(cái)富，風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的損害是系統(tǒng)性的，通常不可逆轉(zhuǎn)，大多也不可見；現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)具有“回旋鏢效益”，打破了階級(jí)圖式；在風(fēng)險(xiǎn)語(yǔ)境下，意識(shí)決定存在，知識(shí)因而具有了新的政治意涵。據(jù)此，貝克提出，風(fēng)險(xiǎn)概念與自發(fā)性現(xiàn)代概念密切相關(guān)。風(fēng)險(xiǎn)可被定義為以系統(tǒng)的方式應(yīng)對(duì)由現(xiàn)代化自身引發(fā)的危險(xiǎn)和不安。風(fēng)險(xiǎn)有別于傳統(tǒng)的危險(xiǎn)，它是現(xiàn)代化的威脅力量和令人懷疑的全球化所引發(fā)的后果。^[9]德國(guó)社會(huì)學(xué)家尼克拉斯·盧曼（Niklas Luhmann）從社會(huì)系統(tǒng)理論的視角，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行了反思性的二階觀察。原則上所有損失都可以通過(guò)決定來(lái)規(guī)避，并以此將之歸為風(fēng)險(xiǎn)，比如從地震區(qū)搬走、不開車或者不結(jié)婚等。而當(dāng)期待的收益缺席被算作損失的時(shí)候，整個(gè)未來(lái)便落入了風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)的二分法之中。^[10]風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)的區(qū)別取決于歸因。風(fēng)險(xiǎn)被歸因于決定，而危險(xiǎn)被歸因于外部。風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題并不能以機(jī)制與方法解決，因?yàn)檫@些機(jī)制與方法是從經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)語(yǔ)境中發(fā)展出來(lái)的。^[11]盧曼認(rèn)為，由于風(fēng)險(xiǎn)概念是近期才出現(xiàn)的，把風(fēng)險(xiǎn)從危險(xiǎn)中分離出來(lái)的可能性必然源于現(xiàn)代性之社會(huì)特征。^[12]英國(guó)社會(huì)學(xué)家安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）雖然并不贊同盧曼“不行動(dòng)也就沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)”的觀點(diǎn)，但他也承認(rèn)，正是現(xiàn)代性的到來(lái)引入了一種新的風(fēng)險(xiǎn)景象——以現(xiàn)代社會(huì)生活為特性的威脅與危險(xiǎn)。他指出，危險(xiǎn)存在于風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境中，實(shí)際上它也與確定究竟什么是風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)。在現(xiàn)代性條件下，我們面臨的是一個(gè)主要由人造風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)筑的世界，對(duì)現(xiàn)代性而言，風(fēng)險(xiǎn)原則是可以用有關(guān)潛在危險(xiǎn)的知識(shí)去估算的。^[13]

貝克等人對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”的闡釋，在動(dòng)搖傳統(tǒng)理論根基的同時(shí)，也為人們帶來(lái)對(duì)現(xiàn)代化自反性的反思，這一“反噬”正由全人類承受。對(duì)此，貝克毫不夸張地指出，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是一個(gè)災(zāi)難社會(huì)。在這樣的社會(huì)里，例外狀況恐怕要成為常態(tài)了”。正如納西姆·尼古拉斯·塔勒布（Nassim Nicholas Taleb）在《黑天鵝》一書中描述的：即使我們生活在大事件很少發(fā)生的平均斯坦^[14]，我們?nèi)匀粫?huì)低估極端斯坦發(fā)生的概率，我們會(huì)認(rèn)為他們離我們更遙遠(yuǎn)。即使面對(duì)符合高斯分布的變量，我們?nèi)詴?huì)低估我們的錯(cuò)誤率。我們的直覺(jué)屬于一個(gè)次平均斯坦，但我們并不生活在平均斯坦。我們每天需要估計(jì)的數(shù)字主要屬于平均斯坦，也就是說(shuō)，它們具有集中性，受到“黑天鵝”事件的影響。^[15]

二、危機(jī)

