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審理行政案件的基本思路

郭修江

【摘要人民法院審理行政案件，要全面落實解決爭議、保護權利、監督權力三大目的，圍繞被訴行政行為，依法受理案件，全面審查被訴行政行為的合法性，積極回應當事人的訴訟請求和理由，選擇最有利于爭議解決的審理方式和裁判方式，實質化解行政爭議，促進行政管理目標的實現。

【關鍵詞】行政行為 合法性審查 回應 行政判決

行政訴訟不同于民事訴訟、刑事訴訟，作為三大訴訟之一的行政訴訟制度，有其自身特點。人民法院審理行政案件，應當遵守我國現行行政訴訟法的制度設計安排，依照行政訴訟法的規定進行審理、裁判。在審判實踐中，2014年修正后的行政訴訟將解決行政爭議作為行政訴訟法的目的之一，一些法官就此認為，要實現實質化解行政爭議的訴訟目的，行政訴訟必須更多地采用民事訴訟規則，通過對原告訴訟請求是否成立進行審查而非被訴行政行為合法性審查，實現案結事了。我們認為，這種觀點是錯誤的。根據我國現行行政訴訟法的規定，行政案件正確的審理思路應當是：以被訴行政行為為中心，堅持監督行政機關依法行政、保護公民法人和其他組織合法權益、實質化解行政爭議的有機統一，依法受理行政案件，在全面審查被訴行政行為的合法性基礎上，充分救濟公民法人和其他組織的合法權益，采用最能夠有效化解行政爭議的審理和裁判方式，進行審理和案件判決。

一、全面落實行政訴訟法的目的和原則

（一）行政訴訟目的

根據《行政訴訟法》第一條的規定，行政訴訟的目的包括三個方面，一是解決行政爭議（化解爭議），二是保護公民、法人和其他組織的合法權益（保護權利），三是監督行政機關依法行使職權（監督權力）。根據《民事訴訟法》第二條規定，民事訴訟的主要目的是“確認民事權利義務關系，制裁民事違法行為，保護當事人的合法權益”，說到底是定分止爭，解決原、被告之間的民事糾紛。根據《刑事訴訟法》第二條規定，刑事訴訟的主要目的是“保證準確、及時地查明犯罪事實，正確應用法律，懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究”，簡單說就是懲治犯罪。與民事訴訟法和刑事訴訟法規定相比較，行政訴訟目的具有多重性。人民法院審理行政案件，必須同時兼顧監督權力、保護權利、化解爭議。三個目的要在每一個行政案件中充分體現，不能有任何偏廢。只強調監督行政機關依法行使職權，發現行政行為存在違法就一撤了之，將會導致行政案件來回“翻燒餅”，案結事不了；只強調保護公民、法人和其他組織的合法權益，不對被訴行政行為合法性進行嚴格審查，違法行政行為為侵害當事人合法權益的，判決駁回原告訴訟請求，將會導致老百姓對行政訴訟的功能作用產生懷疑，產生官官相護的不良影響，最終喪失對行政訴訟的信心；只強調化解行政爭議，無原則地“和稀泥”，“小鬧小解決、大鬧大解決”，案件處理缺乏規則底線，將會挑動更多民眾采取極端手段解決問題，不僅不能解決糾紛，反而會引發更多的社會矛盾。因此，行政訴訟中必須處理好三個目的之間的關系。我們的觀點要以監督權力為基礎，用通俗的話說就是，在對被訴行政行為合法性進行全面審查的基礎上，分清是非，切實讓公民、法人和其他組織受到被訴行政行為侵害的合法權益得到充分救濟，在審判中選擇最有利于糾紛解決的審理方式和判決方式依法作出裁判。

（二）合法性審查原則

《行政訴訟法》第六條規定，人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。合法性審查原則是行政訴訟的特有原則，其適用于所有類型的行政案件，貫穿行政訴訟程序全過程，適用于一審、二審、審判監督全部程序。合法性審查原則的核心是對被訴行政行為合法性進行全面審查，不受原告訴訟請求和理由的限制，體現的是依法治國、依法行政的憲法原則。合法性審查原則要求人民法院在審理行政案件時，依據法律法規、參照規章，對被訴行政行為是否合法進行審查，體現行政訴訟監督行政機關依法行政的鮮明特色；同時，合法性審查原則也限制行政審判權的無限擴張，人民法院要尊重行政機關在既有裁量范圍內作出的判斷，除非行政行為濫用職權、顯失公正，否則原則上不得干預行政行為合理性問題，更不得超越變更判決適用范圍違法作出變更判決，用行政審判權取代行政權。

（三）促進行政管理目標實現

人民法院的審判工作與行政機關的管理工作，總體目標是一致的。審理行政案件，不能把兩者對立起來。行政審判工作要“成事”，要提高行政機關依法管理行政事務的能力和水平，促進行政管理事項目標的達成，而不是削弱行政管理，甚至導致協助管理目標無法達成。行政審判監督行政機關依法行政，但不是為了監督而監督。對于行政行為違法依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，或者行政行為程序輕微違法、但對原告權利不產生實際影響的，人民法院應當依法判決確認被訴行政行為違法，但不撤銷行政行為，保留其法律效力，在監督的同時確保行政管理目標的實現。

