行政賠償專題研究

直接損失賠償標(biāo)準(zhǔn)的適用困局及反思^[1]

——以329件違法強(qiáng)拆行政案件為視角

鄭怡 熊霓

【摘要根據(jù)《國(guó)家賠償法》的立法精神，我國(guó)行政賠償以賠償直接損失為原則。該原則造成違法強(qiáng)拆行政賠償中一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題日漸凸顯：在違法強(qiáng)拆賠償數(shù)額與合法拆除補(bǔ)償數(shù)額相差無(wú)幾的情況下，有可能出現(xiàn)為完成拆遷任務(wù)，不惜先實(shí)施違法拆除，事后再依法院裁判賠償?shù)那樾巍Q言之，直接損失賠償標(biāo)準(zhǔn)有可能“鼓勵(lì)”違法強(qiáng)拆行為。實(shí)際上，金錢(qián)支出并非也不應(yīng)是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理考慮的唯一標(biāo)準(zhǔn)或首要標(biāo)準(zhǔn)。如果將公平正義等法律價(jià)值視作行政機(jī)關(guān)高效實(shí)現(xiàn)行政目的的機(jī)會(huì)成本，透支這種機(jī)會(huì)成本將使政府面臨誠(chéng)信缺失等潛在風(fēng)險(xiǎn)，甚至激發(fā)更深層次的社會(huì)矛盾。理論與實(shí)踐的矛盾倒逼法官對(duì)賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行突破，甚至在裁判中出現(xiàn)懲戒性賠償?shù)暮圹E。然而這種司法應(yīng)對(duì)又導(dǎo)致?lián)p失賠償范圍不統(tǒng)一等新問(wèn)題，引發(fā)行政相對(duì)人對(duì)于個(gè)案公正的質(zhì)疑。

【關(guān)鍵詞】直接損失 賠償 違法強(qiáng)拆

一、違法強(qiáng)拆行政賠償裁判中損失現(xiàn)實(shí)樣態(tài)微觀觀察

筆者在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)隨機(jī)抽取22省（自治區(qū)、直轄市）2017—2020年329件違法強(qiáng)拆行政賠償案件裁判文書(shū)（見(jiàn)表1），通過(guò)分析，發(fā)現(xiàn)對(duì)違法強(qiáng)拆起訴賠償?shù)陌讣饕譃橐虿鸪`章建筑（見(jiàn)表2）和因征收引發(fā)的（見(jiàn)表3）的兩類情形，又因后者大量混雜了拆除違章建筑的情形，文書(shū)中呈現(xiàn)的損失賠償項(xiàng)目具有高度一致性，在此一并觀察分析。^[2]

（一）訴辯雙方主張損失的具體類型

實(shí)踐中，相對(duì)人對(duì)違法強(qiáng)拆一并或單獨(dú)提起賠償?shù)陌讣樾味鄻樱總€(gè)案件據(jù)以裁判的事實(shí)也紛繁復(fù)雜，根據(jù)個(gè)案訴辯雙方意見(jiàn)（見(jiàn)表2、表3）和訴狀（見(jiàn)圖1）、答辯中高頻出現(xiàn)的“損失”類型，總體發(fā)現(xiàn)以下規(guī)律：

相對(duì)人請(qǐng)求的損失賠償遠(yuǎn)超出直接損失標(biāo)準(zhǔn)涵蓋的范圍，其主張大多不以建筑物本身及用途合法為前提，主張損失包括對(duì)建筑物的賠償、物品損失、經(jīng)營(yíng)損失、誤工損失、安置補(bǔ)償項(xiàng)目、精神損失、維權(quán)費(fèi)用、利息等。反之，行政機(jī)關(guān)普遍認(rèn)可的損失賠償十分有限，主要包括合法建筑物損失、有明確證據(jù)證實(shí)的物品損失以及征收合法建筑物時(shí)，補(bǔ)償決定書(shū)或補(bǔ)償協(xié)議中包含的部分項(xiàng)目。

（二）直接損失適用標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)案矛盾

法官對(duì)直接損失標(biāo)準(zhǔn)下的賠償范圍有獨(dú)立于訴辯雙方的觀點(diǎn)（見(jiàn)表4）。一是普遍認(rèn)可屬于直接損失的項(xiàng)目，主要包括合法建筑物及其構(gòu)筑物本身的價(jià)值、有證據(jù)證實(shí)的物品損失；二是普遍認(rèn)為不屬于直接損失項(xiàng)目，主要包括違拆建筑物、誤工損失、職工安置費(fèi)、精神損失賠償、維權(quán)費(fèi)用。法院或以“不屬于直接損失”，或以“缺乏法律依據(jù)”為由駁回相對(duì)人訴請(qǐng)。