就“危機(jī)”一詞的概念而言，可謂眾說(shuō)紛紜。人們普遍認(rèn)同的是，在西方語(yǔ)言中，“危機(jī)”（crisis）這個(gè)詞起源于古希臘，本意為“區(qū)分、判斷”。經(jīng)由古希臘人、西方“醫(yī)學(xué)之父”希波克拉底（Hippocrates），醫(yī)學(xué)家兼哲學(xué)家伽倫（Galenus）等人的使用，獲得了新意：“疾病的轉(zhuǎn)折點(diǎn)”，即人瀕臨死亡、游離于生死之間的那種狀態(tài)。^[16]隨著社會(huì)發(fā)展，在西方啟蒙思想家的推動(dòng)下，“危機(jī)”一詞逐漸被其他學(xué)科接納，從最開始的醫(yī)學(xué)術(shù)語(yǔ)逐步拓展到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、思想領(lǐng)域。《韋氏詞典》定義的“危機(jī)”（crisis）包括三層含義：一是急性疾病、痛苦或生活情感等的轉(zhuǎn)折點(diǎn)或者根本性變化；二是決定性時(shí)刻（如在文學(xué)情節(jié)中）；三是決定性變化即將到來(lái)的關(guān)鍵時(shí)期或事態(tài)（如金融危機(jī)、環(huán)境危機(jī)、失業(yè)危機(jī)）。^[17]

在管理實(shí)踐中，“危機(jī)”概念有兩大來(lái)源：一是國(guó)際政治領(lǐng)域，“冷戰(zhàn)”格局中美蘇對(duì)抗經(jīng)常造成國(guó)際政治的緊張，格雷厄姆·艾利森（G. Allison）基于1962年“古巴導(dǎo)彈危機(jī)”寫出的《決策的本質(zhì)》一書被認(rèn)為是這一領(lǐng)域的代表作品；二是企業(yè)管理領(lǐng)域，“三里島核泄漏”“挑戰(zhàn)者號(hào)爆炸”等事件的發(fā)生推動(dòng)企業(yè)危機(jī)管理成為一個(gè)重要領(lǐng)域。^[18]“危機(jī)”到底如何定義？理論界長(zhǎng)期存在“事件說(shuō)”與“狀態(tài)說(shuō)”兩種不同的主張。

“事件說(shuō)”認(rèn)為，危機(jī)就是“緊急事件”或“緊急狀態(tài)”。如張成福認(rèn)為，所謂危機(jī)，它是這樣一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響社會(huì)的正常運(yùn)作，對(duì)生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會(huì)常態(tài)的管理能力，要求政府和社會(huì)采取特殊的措施加以應(yīng)對(duì)。^[19]持“事件說(shuō)”的學(xué)者明顯受到巴頓（Barton）、羅森塔爾（Rosenthal）等人的影響。羅森塔爾從整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的角度定義危機(jī)，認(rèn)為“危機(jī)”就是對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須對(duì)其作出關(guān)鍵決策的事件。^[20]

與“事件說(shuō)”針鋒相對(duì)的是“狀態(tài)說(shuō)”，后者認(rèn)為“事件說(shuō)”未能真正揭示危機(jī)發(fā)生的機(jī)理和本質(zhì)，并對(duì)此提出了批評(píng)。美國(guó)著名的危機(jī)管理學(xué)者查爾斯·赫爾曼（Charles F. Hermann）指出，危機(jī)實(shí)際上就是一種“處境”，包含以下三個(gè)要素和特點(diǎn)：（1）決策單位的首要目標(biāo)受到威脅；（2）決策者作出反應(yīng)的時(shí)間有限；（3）情形和境況出乎決策者的預(yù)料。^[21]我國(guó)學(xué)者胡百精在其《危機(jī)傳播管理》一書中全面質(zhì)疑了“事件說(shuō)”：危機(jī)的確是由特定事件引發(fā)的，其表現(xiàn)形式也主要是威脅性事件，然而危機(jī)之引爆，是由組織內(nèi)外部構(gòu)成要素、運(yùn)作規(guī)則和發(fā)展環(huán)境的異化進(jìn)而裂變?yōu)橥{性系統(tǒng)的過(guò)程。危機(jī)的處理，絕不是單純的事件處理，而是環(huán)境、秩序、規(guī)則與契約的系統(tǒng)修復(fù)和再造。據(jù)此，他提出危機(jī)實(shí)質(zhì)上是組織遭遇的一種威脅性、破壞性的緊急事實(shí)狀態(tài)和異化價(jià)值狀態(tài)。^[22]

與“狀態(tài)說(shuō)”同“事件說(shuō)”的針鋒相對(duì)不同，有學(xué)者采取折中的態(tài)度，如孫志明認(rèn)為“危機(jī)”既是情境狀態(tài)，又是事件，二者并不矛盾。危機(jī)本身就是行為主體所處的一種情境狀態(tài)，它常常是由一個(gè)具體的事件引發(fā)的。而把一個(gè)具體的危機(jī)看作一個(gè)事件，其實(shí)那只是在危機(jī)發(fā)生后對(duì)它的一種概括，甚至可以理解為對(duì)一次具體的危機(jī)的“命名”。^[23]