小結：行政訴訟要兼顧監督權力、保護權利、化解爭議三大訴訟目的，堅持對被訴行政行為合法性審查不動搖。通過合法性審查，促進行政機關依法行政，促進行政管理目標的實現，保護公民、法人和其他組織合法權益，實現行政爭議的實質化解。

二、行政訴訟的立案審查

行政訴訟與民事訴訟、刑事訴訟相比，立案條件較為復雜。其原因在于，司法不能代替行政，法律通過對行政訴訟受理條件的嚴格限制，以保障行政活動不受司法審判的過度干預，確保有效行政。《行政訴訟法》第四十九條和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法適用解釋》）第六十九條第一款對行政訴訟起訴條件作出具體規定，概括起來行政訴訟起訴條件主要考慮以下事項。

（一）原告是與被訴行政行為有利害關系的人

《行政訴訟法》第二十五條第一款規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。所謂“利害關系”，是指根據普通人的一般認知，行政行為有可能對起訴人的權利義務造成區別于其他人的特別侵害或不利影響。行政相對人、受害人、競爭權人、相鄰權人、為維護自身合法權益的投訴人都是與被訴行政行為有利害關系的人，具有原告資格；權利受到被訴行政行為區別于其他成員特別侵害的小區業主、集體經濟成員、公司股東等，也是與被訴行政行為有利害關系的人，具有原告資格。原告資格的核心在于“利害關系”，而利害關系的核心在于起訴人的權利可能會受到被訴行政行為區別于他人的特別侵害或不利影響。不能用“法律上”或者“行政法上”的詞語對“利害關系”進行縮限。2014年修改后的《行政訴訟法》第二十五條第一款^[1]在吸收《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（現已失效，以下簡稱《行政訴訟法執行解釋》）第十二條^[2]原告資格標準時，刪除了“法律上”三個字，原因就是“利害關系”不需要“法律上”或“行政法上”的限制。當事人主張的利益只要不是法律上禁止的非法利益即應當予以保護。實踐中，相當數量的裁判文書還在用“法律上利害關系”甚至“行政法上利害關系”解讀行政訴訟原告資格的法定條件，這是違反《行政訴訟法》規定的。

（二）被告是作出行政行為的行政機關

《行政訴訟法》第二十六條第一款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。“誰行為誰被告”，這是確定作出的行政行為案件中適格被告的基本原則。“作出行政行為的行政機關是被告”，有三層含義必須明確：第一，要確定被訴行政行為作出的單位是誰。“組織”“責成”“配合”實施行政行為的主體不是實施主體，也不是實施行為的適格被告。例如，政府責成行政執法局強制拆除違法建筑，并組織公安、自然資源、環保等部門配合。當事人不服強制拆除行為提起行政訴訟，只能以具體實施強制拆除行為的行政執法局為被告，政府作為“責成”和“組織”者，不是強制拆除行為的實施主體，公安、自然資源、環保等部門是在各自職權范圍內配合行政執法局強制拆除違法建筑，也不是強制拆除行為的實施主體，因此都不是訴強制拆除違法建筑行為案件的適格被告。第二，要明確被訴行政行為。只有明確被訴行政行為，才能準確確定適格被告。以前述強拆案件為例，如果原告起訴的是強拆過程中，公安人員為維護秩序將原告從違建中強行拉出造成其身體傷害的行為，適格被告就不是實施強制拆除行為的行政執法局，而是現場維持秩序的公安機關，其他參與機關對該行為均不承擔責任。第三，要明確利益主體。在行政訴訟中，有的行政機關沒有擔當精神，明明是委托其他非行政機關實施違法行政行為，但是拒不承認，有的還要求受委托的組織主動承認是其自己作出的違法行為。此時，人民法院要結合案件的基本事實，根據利益歸屬確定獲益的行政機關是適格被告。例如，集體土地征收過程中，村委會將被征收人的房屋強制拆除，鄉鎮政府是集體土地征收實施主體的，即便村委會承認是自己強制拆除，人民法院也應當根據案件事實，認定該行為是由鄉鎮政府委托實施的，將鄉鎮政府列為適格被告。這是因為，在集體土地征收過程中強制拆除被征收人房屋，通常村委會并非獲益主體。

原告起訴不履行法定職責行為的，具有相應法定職責的行政機關是適格被告。原告向不具有相應職責義務的行政機關申請履責，該行政機關不予答復，原告以該機關為被告提起訴訟的，被告不適格，不符合起訴條件。應當注意的是，不履行法定職責案件指的是起訴行政機關不作為的案件。如果原告申請履責，不具有相應職責的行政機關作出回應，明確拒絕履責，不屬于不履行法定職責案件。此時，應當按照“誰作出行政行為誰是被告”的規則確定適格被告，作出拒絕履行行為的行政機關是適格被告，人民法院經實體審理后，認為拒絕行為合法，可以依法判決駁回原告的訴訟請求。