樣本文書(shū)對(duì)損失賠償項(xiàng)目的分歧主要集中在四個(gè)方面：一是違法建筑物建筑材料。有的認(rèn)為不賠，^[3]有的認(rèn)為該項(xiàng)應(yīng)予賠償。有文書(shū)指出：“廢舊建筑材料是否賠償、賠償多少要綜合考慮建筑物年代和折舊、建筑材料回收可能性、建設(shè)人工成本占比、拆遷安置補(bǔ)償政策中可能有利于相對(duì)人的事實(shí)進(jìn)行賠償。”^[4]二是因征收引發(fā)的賠償中，征收決定或協(xié)議中的安置補(bǔ)償項(xiàng)目，包括搬遷費(fèi)、搬遷獎(jiǎng)勵(lì)、拆遷獎(jiǎng)勵(lì)、安置過(guò)渡費(fèi)等補(bǔ)償、補(bǔ)助及獎(jiǎng)勵(lì)等。有的認(rèn)為，賠償與補(bǔ)償有區(qū)別，針對(duì)安置補(bǔ)償項(xiàng)目提起的賠償，實(shí)際上是對(duì)補(bǔ)償利益的主張，而非合法權(quán)益遭受的損失；^[5]有的認(rèn)為，直接損失應(yīng)包括相對(duì)人享有的安置補(bǔ)償權(quán)益，這種觀點(diǎn)被最高人民法院判例認(rèn)可。^[6]三是利息損失。有的認(rèn)為該項(xiàng)不屬于直接損失，^[7]有的認(rèn)為利息應(yīng)當(dāng)賠償，但是對(duì)于利息標(biāo)準(zhǔn)有不同意見(jiàn)，如適用貸款利率^[8]或適用存款利率。四是經(jīng)營(yíng)損失。實(shí)踐中原告主張的經(jīng)營(yíng)損失主要有三類，一類是停產(chǎn)停業(yè)損失。因補(bǔ)償方案中一般包括停產(chǎn)停業(yè)損失，在拆除合法房屋時(shí)，對(duì)停產(chǎn)停業(yè)損失普遍認(rèn)可，^[9]但拆除對(duì)象為違法房屋時(shí)一般不認(rèn)可。^[10]一類是租金，此處租金指相對(duì)人為承租人時(shí)所支付的租金，多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為不賠，認(rèn)為承租人應(yīng)當(dāng)向出租人主張民事權(quán)利。^[11]一類是違約金、預(yù)期利益一般不被認(rèn)為是直接損失。^[12]

二、直接損失賠償標(biāo)準(zhǔn)司法適用的深層困境

（一）賠償標(biāo)準(zhǔn)與賠償范圍無(wú)法相互對(duì)應(yīng)

“標(biāo)準(zhǔn)”適用的理想狀態(tài)是通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)能夠得出相對(duì)一致的結(jié)論。直接損失作為間接損失的對(duì)稱，是已經(jīng)取得的財(cái)物的損失。^[13]但通過(guò)觀察發(fā)現(xiàn)，訴、辯、審三方適用現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)得出的結(jié)論千差萬(wàn)別。在違法強(qiáng)拆行政賠償中，財(cái)產(chǎn)利益直接減少的損失很難與法院最終裁判所確定的損失范圍相互對(duì)應(yīng)達(dá)成邏輯自洽的效果。例如，在違法拆除合法建筑物的前提下，訴辯審三方普遍認(rèn)可安置方案中的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)屬于直接損失，但實(shí)際上補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)并非所有被拆遷人所必然享有的權(quán)利；多數(shù)文書(shū)認(rèn)定相對(duì)人的停產(chǎn)停業(yè)損失數(shù)額相當(dāng)于補(bǔ)償安置方案確定的數(shù)額不符合常理；安置補(bǔ)償中所認(rèn)可的停產(chǎn)停業(yè)損失與相對(duì)人主張的違約金、可得利益損失的界限始終無(wú)法分辨明晰。又如，多數(shù)裁判不認(rèn)可租金損失屬于直接損失。租金有兩種，一種是房屋所有人本可出租獲得的租金收入，這里的租金其實(shí)和停產(chǎn)停業(yè)損失并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，卻被有的裁判排除在損失范圍外。另一種是承租人租賃被拆房屋的損失，該損失確為財(cái)產(chǎn)的直接減少，卻普遍不被認(rèn)可。