在現(xiàn)代漢語(yǔ)里，我們通常認(rèn)為“危機(jī)”是由“危險(xiǎn)”和“機(jī)遇”組成的一個(gè)并列詞組。實(shí)際上，在中國(guó)古代，“危”和“機(jī)”是分開使用的。“危”的原意為“高”，是一個(gè)會(huì)意字。《說(shuō)文解字》：“危，在高而懼也。”依許慎的解釋，“危”字中間的“廠”表示山崖，山崖上站著一個(gè)人，山崖下跪著一個(gè)人并想要阻止山崖上的人，合而表示“危險(xiǎn)”。“高”與“直”在形象上往往相連，因而“危”有“直”義，如“危立”，指端正地站著，表示戒懼。物體高大，可能產(chǎn)生重心不穩(wěn)、容易傾倒的問(wèn)題，故“危”具有“不穩(wěn)”義。如《論語(yǔ)·季氏》：“危而不持，顛而不扶。則將焉用彼相矣。”不穩(wěn)定就會(huì)有危險(xiǎn)，因此“危”又自然引申出“危險(xiǎn)”義。^[24]“機(jī)”的用法也較多元。《易傳》原作“幾”，所謂“知幾其神”之“幾”。《易》所謂“姻缊”，莊生所謂“生物以息相吹”“野馬”者與！此虛實(shí)、動(dòng)靜之機(jī)，陰陽(yáng)、剛?cè)嶂肌?a href="../Text/chapter001_0001.xhtml#m25" id="w25">^[25]《說(shuō)文解字》：“機(jī)，木也。從木，幾聲。”《周易注》：“機(jī)，承物者也，耦初也。”《類經(jīng)·經(jīng)絡(luò)十九》：“機(jī)，樞機(jī)也。”《素問(wèn)》：“神轉(zhuǎn)不回，回則不轉(zhuǎn)，乃失其機(jī)。”^[26]總的來(lái)看，無(wú)論是易學(xué)中的概念，還是在醫(yī)學(xué)上的使用，“機(jī)”都未與“危”聯(lián)系起來(lái)使用。需要指出的是，在現(xiàn)代漢語(yǔ)中，“機(jī)”的使用日趨多元，如時(shí)機(jī)、機(jī)會(huì)、機(jī)遇等，人們對(duì)“危機(jī)”一詞的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了潛移默化的變化。通過(guò)一系列的隱喻過(guò)程，“危機(jī)”這個(gè)詞獲得了一種比喻意義，即“危險(xiǎn)和決定性的時(shí)刻”，它能夠被用在一件事、一個(gè)人、一個(gè)組織、一個(gè)民族或一個(gè)國(guó)家上。能夠決定一樁事業(yè)的成敗的關(guān)鍵性時(shí)刻，也被視為危機(jī)。^[27]

從辯證唯物主義和歷史唯物主義的世界觀、方法論出發(fā)，危與機(jī)是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。老子所謂“禍兮，福之所倚；福兮，禍之所伏”，講的正是福與禍（危與機(jī)）相互依存、相互轉(zhuǎn)化的道理。正如習(xí)近平總書記所指出的：我們的判斷是危和機(jī)并存、危中有機(jī)、危可轉(zhuǎn)機(jī)，機(jī)遇更具有戰(zhàn)略性、可塑性，挑戰(zhàn)更具有復(fù)雜性、全局性，挑戰(zhàn)前所未有，應(yīng)對(duì)好了，機(jī)遇也就前所未有。^[28]

立足于因果關(guān)系邏輯分析，風(fēng)險(xiǎn)為危機(jī)埋下種子，危機(jī)是風(fēng)險(xiǎn)的失控狀態(tài)，危機(jī)管理必須從風(fēng)險(xiǎn)管理開始。

三、災(zāi)害

“災(zāi)害”一詞是從希臘語(yǔ)“κατα”（下）和“στροφ?”（轉(zhuǎn)）引申而來(lái)的，意味著顛倒或者表面意思上的“轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)”—— 一起事件或者一種情況注定破壞并永遠(yuǎn)改變現(xiàn)有結(jié)構(gòu)（物質(zhì)方面、社會(huì)方面，以及標(biāo)準(zhǔn)方面的結(jié)構(gòu)）。“災(zāi)害”的古老概念展現(xiàn)出一個(gè)核心特征，也就是我們傳統(tǒng)上認(rèn)識(shí)災(zāi)害的方式——揭露。揭露指的是，災(zāi)害是對(duì)既有的隱形結(jié)構(gòu)的一種曝光：作為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，我們主角的命運(yùn)得以顯現(xiàn)，或者惡棍的邪惡意圖更為清晰地展現(xiàn)給觀眾。^[29]