（三）有具體的訴訟請求和事實根據

《行政訴訟法適用解釋》第六十八條規定對《行政訴訟法》第四十九條第三項規定的有具體的訴訟請求作出解釋，排除一并審理民事糾紛案件，單純就行政案件而言，具體的訴訟請求主要是要有明確的被訴行政行為，并非民事訴訟中的具體請求內容。因為，行政訴訟中人民法院對被訴行政行為的合法性進行審查，不受原告訴訟請求和理由限制，判決也是根據被訴行政行為合法、違法以及違法的具體形態、程度等作出判決，并不受原告具體請求的限制。例如，原告請求撤銷被訴行政行為，理由是程序違法。人民法院審理后，發現被訴行政行為適用法律錯誤，但結果并無不當，且撤銷該行政行為將會嚴重損害國家利益、公共利益，人民法院應當依法判決確認被訴行政行為違法，不撤銷保留效力。而不是說原告請撤銷被訴行政行為理由不成立，人民法院判決駁回原告訴訟請求。所以，行政訴訟中，過分強調原告的具體請求內容，沒有太多的實際意義。

事實根據是指原告要對起訴的事實和理由承擔初步證明責任，防止虛假訴訟、濫訴。《行政訴訟法適用解釋》第五十四條第一款第二項就規定，公民、法人或者其他組織提起訴訟時應當提交證明被訴行政行為或者不作為存在的材料。原告起訴被訴行政行為侵犯其合法權益，就要提供證據初步證明被訴行政行為存在。不能初步證明被訴行政行為存在，起訴就不符合法定條件。

（四）屬于人民法院受案范圍

行政訴訟法對行政訴訟的受案范圍采取概括加肯定列舉、否定列舉方式作出規定。《行政訴訟法》第二條是概括性規定，行政行為侵權可訴。第十二條系肯定式列舉，其中第一款是對常見可訴行政行為的不完全列舉；第二款是關于單行法律、法規在行政訴訟法規定的可訴行政行為之外可以增加列舉的規定，為今后逐步擴大行政訴訟法受案范圍留有余地。

理解行政訴訟法規定的可訴行政行為的關鍵是，要對我國行政訴訟法上的“行政行為”概念有一個正確的理解。我國行政訴訟法使用的“行政行為”是一個廣義的概念，包括行政機關、法律法規規章授權組織與行政職權相關聯的所有作為與不作為行為。具體包括：主動行為和應申請行為，單方行為和雙方行為，法律行為和事實行為，作出的行為和不履行法定職責行為，具體行政行為和抽象行政行為，內部行政行為和外部行政行為，合法行政行為和違法行政行為等，行政主體與行政職權相關聯的所有作為和不作為，均屬于有行政訴訟法規定的行政行為范疇。

可訴的行政行為僅是指對當事人權利義務產生實際影響，有可能侵害或者對其人身權、財產權等合法權益產生不利影響的行政行為。《行政訴訟法適用解釋》第一條第二款對排除可訴性的行政行為進行了較為全面的列舉規定，排除不是行政行為的刑事偵查行為、調解與仲裁行為、執行生效判決裁定行為，以及行政指導行為、駁回當事人申訴的重復處理行為、不產生外部法律效力的內部行為、論證研究層報咨詢等過程性行為、內部層級監督行為、信訪事項處理行為以及其他對當事人權利義務不產生實際影響的行政行為，還有《行政訴訟法》第十三條規定的不可訴的國防、外交等國家行為，制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令行為，對行政機關工作人員的獎懲、任免行為，最終裁決行為。除此之外，可訴行政行為還排除侵害或影響當事人政治民主權利的行政行為。行政訴訟法規定的“人身權、財產權等合法權益”的范圍包括人身權、財產權以及受教育的權利、勞動的權利、休息的權利，獲得國家救助的權利等。除言論、出版、結社等政治民主權利之外，其他合法權益均屬于行政訴訟保護的權利范圍。

行政協議屬于行政訴訟受案范圍，并不是行政訴訟法直接將行政協議糾紛納入行政訴訟受案范圍，而是肯定行政協議行為，包括訂立協議行為、單方變更解除協議行為、不依法履行未按照約定履行協議行為，屬于對當事人權利義務產生實際影響的行政行為，進而將其納入行政訴訟受案范圍。如果認為行政協議糾紛屬于行政訴訟受案范圍，將背離我國現行行政訴訟法的規定，在法律上找不到依據。因此，人民法院受理行政協議案件，首先同樣需要原告明確被訴行政協議行為。