（二）行政補(bǔ)償與行政賠償關(guān)系難以厘清

損害賠償和損失補(bǔ)償是從原因行為的性質(zhì)及認(rèn)定根據(jù)的角度來(lái)區(qū)別的，但這兩項(xiàng)制度出現(xiàn)了相互接近的傾向，特別是損害賠償?shù)膿p失補(bǔ)償化傾向越發(fā)明顯。^[14]實(shí)踐中，安置補(bǔ)償方案在因征收引發(fā)的強(qiáng)拆賠償中均被提及，因?yàn)槌四切┻`法搭建的構(gòu)筑物外，絕大部分的涉案建筑物均是經(jīng)審批，或摻雜了部分經(jīng)審批建設(shè)及擴(kuò)建的情形。有些建筑歷史年限較長(zhǎng)，安置補(bǔ)償方案還會(huì)給予相對(duì)人一定的政策傾斜。安置補(bǔ)償可以說(shuō)是法院化解訴辯雙方矛盾的突破口，也在損失無(wú)證據(jù)證明的情況下，為法院確定賠償數(shù)額提供了一個(gè)合乎情理且相對(duì)能為大眾所接受的參照依據(jù)，甚至在地方補(bǔ)償政策優(yōu)厚的情況下更能達(dá)到保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的目的。但這絕不能說(shuō)，行政補(bǔ)償能夠替代行政賠償標(biāo)準(zhǔn)的功能，直接演變成判斷損失多少的依據(jù)。實(shí)際上，行政賠償是相對(duì)人認(rèn)為行政主體及其工作人員行使職權(quán)的行為侵犯其合法權(quán)益，造成其損害，依法請(qǐng)求賠償?shù)男姓葷?jì)形式；行政補(bǔ)償是指行政主體及其工作人員因其合法、無(wú)過(guò)錯(cuò)行為造成相對(duì)人權(quán)益的一定損害或相對(duì)人因公共設(shè)施或?yàn)樯鐣?huì)公益而蒙受一定損失時(shí)，行政主體主動(dòng)或應(yīng)申請(qǐng)對(duì)相對(duì)人所受損失依法給予補(bǔ)償?shù)男姓葷?jì)形式。^[15]二者雖同屬行政救濟(jì)，但從根本上來(lái)說(shuō)是兩個(gè)不同的制度。

（三）現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)適用上存在功能缺陷與補(bǔ)足困惑

如何確定行政賠償標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)極為復(fù)雜的問(wèn)題。現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》修正前，學(xué)界就普遍認(rèn)為當(dāng)時(shí)國(guó)家賠償存在“國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)，與民事賠償相比，不足以彌補(bǔ)受害人之損失，賠償請(qǐng)求人對(duì)于賠償項(xiàng)目及數(shù)額之期望值幾乎全部高于決定賠償之項(xiàng)目及數(shù)額”的缺陷。^[16]新修正的《國(guó)家賠償法》較之從前有很大進(jìn)步，但從樣本看，我國(guó)行政賠償仍然存在標(biāo)準(zhǔn)均較低，賠償范圍過(guò)窄等問(wèn)題。然而，理論界及實(shí)踐中，希望通過(guò)行政賠償保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的意愿卻日趨強(qiáng)烈。這一點(diǎn)在裁判文書(shū)中有充分的體現(xiàn)，比如有的法官認(rèn)為“確定賠償數(shù)額時(shí)要堅(jiān)持全面賠償和公平合理的理念，既要對(duì)行政機(jī)關(guān)違法拆除行為進(jìn)行懲戒，也要確保賠償請(qǐng)求人的合法權(quán)益得到充分保障”。^[17]雖然將安置補(bǔ)償利益納入直接損失范圍的普遍共識(shí)、個(gè)別文書(shū)對(duì)利息損失、租金損失的認(rèn)可，本身已經(jīng)是對(duì)損失賠償標(biāo)準(zhǔn)理解的一種創(chuàng)新突破，但從個(gè)案中相對(duì)人獲得最終賠償財(cái)產(chǎn)利益的結(jié)果看，可能并不能達(dá)到懲戒與保障的雙重效果。

三、直接損失賠償標(biāo)準(zhǔn)適用困局的原因分析

對(duì)行政賠償標(biāo)準(zhǔn)所持有的不同態(tài)度在很大程度上取決于不同主體的角色定位和價(jià)值判斷，因此很難在直接損失標(biāo)準(zhǔn)下明確相對(duì)統(tǒng)一并為各方主體接受的賠償范圍。

（一）“損失論”：行政相對(duì)人尋求最大可能權(quán)利救濟(jì)

基于行政管理弱勢(shì)一方對(duì)權(quán)利救濟(jì)的期盼，相對(duì)人主張將包括直接損失、間接損失、可得利益損失、精神損失等在內(nèi)的全部損失類型完全納入賠償范圍。對(duì)違法強(qiáng)拆賠償案件中的多數(shù)相對(duì)人來(lái)說(shuō)，其價(jià)值指向十分明顯，即要求權(quán)益保護(hù)背后的金錢(qián)補(bǔ)償或賠償。這一訴求在宛若“萬(wàn)里長(zhǎng)征最后一步”的因征收引發(fā)違拆賠償案件中尤為凸顯。反映在賠償標(biāo)準(zhǔn)上，相對(duì)人要求完整、全面的賠償，不斷擴(kuò)張違法強(qiáng)拆賠償標(biāo)準(zhǔn)所能涵蓋的范圍。如在房屋損失確定上，要求涵蓋房屋初始價(jià)值、自然增值、環(huán)境輻射增值、社區(qū)價(jià)值、機(jī)會(huì)成本等。其損失主張亦不考慮自身過(guò)錯(cuò)與損失因果關(guān)系，認(rèn)為只要行政機(jī)關(guān)違拆行為具有違法性皆應(yīng)賠償損失。在這一視角下，直接損失賠償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法回應(yīng)行政相對(duì)人的訴求。