在歷史學(xué)家看來(lái)，災(zāi)害歷史與人類歷史一樣久遠(yuǎn)。在對(duì)大量歷史事實(shí)考察后，我國(guó)著名歷史學(xué)家鄧云特指出：所謂“災(zāi)荒”，乃由于自然界的破壞力對(duì)人類生活的打擊超過(guò)了人類的抵抗力而引起的損害；而在階級(jí)社會(huì)里，災(zāi)荒基本上是由于人和人的社會(huì)關(guān)系的失調(diào)而引起的人對(duì)于自然條件控制的失敗所招致的社會(huì)物質(zhì)生活上的損害和破壞。^[30]

鄭功成教授認(rèn)為，作為一種非常態(tài)的自然—社會(huì)現(xiàn)象，災(zāi)害的發(fā)生具有周期性并表現(xiàn)出不同形態(tài)，人類生活方式的選擇與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式合理與否以及對(duì)災(zāi)害問(wèn)題的態(tài)度和所采取的措施，均對(duì)災(zāi)害問(wèn)題的發(fā)展有著重大影響。他指出，災(zāi)害的確認(rèn)，是以國(guó)家或社會(huì)財(cái)富的損失和人員的傷亡為客觀標(biāo)準(zhǔn)的。這種確認(rèn)方式表明，凡是能夠造成國(guó)家或社會(huì)財(cái)富損失和人員傷亡的各種自然、社會(huì)現(xiàn)象，都可以稱為災(zāi)害，它們都是相對(duì)于人類社會(huì)而言的異常現(xiàn)象。^[31]盡管災(zāi)害有不同分類，但它們都可以根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的量化，這一共同特征使得各種災(zāi)害有了一個(gè)可以通用的表達(dá)方式，即“災(zāi)害=可以計(jì)量的經(jīng)濟(jì)損失”。

可見，經(jīng)濟(jì)因素是決定災(zāi)害問(wèn)題的基本因素，也是解決一切災(zāi)害問(wèn)題的基礎(chǔ)。災(zāi)害問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。^[32]

對(duì)于具體災(zāi)害而言，它的成災(zāi)是三方面基本因子相互作用而成的：一是致災(zāi)因子，包括災(zāi)種和致災(zāi)強(qiáng)度；二是承災(zāi)體，包括社會(huì)時(shí)空條件和承災(zāi)力；三是災(zāi)情，包括災(zāi)情和災(zāi)度。成災(zāi)過(guò)程就是致災(zāi)因子通過(guò)承災(zāi)體的中介產(chǎn)生災(zāi)情的過(guò)程。災(zāi)情的大小既取決于災(zāi)種、致災(zāi)強(qiáng)度的大小，也取決于承載體的社會(huì)時(shí)空條件和承災(zāi)力大小。^[33]根據(jù)《聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)術(shù)語(yǔ)》（2009年版），致災(zāi)因子是一種具有危險(xiǎn)性的現(xiàn)象、物質(zhì)、活動(dòng)，可能造成人員傷亡，影響健康，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)損失、生活或服務(wù)設(shè)施喪失，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)擾動(dòng)、環(huán)境破壞。

E.佛瑞茨關(guān)于災(zāi)害的定義，可視為傳統(tǒng)災(zāi)害定義的經(jīng)典，也是現(xiàn)代災(zāi)害社會(huì)學(xué)研究起點(diǎn)。他認(rèn)為，災(zāi)害是一種“個(gè)人及社會(huì)集團(tuán)發(fā)揮作用的社會(huì)脈絡(luò)遭到根本性破壞，或急劇偏離通常可預(yù)見的模式”的社會(huì)狀態(tài)。在這一定義中，E.佛瑞茨提出了災(zāi)害的兩個(gè)重要特性：一是具有威脅性的實(shí)際沖擊；二是社會(huì)基本功能因這一沖擊而遭到破壞。^[34]