從訴訟程序上看，如果原告起訴被訴行政行為不明確，人民法院有指導釋明義務，引導當事人起訴最能夠解決其實質爭議的行政行為提起訴訟。

（五）屬于受訴人民法院管轄

管轄問題在行政訴訟中爭議不大。級別管轄中，由于當事人對更高級別人民法院審理其案件的渴望，總想在中級人民法院甚至高級人民法院提起一審訴訟。修改后的行政訴訟法規定縣級以上人民政府為被告的案件一律由中級人民法院管轄，申請再審案件通過訴訟化改造，全部由生效裁判的上一級人民法院管轄，部分滿足了群眾的司法需求。但是，由此導致高級人民法院和最高人民法院的案件數量大增，不堪重負。解決行政案件受理“倒金字塔”問題，又成為棘手的法律問題。2021年4月1日起施行的最高人民法院《關于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規定》和《關于辦理行政申請再審案件若干問題的規定》，將部分行政一審案件和申請再審案件的管轄權下移，部分緩解了最高人民法院和高級人民法院的辦案壓力，但是不可避免地會影響老百姓對更高層級人民法院審理其案件的期待，也不可否認降低級別管轄后，基層人民法院審理案件抗行政干預能力減弱的事實。對于如何實現案件下移和提升抗干擾能力雙贏的問題，我們認為，全面推廣集中管轄司法改革，由實行集中管轄的基層人民法院異地審理大部分行政案件，不失為一種合法有效的途徑。

應當注意的是，集中管轄試點工作自2013年開展以來，尤其是2014年修正后的《行政訴訟法》第十八條充分肯定集中管轄制度后，在全國各地普遍推行的同時，集中管轄模式多元化也成為有效規范集中管轄試點的嚴重問題。最高人民法院司改辦、政治部要求行政審判庭在審核批準集中管轄方案時，要進一步規范集中管轄模式，原則上一地只能用一種模式，不得多種模式混搭；鼓勵一個中級人民法院轄區內確定部分基層人民法院跨行政區劃管轄其他區縣人民法院管轄案件的模式；不再審批不搞集中，僅僅是在各基層人民法院之間交換案件審理的“推磨式”管轄改革模式；提倡中級人民法院管轄的二審案件實行集中管轄改革試點。實行集中管轄的基層人民法院可以受理以縣級、地市級政府為被告的政府信息公開、不履行法定職責、不予受理或程序性駁回復議申請以及涉土地、山林等自然資源權屬爭議行政裁決等案件。

還需要注意的是，實行集中管轄要因地制宜，不能為了改革而改革。在審判程序上，原告錯列是縣級以上人民政府為被告在中級人民法院提起訴訟的，受理人民法院應當向當事人釋明被告不適格，告知其依法向有管轄權的基層人民法院起訴，原告同意向有管轄權的基層人民法院起訴的，中級人民法院可以將案件移送至基層人民法院受理；當事人不同意向基層人民法院起訴的，中級人民法院應當依法裁定不予立案；已經受理的，裁定駁回起訴。這是因為，當事人不同意向有管轄權的基層人民法院起訴，移送后下級人民法院也難以審理此案。

（六）在法定起訴期限內提起訴訟

起訴期限是行政訴訟法特有的訴訟制度。它不同于民事上的訴訟時效和刑事上的追訴時效。訴訟時效和追訴時效都是實體法上的概念，超過訴訟時效，當事人民事上的實體權利不再受法律保護，并不喪失訴權；刑事上的追訴時效同樣是超過追訴時效犯罪行為未被發現，實體上不再追究法律責任。而行政訴訟上的起訴期限，是原告提起行政訴訟的法定條件，超過起訴期限提起訴訟，喪失的是起訴權程序權利，并非實體權利。設立起訴期限制度的目的在于敦促原告及時行使權利，提高行政管理效率。因此，所有的行政案件均適用起訴期限制度，包括起訴行政行為無效和行政協議案件。起訴期限制度可以分為經行政復議的案件和直接起訴的案件兩種情形，直接起訴的案件又可分為作出的行政行為案件和不履行法定職責不作為案件兩種情形。

經過行政復議的案件，收到復議決定書之日起15日內提起訴訟；復議機關逾期不作決定的，可以在2個月的復議期滿之日起15日內提起訴訟。應當注意的是，無論復議決定是維持、改判、實體駁回復議申請，還是不予受理、程序駁回復議申請；無論原告起訴復議決定還是原行政行為，均應當適用15日的起訴期限。但是，復議決定未告知起訴期限的，適用1年起訴期限的規定。法律另有規定除外。

直接起訴作出的行政行為的，行政機關告知起訴期限的，自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出；未告知起訴期限的，從知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年。不知道行政行為內容的，最長起訴期限為從作出行政行為之日起5年，涉及不動產的不超過20年。因不可抗力或者其他不屬于起訴人自身原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間應當予以扣除。與行政機關協商處理的期間，因仲裁、訴訟解決關聯爭議耽誤的期間、受益性行政行為在被告知錯誤之前耽誤的期間等，均屬于應當扣除的期間。

