第一章 緒論

一、研究背景及意義

（一）研究背景

美國社會學家默頓曾說：“由于觀察到一個不期而遇、異乎尋常而有關全局的事實，需要發展嶄新的理論或擴展現存的理論。”^[1]由于筆者在高校工作的緣故，身邊有同事負責教育救助具體工作，在工作交流過程中有同事曾抱怨，有學生也反映，回老家的鄉鎮、街道去“蓋個章”太難，費盡周折也可能無功而返。2019年，教育部發出通知，取消了《高等學校學生及家庭情況調查表》，明確規定將“取消高校學生申請資助時需由家庭所在地鄉、鎮或街道民政部門對學生家庭經濟情況予以證明的環節，改為申請人書面承諾”^[2]。本以為，同事會因為這一政策的出臺拍手叫好。然而，一段時間后，同事卻說，取消原有的家庭經濟困難證明材料，改為申請人進行書面承諾，意味著要建立新的家庭經濟條件的證明機制，而目前根本沒有更為科學和客觀的證明機制，現在很多學生都申請，明明家里不困難，也要渾水摸魚。筆者觀察到的現象是“異乎尋常”的，為何會出現“改也不是、不改也不是”的矛盾？這一矛盾觸動了筆者的好奇心，刺激筆者想去尋找解釋，從觀察現象中找出理論問題，分析其結構，引出推論，使這一矛盾的事實“講得通”，以理論研究的方法來回應社會關切。

人類潛能的開發以及自由的相應拓展才是解決貧困問題的重要途徑，也是經濟增長的重要目標。有些學者誤以為，“經濟學就是研究通貨膨脹、失業、商業周期和其他神秘莫測的宏觀經濟現象的，它們與法律制度所關注的日常事務無關。事實上，經濟學領域比這要寬泛得多。”^[3]因此，經濟學關心的問題不應僅僅是商品或市場，而且應該包括行為或能力。阿馬蒂亞·森認為在經濟發展中有兩個重要因素：一是基本能力、生活質量及不被剝奪的重要性；二是伴隨著教育水平的提高、健康狀況的改善、基本自由促進的經濟增長才可以提高人們的生活質量。在他看來人類發展是這樣一個過程，即伴隨著人們權利和自由的拓展使人們享有他們所期望的生活，進而使他們的生活質量和能力得以提高。如果以能力和自由為衡量標準，發展的目標是“人類可行能力”的擴展，即給人們以自由去做他們認為有價值的事情，具有本質重要性的是人們所過的生活而不是他們所消費的物品。一方面，能力標志了一個人能夠做什么或不能做什么；另一方面，能力體現的就是一個人過某類生活或實現合理目標的自由，一個人的能力越大，他選擇過某種生活的自由度也就越大。^[4]教育救助的目的就是在追求消除貧困基礎上，進一步提升人的可行能力，促進人的自由而全面的發展。

“既存在社會財富極大充裕又能公正地分配社會財富是人類幾千年一直孜孜以求的夢想與目標。”^[5]社會救助恰恰是社會保障體系中具有基礎意義的制度，是彌補市場分配失衡問題的制度安排，是維護整個社會底線公正的基石，而教育救助作為社會救助的一個重要方面是維護人的尊嚴、促進人的全面發展的前提基礎。沒有健全的教育救助制度整個社會保障體系就存在嚴重的漏洞隱患，公民的法定權利就難以充分實現，自由發展就難以得到有效保障，因此，構建與時代發展相適應的教育救助制度十分必要。2014年頒布施行的《社會救助暫行辦法》正式確立了我國社會救助體系的框架和制度結構，教育救助是社會救助項目的重要種類之一。2020年^[6]，國家脫貧攻堅任務全面完成，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，這在實現中華民族偉大復興的歷史進程中具有里程碑意義。然而社會救助作為一項基礎性社會保障制度，其使命與任務并未戛然而止，而是作為一項長期性、系統性制度安排進入新的階段，構建并完善新時代社會救助制度體系迫在眉睫。在建設人力資源強國，全面建設社會主義現代化國家，推進社會主義法治化進程的道路上，建立健全新時代教育救助法制顯得越發重要。