（二）“結(jié)果論”：行政機(jī)關(guān)在管理目標(biāo)與個(gè)人權(quán)益中取舍

行政機(jī)關(guān)依法行使國(guó)家權(quán)力、執(zhí)行國(guó)家行政職能，其設(shè)立之初是為了實(shí)現(xiàn)管理目的，其管理目的在一定程度上是維護(hù)公共利益和公共秩序。也正因此，達(dá)成管理目標(biāo)可能是一些行政機(jī)關(guān)行為考量的第一順位，對(duì)個(gè)體權(quán)益的保護(hù)則易被忽視。從應(yīng)然的角度說(shuō)，政府及相關(guān)部門(mén)實(shí)施征收行為，應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開(kāi)等原則，在尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及價(jià)值規(guī)律的基礎(chǔ)上保障被征收人的合法權(quán)益。但實(shí)際上，影響政府行為的因素不只考量被征收人的合法權(quán)益，還可能包括其他因素，諸如公共利益、行政管理效率、地方政績(jī)和財(cái)政狀況等。當(dāng)被征收人的合法權(quán)益與這些因素產(chǎn)生沖突時(shí)，政府不可避免地需要作出權(quán)衡及選擇。反映在賠償標(biāo)準(zhǔn)上，在具體案件的處理上可能出現(xiàn)一種“標(biāo)準(zhǔn)倒推”的不合理現(xiàn)象。在解決涉行政賠償爭(zhēng)議前預(yù)設(shè)違法所能支付的成本，在這個(gè)成本的“籃子”當(dāng)中，損失賠償標(biāo)準(zhǔn)可以彈性變化。

（三）“效果論”：法院在秩序價(jià)值和公正價(jià)值中尋求平衡

法官對(duì)損失標(biāo)準(zhǔn)之下的損失賠償范圍的確定則更為復(fù)雜。博登海默認(rèn)為，法律是人們所要求的秩序價(jià)值與正義價(jià)值的綜合體，旨在創(chuàng)設(shè)一種正義的社會(huì)秩序。^[18]通過(guò)對(duì)樣本梳理，筆者發(fā)現(xiàn)法官在審理違法強(qiáng)拆行政賠償案件時(shí)，也受到法的秩序價(jià)值和正義價(jià)值的雙向引導(dǎo)。兩種審判思維模式的交織（見(jiàn)圖3）造成適用現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定損失賠償范圍的困擾。

第一種審判思維模式是受法的秩序價(jià)值的指引，法官尊重規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定性，嚴(yán)格依照《國(guó)家賠償法》的規(guī)定進(jìn)行思考并作裁判。這種模式下，成就行政賠償責(zé)任要滿足“侵權(quán)的主體必須是行政機(jī)關(guān)及其工作人員、侵權(quán)行為必須是在行使行政職權(quán)中發(fā)生的行為、致害行為必須是違法的、必須存在法定的損害事實(shí)、違法行使職權(quán)的行為與損害事實(shí)存在法律上的因果關(guān)系”的構(gòu)成要件。^[19]同時(shí)，相對(duì)人自身過(guò)錯(cuò)造成或放大損失成為阻卻損失賠償成立的因素。在構(gòu)成要件成立和阻卻因素不存在時(shí)法官將按照直接損失賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償。

第二種審判思維模式是受法的公正價(jià)值的引導(dǎo)，法官考慮到按照直接損失賠償標(biāo)準(zhǔn)確定損失賠償與合法拆除補(bǔ)償數(shù)額相差不大，甚至低于補(bǔ)償數(shù)額存在不公平及不合理性，不利于保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，便充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性作出裁判，擴(kuò)充直接損失賠償標(biāo)準(zhǔn)下的損害賠償范圍。一般來(lái)說(shuō)，法官通過(guò)向社會(huì)解釋法律的適用，或運(yùn)用自由裁量衡平個(gè)案紛爭(zhēng)等方式，以回應(yīng)相對(duì)人訴求、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行為，實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正。

誠(chéng)然，在一個(gè)理想的法律制度中，秩序與正義緊密相連、融洽一致，但由于社會(huì)發(fā)展、個(gè)案特殊性等原因，這兩種價(jià)值亦會(huì)產(chǎn)生沖突。對(duì)表2、表3中十個(gè)案例審判考量因素進(jìn)行分析，我們可以隱約地感受到“秩序”與“公正”價(jià)值在法官個(gè)案裁判中發(fā)揮的作用。結(jié)合樣本來(lái)看，表格案例1—3、5、8更多地考慮秩序價(jià)值，案例6、7、9、10則更傾向公正價(jià)值，案例4則兩種并重。值得一提的是，在所有的行政賠償案件中，因征收引發(fā)的違拆行政賠償具有特殊性：補(bǔ)償結(jié)果和賠償結(jié)果的差距激化了矛盾，兩種價(jià)值沖突碰撞最為激烈。很多案件法官在運(yùn)用自由裁量權(quán)確定損失賠償范圍時(shí)，實(shí)質(zhì)上回避了對(duì)直接損失標(biāo)準(zhǔn)的論述，只談賠償范圍。但也有案件試圖厘清適用直接損失賠償標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn)個(gè)案實(shí)質(zhì)正義間的關(guān)系，在這一過(guò)程中才產(chǎn)生違法強(qiáng)拆行政賠償案件中對(duì)“直接損失”不斷擴(kuò)大解釋的司法現(xiàn)象以及對(duì)直接損失賠償標(biāo)準(zhǔn)本身合理性的質(zhì)疑。如案例6、7將征收補(bǔ)償權(quán)益納入直接損失范疇，案例10對(duì)懲戒性賠償?shù)拇_認(rèn)則完全超出了直接損失賠償范圍。