直接起訴不作為行為的，申請履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的，申請人可以在期滿后六個月內提起訴訟。法律、法規對履責期限另有規定的從其規定。緊急情況下，起訴期限的起算點不受兩個月期滿的限制。不履行法定職責案件起訴期限屆滿后，行政機關履責義務持續存在的，當事人可以再次申請履責，行政機關繼續不履責的，屬于新的不履責行為，起訴期限重新開始計算。

（七）符合復議、裁決、處理前置要求

1.復議前置。《行政訴訟法》第四十四條第二款規定：“法律、法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規的規定。”例如，《行政復議法》第三十條第一款規定，土地確權案件應當先行復議，不服復議決定才可以依法提起行政訴訟。

2.裁決前置。《國務院法制辦公室關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》規定：“被征地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政復議法律、法規的規定向上一級地方人民政府提出申請。”

3.先行處理。《國家賠償法》第九條第二款規定：“賠償請求人要求賠償，應當先向賠償義務機關提出……”單獨提起行政賠償訴訟，應當申請賠償義務機關先行處理。經過人民法院生效判決確認侵權的行政行為違法后，當事人另行提起行政賠償訴訟的，仍然屬于單獨提起的行政賠償訴訟，應當遵守上述規定。未經申請行政機關先行處理程序，直接起訴不符合單獨提起行政賠償訴訟的法定起訴條件。

（八）不屬于重復起訴

《行政訴訟法適用解釋》第一百零六條規定：“當事人就已經提起訴訟的事項在訴訟過程中或者裁判生效后再次起訴，同時具有下列情形的，構成重復起訴：（一）后訴與前訴的當事人相同；（二）后訴與前訴的訴訟標的相同；（三）后訴與前訴的訴訟請求相同，或者后訴的訴訟請求被前訴裁判所包含。”至于前訴請求撤銷被訴行政行為，后一個訴請求確認被訴行政行為違法，不影響構成不符合法定起訴條件。屬于重復起訴的，應當裁定不予立案，已經立案的，裁定駁回起訴。

（九）訴訟標的未被生效裁判或者調解書所羈束

所謂“訴訟標的”受生效裁判羈束，是指原告起訴時所訴行政行為的法律效力已經為生效裁判的主文或者直接影響裁判主文成立的說理所約束，只有通過審判監督程序才能對被訴行政行為的合法性進行審查的情形。被訴行政行為已經被生效判決羈束，無論什么人對該行為提起行政訴訟，都是不可訴的。因為，即便受理人民法院也無法通過一審、二審程序推翻生效判決的結果。

受生效判決拘束與重復起訴之間既有相同之處，也存在明顯區別。相同之處在于，前后兩個訴針對的被訴行政行為是同一個，或者對前一個訴的被訴行政行為合法性判斷已經必然包含對后一個訴的被訴行政為合法性判斷；主要區別在于，重復起訴前后兩個訴的起訴人相同，而受生效判決拘束前后兩個訴的起訴人不受此限制。這是由生效判決是對全社會發生法律效力，而不僅僅是對案件當事人發生法律效力所決定的。

（十）符合合并審理的條件

《行政訴訟法》第二十七條規定：“當事人一方或者雙方為二人以上，因同一行政行為發生的行政案件，或者因同類行政行為發生的行政案件、人民法院認為可以合并審理并經當事人同意的，為共同訴訟。”《行政訴訟法適用解釋》第七十三條規定：“根據行政訴訟法第二十七條的規定，有下列情形之一的，人民法院可以決定合并審理：（一）兩個以上行政機關分別對同一事實作出行政行為，公民、法人或者其他組織不服向同一人民法院起訴的；（二）行政機關就同一事實對若干公民、法人或者其他組織分別作出行政行為，公民、法人或者其他組織不服分別向同一人民法院起訴的；（三）在訴訟過程中，被告對原告作出新的行政行為，原告不服向同一人民法院起訴的；（四）人民法院認為可以合并審理的其他情形。”合并審理是原則，行政訴訟法上不存在所謂“一案一訴”原則。

實踐中，對于被訴行政行為為同一個的案件應當合并一案審理，不得拆分立案；對于被訴行政行為為同類行為的，可以決定合并審理，提高審判效率。對于必要的共同訴訟，當事人分別起訴的，人民法院應當合并一案立案、審理，訴訟中符合起訴條件的當事人另行起訴的，應當追加該起訴人為共同被告；對于一些當事人為壯大聲勢，堅持要將不同案件當事人的案件合并審理，或者同一當事人將幾個互不關聯的訴訟捆綁一案起訴的，人民法院經審查認為合并一案起訴不符合合并審理法定條件，經指導釋明原告仍堅持合并一案起訴的，人民法院可以以不符合合并起訴條件為由，裁定不予立案；已經立案的，裁定駁回起訴。