總體而言，災(zāi)害的概念研究經(jīng)歷了上帝與神性、自然與偶發(fā)意外性以及社會(huì)與脆弱性三個(gè)范式的轉(zhuǎn)變，^[35]人們對(duì)災(zāi)害的認(rèn)識(shí)也逐漸有了一致性。如美國(guó)人類學(xué)家安東尼·奧利弗·史密斯（Anthony Oliver-Smith）認(rèn)為，災(zāi)害應(yīng)當(dāng)被理解為由諸如社會(huì)結(jié)構(gòu)、建筑環(huán)境、文化見解、個(gè)人能力等“災(zāi)害前條件”引起的一系列事件，且這些條件隨即將決定某個(gè)社會(huì)如何能夠或不能夠應(yīng)對(duì)這些危險(xiǎn)。因此，“不論災(zāi)害發(fā)生前還是發(fā)生后‘產(chǎn)生’脆弱性的過(guò)程，都是與人們抵抗、避免、適應(yīng)這些過(guò)程的能力成反比的，也是與人們使用自己的能力創(chuàng)造安全的能力成反比的”^[36]。顯然，對(duì)災(zāi)害概念的討論，已經(jīng)從致災(zāi)因子轉(zhuǎn)移到脆弱性上來(lái)。

盡管不同研究領(lǐng)域關(guān)于“脆弱性”的概念存在認(rèn)識(shí)分歧，但亦初步達(dá)成了以下共識(shí)：脆弱性客體具有多層次性；脆弱性總是針對(duì)特定的擾動(dòng)而言；施加在脆弱性研究客體上的擾動(dòng)具有多尺度性。目前，敏感性、應(yīng)對(duì)能力、恢復(fù)力、適應(yīng)能力等概念已成為脆弱性概念的要素。^[37]社會(huì)脆弱性范式背后存在一個(gè)理論假設(shè)，即大自然本身是中立的，風(fēng)險(xiǎn)和危害來(lái)自社會(huì)薄弱環(huán)節(jié)，真正意義上的“自然災(zāi)害”是不存在的，一切災(zāi)害都有人為的因素和社會(huì)的影子。這一范式有兩個(gè)基本研究命題，即“災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)不平等命題”與“社會(huì)分化命題”。前者指的是受災(zāi)原因不僅來(lái)自自然因素造成的實(shí)質(zhì)損害，還來(lái)自階級(jí)地位的差異、權(quán)利關(guān)系及社會(huì)建構(gòu)的性別角色等社會(huì)因素；后者指的是如果重建資源無(wú)法有效且公平地分配，弱勢(shì)群體的脆弱性將會(huì)相對(duì)提升。^[38]毫不夸張地講，社會(huì)脆弱性范式徹底改變了人們對(duì)災(zāi)害的認(rèn)知。

從立法實(shí)踐看，一些國(guó)家在應(yīng)急法中對(duì)災(zāi)害概念及其范圍給出了界定，比如日本《災(zāi)害對(duì)策基本法》規(guī)定，“災(zāi)害”是指由暴風(fēng)、暴雨、暴雪、洪水、海潮、地震、海嘯、火山噴發(fā)等異常自然現(xiàn)象或大規(guī)模的火災(zāi)或爆炸及其他在破壞程度上與上述情況類似的由政令規(guī)定的原因所造成的破壞。韓國(guó)《災(zāi)難及安全管理基本法》規(guī)定，“災(zāi)害”是指對(duì)國(guó)民的生命、身體、財(cái)產(chǎn)和國(guó)家造成損害或者可能造成損害的各種情況，包括自然災(zāi)害，如臺(tái)風(fēng)、洪水、暴雨、強(qiáng)風(fēng)、大雪、干旱、地震、藻類爆發(fā)、潮水、火山活動(dòng)、流星體等自然宇宙物體的墜落，其他相當(dāng)于此的因自然現(xiàn)象發(fā)生的災(zāi)害；以及社會(huì)災(zāi)害，如因火災(zāi)、崩塌、爆炸、交通事故（包括航空事故及海上事故）、生化事故、環(huán)境污染事故等發(fā)生的，由總統(tǒng)令規(guī)定規(guī)模以上的損害和國(guó)家核心基礎(chǔ)的癱瘓，根據(jù)傳染病預(yù)防以及管理相關(guān)的法律規(guī)定的傳染病等引起的損害。^[39]