四、構(gòu)建新型違法強(qiáng)拆賠償標(biāo)準(zhǔn)的理性選擇

違法強(qiáng)拆行政賠償司法實(shí)踐中，訴訟主體基于各自立場(chǎng)對(duì)“何種損失類推能夠納入賠償范圍”有不同的考量，而法院裁判需要一個(gè)尺度去衡量及解決個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與群體間的利益沖突。當(dāng)違法強(qiáng)拆賠償標(biāo)準(zhǔn)這個(gè)衡量尺度不盡合理時(shí)，則需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新的適當(dāng)?shù)钠胶庵匦聟f(xié)調(diào)及分配利益關(guān)系。

（一）征收補(bǔ)償規(guī)則與強(qiáng)拆賠償規(guī)則之間的規(guī)范協(xié)調(diào)

《土地管理法》以及《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的損失補(bǔ)償涵蓋停產(chǎn)停業(yè)損失、補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)、搬遷、臨時(shí)安置補(bǔ)償，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般認(rèn)為的直接損失賠償標(biāo)準(zhǔn)所能確定的范圍。從法學(xué)方法論來(lái)說(shuō)，這種差異實(shí)際并不符合“舉重明輕”的法律邏輯證成。“舉重明輕的論辯方式為：‘尚且……當(dāng)然’；其所為‘重’者，指其法律要件較寬或法律效果較廣，而所謂‘輕’者，指其法律要件較嚴(yán)，法律效果較狹。”在德國(guó)的BGHZ6.290征收案件中，德國(guó)聯(lián)邦法院認(rèn)為公權(quán)力不法侵害所有權(quán)，其效果同于合法征收者，亦應(yīng)予以補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，拉倫茨（Larenz）教授認(rèn)為此乃基于舉重明輕，即合法征收者尚且應(yīng)予補(bǔ)償，在客觀違法同于征收的情形，當(dāng)然更應(yīng)予補(bǔ)償。^[20]這種法律邏輯也可以解釋為什么在最高人民法院頒布的違拆行政賠償判例中，要將農(nóng)房拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益納入到直接損失范疇對(duì)行政相對(duì)人予以賠償。^[21]值得注意的是，想將征收補(bǔ)償決定和征收補(bǔ)償協(xié)議中的補(bǔ)償所有項(xiàng)目均作為直接損失進(jìn)行賠償實(shí)質(zhì)上是不太現(xiàn)實(shí)的，這更像是裁判中一種擴(kuò)大損失賠償范圍的技術(shù)處理。筆者認(rèn)為，基于保護(hù)相對(duì)人訴權(quán)、節(jié)約訴訟資源等因素考量，在普遍認(rèn)為征收補(bǔ)償可以在違拆賠償中一并處理裁判的情況下，應(yīng)使違拆行政賠償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相契合，以實(shí)現(xiàn)公平。

（二）提升標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化相對(duì)人合法權(quán)益保護(hù)的域外經(jīng)驗(yàn)

從功能層面看，《國(guó)家賠償法》明確了國(guó)家賠償?shù)牧⒎ㄗ谥迹?guī)定了國(guó)家賠償?shù)谋Ｕ瞎δ芎痛龠M(jìn)功能。違拆領(lǐng)域新賠償標(biāo)準(zhǔn)的制定也應(yīng)符合該宗旨，需要保障相對(duì)人合法權(quán)益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。然而，權(quán)益保障力度和行政機(jī)關(guān)依法行政的推動(dòng)力度，才是設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)所應(yīng)考慮的核心問(wèn)題。從世界范圍來(lái)看，在行政賠償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，主要遵循三種不同的原則：補(bǔ)償性原則、撫慰性原則、懲罰性原則。補(bǔ)償性原則下對(duì)受害人損失作足額補(bǔ)償，賠償數(shù)額相當(dāng)于實(shí)際損失；撫慰性原則下對(duì)受害人損失作適當(dāng)補(bǔ)償，賠償數(shù)額甚至低于實(shí)際損失；懲罰性賠償下，賠償金額超過(guò)受害人的實(shí)際損失，除彌補(bǔ)受害人實(shí)際損失外，還對(duì)加害人的違法行為構(gòu)成懲罰。^[22]國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)的適用原則與國(guó)家賠償制度在各國(guó)法律體系中的地位緊密關(guān)聯(lián)。如，法國(guó)在公法規(guī)范規(guī)定下確立國(guó)家賠償責(zé)任，不適用民法上的賠償規(guī)則，賠償金額系實(shí)際發(fā)生的全部損失，采用的是補(bǔ)償性原則^[23]；英美法系國(guó)家傳統(tǒng)上不存在公私法的正式劃分，由于懲罰性賠償適用于民事侵權(quán)領(lǐng)域，國(guó)家賠償本質(zhì)上屬于侵權(quán)賠償責(zé)任的性質(zhì)，因此承認(rèn)懲罰性賠償。^[24]一般認(rèn)為，我國(guó)的國(guó)家賠償法采取撫慰性原則。我國(guó)在違法強(qiáng)拆行政賠償領(lǐng)域，較之征收補(bǔ)償金額，賠償項(xiàng)目有限、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)較低，其合理性引起理論界和實(shí)務(wù)界的廣泛爭(zhēng)議。在此背景下，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，合理提升賠償標(biāo)準(zhǔn)已具備現(xiàn)實(shí)需求。