（十一）人民法院暫不宜受理的其他情形

因為涉及敏感的政治、國家安全問題，或者通過其他途徑更有利于矛盾解紛化解、有助于社會和諧穩定，司法政策規定暫不受理的其他行政案件，人民法院暫不予受理。對于此類暫不予受理的案件，人民法院要做好當事人的工作，協調好各方面的關系，依靠當地黨委、政法委，充分發揮政府化解行政爭議的資源優勢，引導當事人就相關爭議先行通過非訴訟糾紛解決機制解決。在大量爭議通過非訴訟途徑解決后，剩下個別爭議通過非訴訟糾紛解決機制確實難以化解的，在當地黨委的統籌協調下，人民法院依法受理相關案件，實質化解行政爭議。如果人民法院受理涉及敏感的政治問題、涉及國家安全等案件，本身就會成為輿論炒作的焦點，甚至引發集體訴訟、群體性事件，這樣不僅不能有效化解行政爭議，反而會成為引發更大規模糾紛的導火索。在此情況下，一定要充分發揮我國體制優勢，在黨委領導下，統籌協調，通過政府協調等非訴訟解決機制，在訴訟外將絕大多數糾紛予以化解，法院作為最后一道防線，依法公正解決剩余極少數糾紛，更有利于維護和諧穩定的社會環境。

小結：行政訴訟與民事訴訟相比，受理條件更加復雜和嚴格，有受案范圍、原告資格、適格被告、明確的訴訟請求和理由、管轄法院、起訴期限、起訴的前置條件、重復起訴、受生效判決羈束、合并審理等許多條件的限制。任何一個條件都會導致起訴人的起訴不成立，從而被人民法院裁定不予立案或駁回起訴。

三、行政案件的實體審理

（一）全面審查被訴行政行為的合法性

1.對作出的行政行為的審查。《行政訴訟法》第七十條規定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據不足的；（二）適用法律、法規錯誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權的；（五）濫用職權的；（六）明顯不當的。”人民法院對行政機關作出的行政行為，要按照前述規定，對被訴行政行為的主要事實是否清楚，適用法律、法規是否正確，是否符合法定程序，是否存在濫用職權和明顯不當情形六個方面，進行全面審查。

2.對不履行法定職責案件的審查。所謂不履行法定職責案件，僅指行政機關消極不作為行為，是與作出的行政行為相對應的概念，不包括拒絕履行、未完全履行。法律、司法解釋對不履行法定職責案件應當審查哪些方面未作出專門規定。根據司法實踐的做法，通常審查以下四個方面：（1）起訴人是否向行政機關提出履行相關法定職責的申請，行政機關應當主動履責的除外。（2）被申請的行政機關是否具有相應的法定職責。（3）行政機關履行相應法定職責的法定、規定或約定條件。（4）履行法定職責的條件是否完全具備。其中第一項、第二項屬于起訴的程序條件，應當向行政機關提出履責申請未申請直接起訴的（不符合起訴前置條件），或者起訴的行政機關不具有相應法定職責的（被告不適格），可以裁定不予立案或駁回起訴。第三項、第四項條件是實體審理的判斷標準，具體條件要依據個案所涉及的相應法律規范確定。被告履責條件成就的，判決被告限期履行或者限期給付，造成損失的，依法承擔行政賠償責任；被告履責條件不成就的，屬于請求履行法定職責或者請求履行給付義務理由不能成立的情形，人民法院應當依法判決駁回原告訴訟請求。

3.回應當事人的訴訟請求和理由。為實質化解行政爭議，在全面審查被訴行政行為合法性的基礎上，人民法院必須針對原告的訴訟請求和理由作出回應。原告的訴訟請求是對被訴行政行為違法的處理結果的要求。行政訴訟中，原告訴訟請求并不影響人民法院的判決結果。例如，《行政訴訟法適用解釋》第九十四條第一款就明確規定：“公民、法人或者其他組織起訴請求撤銷行政行為，人民法院經審查認為行政行為無效的，應當作出確認無效的判決。”但是，對于為什么不按照原告的請求予以判決，人民法院應當在裁判文書的說理中向原告闡釋說明。訴訟理由是指原告提出的支持其訴訟請求的主要依據。原告請求撤銷被訴行政行為，訴訟理由可能會有好幾個，例如被訴行政行為主要事實不清、證據不足，作出被訴行政行為違反法定程序，被訴行政行為適用法律錯誤等。只要有一項理由成立，被訴行政行為即構成違法。所以，原告通常也會提出多個理由支持其訴訟請求。為了徹底消除原告的疑慮，人民法院就必須對原告的上述理由逐項進行分析，依據相關證據和法律法規的規定，明確告知其理由成立或不成立的具體原因。對于原告提出的與被訴行政行為合法性根本沒有關聯性的訴訟請求和理由，人民法院可以簡單告知其不屬于行政訴訟的審查范圍。還有一些原告在訴訟中提出明顯有違生活常識、自然規律等明顯不能成立的理由，法官可以結合案件具體情況不予回應。