四、突發(fā)事件

盡管由于不同國(guó)家不同的社會(huì)制度、不同的自然與社會(huì)狀況，人們對(duì)突發(fā)事件的認(rèn)識(shí)可能存在差別。但人們總體上傾向于認(rèn)為，具有以下典型特征的事件可以稱為“突發(fā)事件”：（1）突發(fā)性。往往是在沒(méi)有先兆的情況下突然爆發(fā)，常常令人猝不及防，并給社會(huì)造成震動(dòng)或激變。（2）不確定性。雖然事件的發(fā)生需要一段時(shí)間的醞釀，有一定的潛伏期，但往往不易被人覺(jué)察，發(fā)生時(shí)間、發(fā)展過(guò)程、發(fā)展趨勢(shì)都具有較大的不確定性或偶然性，給社會(huì)和公民帶來(lái)的影響也常常超出想象。（3）公共性。一方面，具有社會(huì)危害性，無(wú)論是傳染病疫情，還是自然災(zāi)害，一旦發(fā)生，往往波及整個(gè)區(qū)域甚至毗鄰區(qū)，危及整個(gè)公共安全利益；另一方面，由于信息不對(duì)稱等原因，事件常常在短期內(nèi)迅速蔓延，容易引起社會(huì)公眾恐慌與不安。（4）破壞性。其后果一般是嚴(yán)重的，人們難以承受的，而且往往是不可逆轉(zhuǎn)的。如應(yīng)對(duì)不當(dāng)還會(huì)造成巨大的生命、財(cái)產(chǎn)損失，甚至可能造成社會(huì)的瓦解和嚴(yán)重的動(dòng)蕩。（5）復(fù)雜性。各種突發(fā)事件的成因是復(fù)雜的，有時(shí)一種突發(fā)事件可由幾種因素促成，或是一種因素引起多種突發(fā)事件同時(shí)發(fā)生。如根據(jù)事故致因理論，生產(chǎn)安全事故涉及人、機(jī)、管、環(huán)、物等因素，包括人的不安全行為、物的不安全狀態(tài)以及管理上的缺陷等。

上述關(guān)于突發(fā)事件的幾個(gè)要件特征，也是我國(guó)進(jìn)行應(yīng)急法制度設(shè)計(jì)時(shí)的重要參考依據(jù)。2003年非典疫情發(fā)生后，為了將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作納入法治化軌道，國(guó)務(wù)院同年出臺(tái)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，從突發(fā)性、破壞性、不確定性等角度，對(duì)“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”作出界定。此外，2006年1月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，對(duì)突發(fā)公共事件的概念、主要類別以及分級(jí)管理等重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)一步明確，將“突發(fā)公共事件”界定為“突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件”。2007年，我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布，并在總則中明確規(guī)定，突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。

在對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行概念界定的基礎(chǔ)上，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》同時(shí)以列舉的形式，明確了突發(fā)事件的種類。總體而言，國(guó)家在應(yīng)急法律制度設(shè)計(jì)時(shí)的重要考量，是防范和控制對(duì)國(guó)家和社會(huì)造成嚴(yán)重威脅或危害的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)。當(dāng)時(shí)我國(guó)社會(huì)政治大局保持穩(wěn)定，面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)或危險(xiǎn)主要來(lái)自公共安全領(lǐng)域。一是重大自然災(zāi)害種類多、頻率高、分布廣、損失大。由于特有的地質(zhì)構(gòu)造和自然地理環(huán)境，我國(guó)是世界上遭受自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一。二是重特大事故多發(fā)，傷亡嚴(yán)重。三是公共衛(wèi)生事件嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命和健康。四是影響國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的因素仍然存在。上述幾類突發(fā)事件每年給我國(guó)造成的非正常死亡超過(guò)20萬(wàn)人，傷殘超過(guò)200萬(wàn)人，經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)6000億元人民幣。^[40]

不同性質(zhì)的突發(fā)事件，危急情形和造成的社會(huì)危害不同，政府和社會(huì)所要采取的應(yīng)對(duì)措施也不盡相同，為了更有針對(duì)性地處理突發(fā)事件，非常有必要對(duì)其進(jìn)行分類管理。突發(fā)事件類型化是非常復(fù)雜的理論問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外不同學(xué)者對(duì)此有不同的認(rèn)識(shí)。一般根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生的原因，把突發(fā)事件分為“自然的危機(jī)”（俗稱“天災(zāi)”）和“人為的危機(jī)”（俗稱“人禍”）兩大類。我國(guó)學(xué)者薛瀾等人根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過(guò)程、性質(zhì)和機(jī)理，將其劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會(huì)安全事件以及經(jīng)濟(jì)危機(jī)五大類。^[41]實(shí)踐中，不同國(guó)家立法對(duì)突發(fā)事件的分類亦沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，往往基于本國(guó)的國(guó)情進(jìn)行規(guī)定。如英國(guó)2004年《民事突發(fā)事件法》將突發(fā)事件劃分為三類：一是嚴(yán)重?fù)p害人類福利的事件或情況，包括疾病，對(duì)財(cái)產(chǎn)造成損害，食品、供水、通信、交通設(shè)施、醫(yī)療服務(wù)、能源或燃料等供給中斷等方面造成的損害；二是對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞的事件或情況，包括土地、水源或空氣受到生物、化學(xué)或核輻射的污染，動(dòng)植物死亡或生命遭受毀滅；三是對(duì)安全造成嚴(yán)重破壞的事件或情況，包括戰(zhàn)爭(zhēng)或恐怖主義事件。