（三）構(gòu)建與國(guó)情相適應(yīng)的新型賠償標(biāo)準(zhǔn)的私法借鑒

如上文所述，國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)適用與國(guó)家賠償制度密切相關(guān)。在國(guó)家賠償性質(zhì)的討論中，一種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家侵權(quán)損害由公權(quán)力行為引起，屬公法范疇，區(qū)別私法；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為無(wú)論是公權(quán)力或私權(quán)利引發(fā)的行為，在損害上并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別。我國(guó)《國(guó)家賠償法》與民事侵權(quán)賠償分離，屬公法領(lǐng)域，在賠償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題上與民事賠償存在區(qū)別。但近年來(lái)，隨著公私法理論的發(fā)展，公私法逐漸融合，也有學(xué)者以私法理念去思考公法問(wèn)題。在我國(guó)民事侵權(quán)領(lǐng)域，損失賠償適用完全補(bǔ)償原則，對(duì)造成他人損害的賠償范圍包括直接損失與間接損失。同時(shí)，隨著對(duì)個(gè)人權(quán)利保護(hù)的日益重視，損失賠償范圍呈現(xiàn)逐漸擴(kuò)張的趨勢(shì)。如，《民法典》確立了知識(shí)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)品缺陷責(zé)任、環(huán)境污染三大領(lǐng)域的懲罰性賠償。^[25]《國(guó)家賠償法》采取直接損失賠償標(biāo)準(zhǔn)，是考慮“受害人所受到的損失能夠得到適當(dāng)彌補(bǔ)”“國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和財(cái)力能夠負(fù)擔(dān)的狀況”“便于計(jì)算、簡(jiǎn)便易行”^[26]等因素確定的，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、立法技術(shù)成熟、公民維權(quán)和平等意識(shí)提高，在沖突凸顯的違法強(qiáng)拆行政賠償領(lǐng)域，對(duì)直接損失標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行突破亦已具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

五、基于價(jià)值均衡理論下的違法強(qiáng)拆行政賠償標(biāo)準(zhǔn)的路徑重構(gòu)

從立法及司法實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論是從行政訴訟制度功能出發(fā)，還是從私法實(shí)踐需求出發(fā)，直接損失賠償標(biāo)準(zhǔn)已不能滿足違法強(qiáng)拆行政賠償司法實(shí)踐的真實(shí)需求，在現(xiàn)在及今后一段時(shí)間內(nèi)，對(duì)違法強(qiáng)拆直接損失賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行突破是必然趨勢(shì)（見(jiàn)圖3）。

（一）近期目標(biāo)：現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下對(duì)“直接損失”解釋擴(kuò)張

從定義的角度，對(duì)直接損失這一詞匯的外延做擴(kuò)張解釋，從而將被拆遷人在違法強(qiáng)拆時(shí)遭受的更多損失類型納入到直接損失的范疇，是在不改變現(xiàn)有法律對(duì)損失賠償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的基礎(chǔ)上，基于實(shí)踐需求所作的一種權(quán)衡選擇。擴(kuò)張解釋雖然可能會(huì)在邏輯層次上給人們帶來(lái)一定困擾，但并未改變現(xiàn)有法律框架，在規(guī)則運(yùn)用中受到反對(duì)阻力較小，也更具備現(xiàn)實(shí)可能性。實(shí)際上，對(duì)直接損失作擴(kuò)張解釋的做法在違法強(qiáng)拆行政賠償司法實(shí)踐中已經(jīng)被應(yīng)用。法院有時(shí)也會(huì)擴(kuò)大“直接損失”的計(jì)算范圍，以達(dá)到個(gè)案公正。^[27]典型代表是最高人民法院案例將征收補(bǔ)償權(quán)益納入直接損失范圍，該案的裁判要旨為后續(xù)類案審理提供了參照標(biāo)準(zhǔn)并被普遍認(rèn)可。但我國(guó)并非判例法國(guó)家，可進(jìn)一步通過(guò)司法解釋的方式將擴(kuò)大直接損失賠償標(biāo)準(zhǔn)的范圍予以明確，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)適用的確定性。