（二）事實審查

1.法律要件事實。《行政訴訟法》第七十條第一項規定被訴行政行為“主要證據不足的”，人民法院可以判決撤銷被訴行政行為。“主要證據不足”，是指被訴行政行為中的法定要件事實缺乏相應的證據證明。所謂“法律要件事實”，是指作出行政行為的相關法律規范所要求的基本事實。只有行政行為認定的事實與法律規范所要求的事實要件相吻合，才能說明案件的主要事實清楚。法律要件事實通常可以參照刑法中主體、客體、主觀方面、客觀方面四要件的構成進行分析。具體到案件審理中，法官可以根據被訴行政行為所依據的法律條款，結合其他相關條款，法律條文中隱藏的四要件具體內容，確定使用該條款應當具備的法律要件事實。

2.證據證明的事實。行政行為認定的事實，必須是有證據證明的事實。因此，對事實的審查，實質上是對證據的審核判斷。證據審查首先應當逐一審查各方提供的每一個證據的三性（真實性、合法性、關聯性），排除非法證據和無關聯證據，依法采信可定案證據。其次，確認無爭議事實。對于各方無爭議的事實，進行一般審查，未發現存在侵犯國家利益、公共利益或者他人合法權益情形的，原則上予以確認。再次，確定事實問題的爭議焦點。事實問題的爭議焦點要具體明確，只有與被訴行政行為合法性相關聯的爭議事實，才可以列入爭議焦點。復次，明確舉證責任的承擔主體。被告對作出的行政行為合法性承擔舉證責任；原告對符合起訴條件相關事實承擔初步證明責任，行政賠償、補償案件中對損失事實承擔舉證責任。最后，綜合分析證據，認定事實。根據爭議焦點的舉證責任分配情況，綜合分析各方舉證證明力，認定爭議事實。

3.證明標準。行政訴訟中，人民法院判斷作為行政機關完成舉證責任的標準，通常是高度蓋然性標準，又稱之為清楚而明了的標準。行政機關對被訴行政行為認定的主要事實要有較為充分的證據予以證明，即便存在個別細節方面的疑問或瑕疵，但總體上不能撼動法律適用所要求的要件事實的客觀真實性。對于涉及當事人重大合法權益的行政拘留、吊銷企業營業執照等行政處罰案件，以及行政強制執行等案件，應當適用排除合理懷疑標準。這是刑事案件的證明標準，不能排除合理懷疑，即應當認定質控的犯罪事實不能成立，不追究被告人的刑事責任。被訴行政行為涉及當事人重大人身、財產權利的，應當從嚴格保護公民、法人或者其他組織合法權益的角度考慮，設定更為嚴格的證明標準。對于行政機關就民事爭議作出的行政裁決行為案件，適用優勢證明標準。行政裁決處理的民事糾紛，通常就是由人民法院解決的糾紛。人民法院在民事訴訟中，一般采用優勢證明標準判斷原告是否完成舉證責任。行政機關裁決民事糾紛的行政裁決行為，理應也適用相同標準。

4.尊重行政機關對事實的初次判斷。關于行政訴訟的證明標準，目前尚無法律的明確規定。審判實踐中主要依靠法官的自由心證。《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十四條規定，法官要遵循職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，全面、客觀和公正地分析判斷，確定證據材料與案件事實之間的證明關系，排除不具有關聯性的證據材料，準確認定案件事實。有些案件，行政機關處理時就已經時過境遷，能夠收集到的證據確實有限，即便撤銷重作，要求行政機關補充調查，客觀上也不可能獲得新的證據，而依職權又必須作出決定。此時，行政機關基于現有證據、符合舉證責任證明標準作出的事實認定，人民法院不能輕易否定，必須充分尊重行政機關依法對案件事實作出的初次判斷。切忌對行政案件一律按照排除合理懷疑標準要求行政機關，動輒以被訴行政行為認定事實不清、證據不足為由撤銷被訴行政行為、限期重新作出行政行為。尤其是對于土地山嶺等權屬糾紛行政處理決定的審查，更需要充分考慮相關權屬糾紛時間跨度長、使用情況紛繁復雜的實際，對于行政機關在尊重歷史、考慮現實，根據優勢證明標準作出的基本公平的確權處理決定，人民法院必須予以充分的理解和尊重。反復判決撤銷、責令行政機關重新作出確權處理決定，結果只能導致矛盾更加激化。對于確權處理決定案件，人民法院經審理認為確權決定認定事實存在問題，在查明事實后可以作出變更判決，直接確定爭議土地山嶺的權利歸屬，實質化解爭議。

5.舉證責任的轉移。行政訴訟過程中，負有舉證責任的行政機關完成舉證后，原告仍然堅持否定行政行為認定的相關事實的，應當提供足以推翻該項事實認定的充分證據。人民法院不能僅僅基于原告對行政機關認定事實的懷疑具有一些合理成分，即將舉證責任再次轉嫁給行政機關，簡單以行政機關未對原告的質疑提供合理解釋為由，否定行政行為認定的事實。