1.規范層面：教育救助法制發展遲滯

在社會救助領域的制度定型問題，在教育救助領域同樣存在。鄭功成認為，“要真正筑牢社會救助這個底線，制度必須要走向定型。”^[7]改革開放以來，國家在制度建設方面實行的是漸進式改革，不斷突破原有的制度架構，代之以新的內容，在改革的過程中雖然避免了政策巨變帶來的震蕩，但也缺乏自上而下的頂層設計，一些制度正在走向定型，正在走向成熟，但仍在不斷變化，還需要不斷調整，社會救助尚未完成由制度化到法制化的升華。^[8]很早之前就有學者呼吁：“制定一部體系完備、內容和諧、規范適當、具有可操作性而又兼顧現實與長遠的法律，為社會救助制度提供高位階的法律依據，對當前社會救助制度建設中急需解決的若干突出問題進行規范，為社會主義和諧社會建設創造必要的法律環境，成為完善中國社會保障戰略、建設中國特色社會主義法律體系的重要任務。”^[9]近年來，社會各界對社會救助法治化的呼聲越來越強烈，期待通過立法提升社會救助的基礎性法律地位，構建完善的社會救助法律體系，把社會救助工作真正納入法治化軌道。^[10]2020年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于改革完善社會救助制度的意見》，明確提出要完善法規制度，加快推進社會救助立法，強調要“健全教育救助制度”。^[11]不可否認，隨著國家法治建設步伐的加快，社會救助法制體系日臻完善，然而我們更應注意到，《社會救助法》雖醞釀多年，但時至今日仍未出臺。在2020年9月公布的《中華人民共和國社會救助法（草案征求意見稿）》中涉及教育救助的內容雖然相較于《社會救助暫行辦法》在救助對象范圍方面有所擴展，但是在教育救助主體權利義務關系、救助標準、救助程序、權利保障等方面仍較為模糊抽象、亟待完善，在促進人（尤其是“弱者”）的全面發展方面效果有限。

以教育行政規章和規范性文件為主的教育救助政策體系日臻完善，但教育救助法制發展遲緩。教育救助的政策規定較多，而相應的法律規范明顯不足。當前教育救助領域最主要的法律規范僅有國務院頒布的行政法規《社會救助暫行辦法》，其中有關教育救助的規定缺乏系統性、完整性，且內容過于抽象和含糊；從立法層級上講，《社會救助暫行辦法》僅是行政法規，其法律位階較低，難以適應現階段教育救助實踐之需要。《教育法》《高等教育法》和《義務教育法》等法律規范對教育救助也僅作出抽象且概括的原則性規定，可操作性不強。除上述法律規范外，在教育救助領域還存在著以國務院2007年出臺的《國務院關于建立健全普通本科高校高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》（國發〔2007〕13號）為核心形成的教育救助政策體系（包括教育部、財政部等多部門發布的政策），這一政策體系在教育救助實踐中實際發揮著規范作用。然而，這種政策體系自身也存在著法律效力不強，某些規定缺乏法律依據，^[12]一些教育救助規范性文件穩定性弱、修改變化頻繁^[13]等問題。教育救助法制發展滯后是造成這些問題的重要原因之一，出現了“政策倒逼法制”的情況。教育救助法制的現狀距離依法治國要求還相去甚遠，從政策體系向法律體系轉變，正是要通過法律制度的結構安排，解決教育救助規范層面存在的問題。