直接損失的概念邊界是需要考慮的核心問(wèn)題。結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)直接損失概念的擴(kuò)張，可將有爭(zhēng)議的，因違法拆遷造成的被拆遷人的停產(chǎn)停業(yè)損失、出租人或承租人的租金損失、直接財(cái)產(chǎn)損失導(dǎo)致被拆遷人應(yīng)支付的違約金、搬遷、遷移、臨時(shí)租住造成的費(fèi)用以及上述費(fèi)用產(chǎn)生的利息明確納入直接損失范疇。同時(shí)在個(gè)案中每一項(xiàng)損失的計(jì)算方式上，可對(duì)相對(duì)人的利益作出一定傾斜。以利息為例，計(jì)算利息的時(shí)間起止、利息以存款利率計(jì)算還是以貸款利率計(jì)算均影響損失范圍。其中，如果房屋涉經(jīng)營(yíng)的，以貸款利率計(jì)算比存款利率計(jì)算對(duì)被拆遷人有利且符合情理，則可以此利率計(jì)算利息。通過(guò)類似釋法方式，擴(kuò)大直接損失的范圍。

（二）遠(yuǎn)期目標(biāo)：違法強(qiáng)拆行政賠償標(biāo)準(zhǔn)的思路重構(gòu)

與擴(kuò)張直接損失賠償范圍的保守變革方式相比，構(gòu)建新型損失賠償標(biāo)準(zhǔn)更復(fù)雜，可在積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)。

1.違法強(qiáng)拆行政賠償標(biāo)準(zhǔn)理念的確立——注重價(jià)值均衡

違法強(qiáng)拆行政賠償新標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建應(yīng)當(dāng)充分考慮我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、政府依法行政水平、地方財(cái)政收支狀況及財(cái)政負(fù)擔(dān)能力等情況，在價(jià)值均衡理念下注重三對(duì)關(guān)系的平衡。首先是公平和效率相統(tǒng)一。公平要求標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定既要考慮到相對(duì)人受侵害程度與最終獲得的損失賠償相適宜，也要考慮到案涉被拆遷人所得賠償與選擇放棄訴權(quán)的同地塊或類似地塊其他被拆遷人所獲補(bǔ)償差額，不宜過(guò)高拉大差距，引發(fā)新的矛盾。效率則要求站在行政機(jī)關(guān)行政管理立場(chǎng)，不宜將賠償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定過(guò)高至行政管理目的無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)。其次是保護(hù)和規(guī)制相統(tǒng)一。保護(hù)要求相對(duì)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)被拆遷人合法權(quán)益，同時(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行政行為起到規(guī)制和預(yù)防作用，防止出現(xiàn)違法成本反而低于合法成本的情形；規(guī)制的另一方面則是不能設(shè)定過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)側(cè)面鼓勵(lì)非善意行政相對(duì)人利用損失標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)搶建等途徑獲取非法利益。最后是立法與司法相統(tǒng)一。違法強(qiáng)拆行政賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定法律予以明確。同時(shí)，賦予司法裁判者一定的自由裁量權(quán)，從而在被拆遷人行為有過(guò)錯(cuò)、因?yàn)槭芮趾π袨轭~外獲利或者因請(qǐng)求權(quán)競(jìng)合已經(jīng)通過(guò)其他方式填平損失等情況下，能夠更加公平合理地認(rèn)定賠償金額。

2.違法強(qiáng)拆行政賠償標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)想——全部補(bǔ)償原則的適用

如果不改變現(xiàn)有賠償標(biāo)準(zhǔn)，僅對(duì)直接損失概念擴(kuò)張的變革方式過(guò)于保守，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看勢(shì)必不利于保護(hù)相對(duì)人權(quán)利。而現(xiàn)階段確立懲戒性賠償標(biāo)準(zhǔn)又過(guò)于激進(jìn)，無(wú)法妥善處理好各方利益，時(shí)機(jī)還不成熟，那么借鑒域外以及私法領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)堅(jiān)持違法強(qiáng)拆行政賠償?shù)娜垦a(bǔ)償原則相對(duì)來(lái)說(shuō)較為合理。全部補(bǔ)償原則的賠償標(biāo)準(zhǔn)要求對(duì)行政相對(duì)人所遭受的損失作出足額彌補(bǔ)。在這種原則指導(dǎo)下，就賠償范圍而言，可將被拆遷人在違法強(qiáng)拆過(guò)程中所受損失以及所失利益都納入賠償標(biāo)準(zhǔn)確定的范圍之內(nèi)，甚至將部分能夠確定被拆遷人的可得利益也納入賠償標(biāo)準(zhǔn)下的損失賠償范圍，并賦予司法機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，盡可能地將遭受侵害的被拆遷人損失彌補(bǔ)至拆遷違法發(fā)生之前的狀態(tài)。

3.違法強(qiáng)拆行政賠償標(biāo)準(zhǔn)的特例——懲戒性賠償原則的引入

隨著我國(guó)綜合國(guó)力的不斷提升，賠償標(biāo)準(zhǔn)可從全面補(bǔ)償原則的一元補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)向全面為主、懲罰為輔的二元賠償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)渡。如此不僅可以遏制主觀惡性較大違法強(qiáng)拆案件的發(fā)生，更可實(shí)現(xiàn)個(gè)案實(shí)質(zhì)正義及賠償標(biāo)準(zhǔn)的法治統(tǒng)一。