根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)生過(guò)程、性質(zhì)和機(jī)理，我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將突發(fā)事件分為以下四類。

第一，自然災(zāi)害。主要包括水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重，這是一個(gè)基本國(guó)情。據(jù)學(xué)者考證，從公元前18世紀(jì)，到21世紀(jì)的今天，近四千年時(shí)間里，幾乎無(wú)年不災(zāi)，也幾乎無(wú)年不荒，西歐學(xué)者甚至稱中國(guó)為“饑荒的國(guó)度”（The Land of Famine）。中國(guó)自遠(yuǎn)古時(shí)代就有許多災(zāi)害，《竹書紀(jì)年》載，一百年，地裂，帝陟。這是最初有關(guān)地震的傳說(shuō)。西周以后，有關(guān)水、旱、地震、蝗、疫、霜、雹的災(zāi)害，記錄較多。就春秋三傳、《國(guó)語(yǔ)·周語(yǔ)》、《史記·周本紀(jì)》、《漢書·五行志》及《竹書紀(jì)年》、《帝王世紀(jì)》、《廣弘明集》等書，匯集所得，則兩周約八百年間，最顯著的災(zāi)害有八十九次。其中發(fā)生最多的是旱災(zāi)，達(dá)三十次；次為水災(zāi)，有十六次；再次為蝗螟螽蟓災(zāi)害，有十三次。此外，記載有地震九次；大歉致饑八次；霜雪七次；雹五次；疫一次。災(zāi)情有的極兇，如厲王二十一年至二十六年（公元前858年至公元前853年）連續(xù)六年大旱，據(jù)《詩(shī)·小雅·雨無(wú)正》所述：浩浩昊天，不駿其德，降喪饑饉，斬伐四國(guó)。^[42]

中華人民共和國(guó)成立后，黨中央、國(guó)務(wù)院雖高度重視減災(zāi)工作，但各類自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的勢(shì)頭仍未得到有效遏制，“十一五”期間，南方冰雪災(zāi)害、汶川特大地震、玉樹強(qiáng)烈地震、舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害等接連發(fā)生，嚴(yán)重洪澇、干旱和地質(zhì)災(zāi)害以及臺(tái)風(fēng)、風(fēng)雹、高溫?zé)崂恕⒑１⒀?zāi)、森林火災(zāi)等災(zāi)害多發(fā)并發(fā)，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重影響。例如，2008年1月下旬，我國(guó)南方大部分地區(qū)連續(xù)20多天的低溫暴雪天氣，造成交通中斷、電力中斷、通信中斷。僅湖南一地因?yàn)?zāi)倒塌房屋5.4萬(wàn)間，240萬(wàn)人飲水困難，農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)200萬(wàn)公頃，直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)100億元。^[43]

第二，事故災(zāi)難。主要包括工礦商貿(mào)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的各類生產(chǎn)安全事故，交通運(yùn)輸事故，公共設(shè)施和設(shè)備事故，核與輻射事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。我國(guó)是世界公認(rèn)的化學(xué)品生產(chǎn)和使用大國(guó)，主要化學(xué)品產(chǎn)量和使用量都居世界前列，目前全球能夠生產(chǎn)十幾萬(wàn)種化學(xué)品，我國(guó)能生產(chǎn)各種化學(xué)品4萬(wàn)多種，2019年化工行業(yè)產(chǎn)能占到全球的40%。^[44]與此同時(shí)，我國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)安全管理水平參差不齊，在生產(chǎn)、貯存、使用、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸、廢棄處置等各個(gè)環(huán)節(jié)均積聚了大量風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，我國(guó)相繼發(fā)生了四川宜賓“7·12”重大爆炸著火事故、天津港“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸事故、北京交通大學(xué)“12·26”較大爆炸事故、山東青島“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故、江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故，給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重?fù)p害，也反映出危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)方面存在漏洞和不足。2013年11月22日10時(shí)25分，位于山東省青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的中國(guó)石油化工股份有限公司管道儲(chǔ)運(yùn)分公司東黃輸油管道泄漏原油進(jìn)入市政排水暗渠，在形成密閉空間的暗渠內(nèi)油氣積聚遇火花發(fā)生爆炸，造成62人死亡、136人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失75172萬(wàn)元。事故的直接原因是，輸油管道與排水暗渠交匯處管道腐蝕減薄，管道破裂，原油泄漏，流入排水暗渠及反沖到路面。原油泄漏后，現(xiàn)場(chǎng)處置人員使用液壓破碎錘在暗渠蓋板上打孔破碎，產(chǎn)生撞擊火花，引發(fā)暗渠內(nèi)油氣爆炸。間接原因包括：中石化集團(tuán)公司及下屬企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)，隱患排查治理不徹底，現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置措施不當(dāng)；青島市人民政府及開發(fā)區(qū)管委會(huì)貫徹落實(shí)國(guó)家安全生產(chǎn)法律法規(guī)不力；管道保護(hù)工作主管部門履行職責(zé)不力，安全隱患排查治理不深入。^[45]