2.實踐層面：教育救助實踐中產生了一些問題

教育救助實踐中存在著救助不公平、權利保障不到位、救助不規范等問題。在教育部的調查中，目前高校中家庭經濟困難的學生占在校學生總數的15%—30%。教育救助實現了救助資金總金額的持續增長，這些救助在很大程度上緩解了貧困大學生的家庭經濟壓力，同時也為貧困大學生順利完成學業提供了物質保障。^[14]但是，在增加教育救助投入的同時，救助公平問題以及權利保障問題仍然存在。例如，一些應當被救助的學生不能得到救助，而一些達不到救助標準的學生卻享受了救助資源。有媒體曾多次報道，有些享受國家資助的學生實際上并不貧困，一些享受救助的學生穿名牌衣服、用高檔手機的現象也引發了社會的討論。對此，教育部負責人表示“學生資助的主要問題是虛報冒領”，還表達了“教育部門本身并不掌握學生家庭狀況”的無奈。^[15]再如，在救助過程中產生了侵犯學生權利的問題，中央電視臺《新聞1+1》^[16]節目曾以“傷人的助學金”為題作過相關調查報道，根據該報道，沈陽一所高校在學生申請助學金時，要求其以演講的形式進行資格認定，在班會上向全班同學介紹自己家庭經濟情況，以征得班級同學的認可，最終由本班級同學投票確定家庭經濟困難學生人選。據報道，參加過此類助學金申請程序的同學會感覺自己的隱私被曝光，從而影響其之后的行為和生活。又如，一些學校在教育救助過程中不規范，出現了將“助學金”變成“獎學金”或用“助學金”代替“獎學金”的行為。為了從制度上解決實踐中出現的問題，2016年教育部辦公廳發布了《教育部辦公廳關于進一步加強和規范高校家庭經濟困難學生認定工作的通知》（教財廳〔2016〕6號），要求規范教育救助行為，保障學生權利，促進教育救助公平。2018年10月，教育部等六部門又發布了《教育部等六部門關于做好家庭經濟困難學生認定工作的指導意見》，再次強調要做好家庭經濟困難學生認定工作，并提出“既要做到認定內容、程序、方法等透明，確保認定公正，也要尊重和保護學生隱私，嚴禁讓學生當眾訴苦、互相比困”。相關部門連續下發同類型政策文件，反映出實踐中出現的一些問題尚未得到根本性解決。以政策手段回應社會實踐問題只能是一種臨時性舉措，應當盡快完善教育救助法制，以法治方式解決教育救助實踐存在的問題。

3.理論層面：教育救助法制理論研究需要進一步深入

教育救助的法制化是解決當下制度定型問題的關鍵，教育救助法制完善需要一定理論作為支撐。教育救助法制的研究，主要圍繞教育救助法制層面面臨的諸多問題及其相關理論進行研究探討，進而為教育救助法制完善提供理論依據。

從法學學術研究的視角來看，教育救助問題既屬于社會保障法學研究的范疇，又是教育法學研究的重要內容。判斷一個學術問題研究成熟度如何，可以考察該領域研究書籍和學術論文的積累，以及出現了一定數量的教科書和基本書目。^[17]若以該標準來衡量教育救助學術研究的成熟度，其顯然還處于研究的起步階段，很難引發激烈的學術爭鳴，但這并不意味著教育救助問題無關緊要。只有依靠法學思維和方法，解決相關法學理論問題，逐步建立相應的法律規范體系，才能以更為嚴謹的規范結構來解決實踐中的沖突和問題，用一種更高層次的治理方式推動教育救助事業的發展。本研究從社會科學經驗研究角度切入實踐問題，力求展開系統、融貫的理論分析和思考，提出規范的教育救助法律制度設計思路，為教育救助法制發展提供建設性意見。

上述三個問題并不是虛構出來，或者隨意選擇出來的。它們是構建完善的教育救助法律制度時所必須回答的，或者說是根本不能回避的問題。當前，我國正在如火如荼地推進社會救助事業發展，教育救助體系也在逐步完善，能否推進教育救助法治化，以及如何進一步完善教育救助法制，是學界應當思考的重大問題。通過法治模式規范教育救助，一方面要將法律價值、法律原則、法律規則和法律方法融入教育救助法制體系之中，另一方面要以法制規范教育救助實踐。因此，在教育救助法制的研究中，所要面對的一個重要問題是，基于法治理念構建的法制規范體系，能否通過規范調整實現法律價值，從而保證教育救助的合法與公平。為回答這個問題，本書將回顧教育救助法制發展，對教育救助法制涉及的理論基礎、主體、行為、程序、法律責任、權利救濟等問題，進行逐一探討，并對教育救助法制如何更好地回應實踐進行系統研究。