在適用條件上，筆者認(rèn)為應(yīng)在價(jià)值均衡理念下審慎適用懲戒性賠償。其一，確定懲戒性賠償?shù)母郊舆m用原則。懲罰性賠償作為全面補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)工作人員在拆遷過(guò)程中有嚴(yán)重主觀過(guò)錯(cuò)時(shí)才予以適用，例如在強(qiáng)制拆遷過(guò)程中嚴(yán)重違反程序并造成被拆遷人重大經(jīng)濟(jì)損失或人身傷害。其二，賠償數(shù)額應(yīng)予以限制。要充分發(fā)揮懲罰性賠償?shù)墓δ埽蛻?yīng)對(duì)賠償數(shù)額予以設(shè)定，不能畸輕或畸重。筆者認(rèn)為可以采用一定比例^[28]加最高額限制^[29]相結(jié)合的方式，由法官根據(jù)違法強(qiáng)拆過(guò)程中行政機(jī)關(guān)的主觀過(guò)錯(cuò)及造成損害后果程度予以靈活運(yùn)用。

（作者單位：南昌鐵路運(yùn)輸法院）

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[1] 獲獎(jiǎng)情況說(shuō)明：本文獲第三十二屆全國(guó)法院學(xué)術(shù)論文討論會(huì)二等獎(jiǎng)。

[2] 實(shí)踐中個(gè)案事實(shí)千差萬(wàn)別，行政機(jī)關(guān)違法程度、相對(duì)人過(guò)錯(cuò)等均影響行政賠償范圍，本文樣本審查以損失賠償范圍在文書(shū)中的呈現(xiàn)為考察重點(diǎn)，兼顧考慮賠償?shù)脑蛄Γ煌瑫r(shí)選取了十個(gè)具有代表性的案例詳細(xì)說(shuō)明。

[3] 案例1、5。

[4] 案例2。

[5] 案例9。

[6] 案例6、7。（2018）最高法行再163號(hào)案例裁判要旨：“直接損失”范圍，除包括被拆建筑物重置成本損失外，還應(yīng)當(dāng)包括賠償申請(qǐng)人應(yīng)享有的農(nóng)房拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益以及對(duì)動(dòng)產(chǎn)造成的直接損失等。

[7] 案例7、9。

[8] 案例4。

[9] 案例6、7。

[10] 案例1。

[11] 案例3、4。

[12] 案例1、3。

[13] 江必新、胡仕浩、蔡小雪：《國(guó)家賠償法條文釋義與專題講座》，中國(guó)法制出版社2010年版，第81頁(yè)。

[14] [韓]金東熙：《行政法Ⅰ（第9版）》，趙峰譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第369頁(yè)。

[15] 姜明安：《行政法》，北京大學(xué)出版社2017年版，第520頁(yè)。

[16] 江必新主編：《〈中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2010年版，第337頁(yè)。

[17] 見(jiàn)（2020）贛7101行賠初49號(hào)判決書(shū)。

[18] [美]E.博登海默：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)、姬敬武譯，華夏出版社1987年版，第302頁(yè)。

[19] 蔡小雪：《行政行為的合法性審查》，中國(guó)民主法制出版社2020年版，第307—311頁(yè)。

[20] Larenz, Methodenlehre der echtswissenschaft, Methodenlehre der Rechtswissenschaft 1991,6.Aufl.,S.389.轉(zhuǎn)引自王澤鑒：《民法學(xué)說(shuō)與判例研究（第八冊(cè)）》，北京大學(xué)出版社2009年版，第6頁(yè)。

[21] 同注釋7。

[22] 丁曉華：《海峽兩岸國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)之比較研究》，華東政法大學(xué)2014年博士學(xué)位論文。

[23] 王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第713頁(yè)。

[24] 馬瑋：《懲罰性國(guó)家賠償探究》，蘇州大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文。

[25] 《民法典》第一千一百八十五條、第一千二百零七條、第一千二百三十二條。

[26] 江必新、梁鳳云、梁清：《國(guó)家賠償法理論與實(shí)務(wù)》（下卷），中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版，第734頁(yè)。

[27] 章劍生：《現(xiàn)代行政法總論（第2版）》，法律出版社2019年版，第303頁(yè)。

[28] 如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中規(guī)定在欺詐情形下的按商品價(jià)款或接受服務(wù)的三倍賠償。

[29] 在1997年英國(guó)Thompson案中，認(rèn)定當(dāng)被告的行為尤其應(yīng)該受到譴責(zé)的時(shí)候，可以施加25000英鎊的懲罰性賠償金，同時(shí)50000英鎊是該賠償金的上限。參見(jiàn)關(guān)今華：《精神損害數(shù)額的確定與評(píng)算》，人民法院出版社2002年版，第163頁(yè)。