第三，公共衛(wèi)生事件。主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動(dòng)物疫情，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)政府堅(jiān)持“預(yù)防為主，防治結(jié)合”方針，不斷加大傳染病防治力度，通過(guò)開展預(yù)防接種和愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)等防控措施，降低了傳染病發(fā)病率，有效控制了傳染病的流行和蔓延。自20世紀(jì)50年代起，基本控制了鼠疫、霍亂、黑熱病、麻風(fēng)病等疾病的流行。^[46]當(dāng)前，傳染病防控面臨的很多新形勢(shì)，包括全球氣候變化；人口流動(dòng)全球化、城市化、老齡化；動(dòng)物蛋白消費(fèi)需求、畜禽存欄量持續(xù)增長(zhǎng)，但畜禽生產(chǎn)方式仍粗放；新醫(yī)療技術(shù)不斷引入、耐藥情況日趨嚴(yán)重；病原體變異、新發(fā)傳染病不斷出現(xiàn)等，給傳染病防控帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。^[47]2002年11月16日，廣東省佛山市暴發(fā)傳染性非典型肺炎（SARS）疫情，并逐步擴(kuò)散至東南亞乃至全球。截至2003年8月16日，中國(guó)內(nèi)地累計(jì)報(bào)告非典臨床診斷病例5327例，治愈出院4959例，死亡349例（另有19例死于其他疾病，未列入非典病例死亡人數(shù)中）。^[48]2003年7月5日，世界衛(wèi)生組織宣布，全球范圍內(nèi)非典疫情基本結(jié)束。歷史不會(huì)重演，但總是驚人相似。2019年，新型冠狀病毒感染疫情迅速蔓延，全球二十多個(gè)國(guó)家相繼宣布進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，我國(guó)雖然沒(méi)有宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，但多地啟動(dòng)了應(yīng)急一級(jí)響應(yīng)，一些地方以“戰(zhàn)時(shí)”對(duì)待，以此表明防疫形勢(shì)的嚴(yán)峻性。

第四，社會(huì)安全事件。主要包括恐怖襲擊事件，經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等。當(dāng)前，我國(guó)正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，空前的社會(huì)變革，在給發(fā)展進(jìn)步帶來(lái)巨大活力的同時(shí)，也帶來(lái)一系列矛盾和問(wèn)題。隨著社會(huì)開放性、流動(dòng)性、交融性特征逐步明顯，不但人民內(nèi)部矛盾凸顯、刑事犯罪高發(fā)、對(duì)敵斗爭(zhēng)復(fù)雜的基本態(tài)勢(shì)沒(méi)有改變，而且呈現(xiàn)出境內(nèi)因素與境外因素相互交織、傳統(tǒng)安全因素與非傳統(tǒng)安全因素相互交織、虛擬社會(huì)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)相互交織、敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾相互交織等新特點(diǎn)。^[49] 2008年6月28日16時(shí)至29日凌晨3時(shí)左右，貴州省黔南布依族苗族自治州甕安縣部分群眾和中小學(xué)生，因?qū)σ幻袑W(xué)生死因的鑒定結(jié)果從懷疑到對(duì)公安機(jī)關(guān)的不滿，聚集到甕安縣公安局和縣人民政府請(qǐng)?jiān)福瑖^群眾聚集達(dá)2萬(wàn)多人，極少數(shù)不法分子趁機(jī)鼓噪，甚至肆無(wú)忌憚地打砸搶燒，縣公安局、縣政府多間房屋被燒，縣委辦公大樓被燒毀，46臺(tái)機(jī)動(dòng)車被燒毀、9臺(tái)機(jī)動(dòng)車被砸壞，數(shù)十臺(tái)辦公電腦被搶走，大量黨委、政府和公安機(jī)關(guān)公文、檔案、辦公用具被毀。^[50]