近年來，在高校學生教育救助方面出現了一些新的情況與問題，為教育救助問題的研究提供了豐富的實踐材料。“我國教育救助在實踐中獲得了一定的發展，取得了歷史性成就，義務教育階段的教育救助問題已經得到基本解決。現在，非義務教育階段的教育救助，特別是高校貧困生教育救助問題開始成為政府和社會關注的熱點問題。”^[18]學前教育、義務教育、高中階段教育（含中等職業教育）基本上實施免費教育或是收取少量費用，主要問題是如何在實現教育免費化后進一步實現教育福利的擴大，不能提供探討教育救助問題的空間，也不能反映該領域問題的主要規律與發展趨勢。而教育救助問題研究主要是隨著高等教育由免費階段向付費階段的變化而逐漸產生的，有關高校學生教育救助的豐富實踐也為問題研究提供了較為充分的材料。高等教育階段的教育救助為問題研究提供了較為標準的研究場域^[19]，成為破解教育救助理論問題的突破口。本書將在對教育救助基本理論進行探討的基礎上，重點圍繞高等教育階段教育救助問題進行研究。

（二）研究意義

1.進一步豐富社會保障法學和法律經濟學的理論研究內容

經過數十年的發展，我國社會保障法學取得了有目共睹的進展。但是，在研究內容方面仍存在一些薄弱環節。其中，較為突出的問題表現在社會保障法研究的先天失衡，社會保險法研究充分，體系也相對比較完整，與之相比，社會救助法研究還存在一定的“短板”，一些重要的問題沒有在理論層面得以深入探討和研究，一些重要概念沒有厘清。教育救助是一個涉及社會救助、行政給付、教育管理等多個方面內容的復雜問題，在國家啟動社會救助立法的背景下，如果能夠對教育救助法制問題進行深入的理論探討，解決教育救助領域一些懸而未決的理論問題，不僅能夠豐富和充實社會保障法學的研究內容，而且可以為《社會救助法》的制定提供重要的理論參考。此外，本人還從教育救助資源分配和宏觀調控的視角，對教育救助制度安排進行深入、系統的研究。教育救助制度的理論研究還有深入開掘的空間，以法律經濟學的理念和優化教育資源配置的視角來論證其作為法律經濟學研究的當然對象，并且從社會救助法律制度的深入研究中來豐富法律經濟學基礎理論的論證體系。

2.有利于推動社會救助理念的進一步轉型

社會救助理念為什么要轉型？應該轉向何方？這些追問將在研究教育救助過程中都能得到解答。鄭功成提出：“我不太贊成總是說雪中送炭，因為‘雪中送炭’一定不是發展的，社會救助不能只是雪中送炭，社會救助應該是水漲船高，是發展性的。”^[20]與其說教育救助是對經濟困難家庭學生的一種物質幫助，不如說是對他們發展進行的一種支持，從宏觀上看，更是國家對本國人力資源發展的一種投資。因此，教育救助法制研究有助于推動社會救助理念由“兜底線、救急難”向“促發展”的轉型。法的基礎在于社會，社會救助法的生命在于適應社會的需求。在區域性整體貧困得到解決，絕對貧困基本消除，提倡讓公民共享改革發展成果，促進社會公平正義與人的全面發展的時代背景下，社會救助的目標已不再是解決“溫飽問題”，在社會公平的前提下實現共同發展成為社會救助的重要使命和任務，這恐怕是我國建立社會救助制度以來，面臨的最重要歷史變化或者說是“百年未有之大變局”。這就需要依法規范教育救助行為，以保證發展與公平兼顧，原有的教育救助理論與理念應當與時俱進，從理念到制度、從體系到方法進行全方位的修正和變革。

3.有助于提高我國教育救助制度的法治化水平

2020年，《中華人民共和國社會救助法（草案征求意見稿）》公布，我國社會救助立法工作正在穩步推進。但與此同時，我們仍然可以為我國教育救助等專項救助列出一系列問題清單：標準模糊、地區差異、有失公平、立法滯后……諸如此類的問題，產生的原因是多方面的，其中法治化水平較低不能不說是一個關鍵因素。研究教育救助法制的法理基礎、主體權利義務、救助形式、救助標準、救助程序、權利保障、制度框架等問題，有助于促進教育救助的法治化、程序化、規范化。在教育救助實踐中，為契合經濟與社會發展，滿足教育救助需求，頻繁地進行政策制度修改之事居多，而立法之事較少。這就更加需要從法治視角對現有理論研究進行適時總結和梳理，并在此基礎上，發現和提出新的基于法理念的理論建議，引導教育救助規范體系由“政策型”向“法律型”轉型，從而保障教育救助制度創新性、穩定性與合法性的均衡。