6.酌定。法官不能拒絕裁判案件，必須在現有證據情況下作出判斷，這就需要對事實“酌定”。其實，在一些行政案件中，同樣存在行政機關不得不在現有證據下作出行政決定的情形。例如，因為行政機關的原因造成原告對損失事實不能舉證，此時舉證責任轉移至行政機關。在先行處理過程中，作為賠償義務機關的行政機關，必須對原告的損失予以賠償，而實際上由于證據已經在行政行為過程中滅失，對損失的大小，行政機關也只能“酌定”。如何“酌定”事實，人民法院判斷“酌定”事實是否屬于“主要證據不足”的標準是什么，需要進一步明確。我們認為，“酌定”不是拍腦袋確定，必須結合原告的訴訟請求和其自身條件，遵守法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，按照普通人一般思維進行認定。比如，關于強制拆除行為造成屋內物品損失的“酌定”，有證據證明強制拆除時原告尚在被拆除房屋中正常生活的，對于原告提出的普通家庭都會有的電視、冰箱、桌椅板凳、鍋碗瓢盆、衣物鋪蓋等日常生活必需品，按照強制拆除時新物品市場價格適當折舊計算的損失，人民法院一般應當予以認可。但是，如果原告提出了遠遠超過正常日用品需要的極高價值的損失，就要結合原告經濟狀況、貴重物品的來源，以及被拆除時貴重物品是否在被拆除房屋內、建筑垃圾堆放地點是否存留貴重物品殘片等相關證據綜合認定，不能簡單肯定或否定，更不能不考慮該貴重物品是否真實存在，直接在物品價值上打折扣。對于行政機關未采取查封、扣押措施，搬出后交給原告留置在現場的物品，由于原告自身原因拒絕接受未妥善保管擴大的損失，應當由原告自行承擔，不得計算在損失范圍內。

（三）法律適用審查

1.依據法律法規、參照規章。根據《行政訴訟法》第六十三條、第六十四條的規定，人民法院審理行政案件，依法對被訴行政行為的合法性進行審查，審查的依據是全國人大及其常委會制定的法律、國務院制定發布的行政法規、省級人大制定發布的地方性法規；同時，還要參照國務院各部委、省級政府、較大市政府制定發布的部委規章、地方規章。根據最高人民法院制定發布的《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》規定，所謂“參照規章”，是指人民法院在參照規章時，應當對規章的規定是否合法有效進行判斷，合法有效的規章應當作為判斷被訴行政為合法的根據，不合法的規章不作為判斷被訴行政為合法的根據。人民法院對規章僅僅具有選擇適用權，沒有宣布規章無效的裁決權。

2.行政規范性文件的地位。最高人民法院制定發布的《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》規定，人民法院經審查認為被訴具體行政行為依據的具體應用解釋和其他規范性文件合法、有效并合理、適當的，承認其效力，并可以在裁判理由中對其是否合法、有效、合理或適當進行評述。行政機關為了行政執法活動需要，依據法律、法規、規章，制定和發布的具有普遍約束力的決定命令，通常可稱之為行政規范性文件。在行政程序中，執法部門必須執行本級或上級行政機關制定發布的行政規范性文件，這是行政執法的根據之一。進入訴訟階段后，人民法院對于被訴行政行為引用的規章以下的行政規范性文件，應當進行初步審核判斷，只有合法、有效、合理或適當的行政規范性文件才能作為判斷被訴行政行為合法性的根據。與規章相同的是，在我國目前的法律制度下，人民法院對行政規范性文件也只有選擇適用權，亦不具有宣布其無效的裁判權。修正后的《行政訴訟法》規定，原告可以對被訴行政行為所適用的規章以下的規范性文件一并提起行政訴訟，但是，即便是在一并提起規范性文件審查訴訟中，人民法院發現規范性文件違法，也不具有判決宣布其無效的職權，仍然要通過制定機關或者其上級行政機關依法予以糾正。

3.法律沖突的選擇判斷規則。（1）上位法優于下位法。調整同一對象的兩個或者兩個以上的法律規范因規定不同的法律后果而產生沖突的，一般情況下應當按照立法法規定的上位法優于下位法原則處理。（2）特別法優于一般法。同一位階的法律既有一般規定，也有特別規定，當符合特別規定適用條件時，特別規定優先于一般規定適用。（3）程序從新，實體從舊。同一位階的前后兩部法律規定之間發生沖突，屬于程序規則的事項，應當適用新法規定；屬于實體處理規則事項的，應當優先適用行為時有效的舊法，但是按照新法處理對當事人更有利的除外。（4）與新法不沖突的未被廢止的實施性規定或者解釋可以繼續適用。法律、法規修改后，其實施性規定或者解釋未被明文廢止的，與修改后規定相抵觸的實施性規定或者解釋，以及喪失依據而不能單獨施行的規則，不得繼續適用；但是，與新法規定不相抵觸的相關實施性規定或者解釋可以繼續適用。

（四）符合法定程序審查

所謂“法定程序”包含三層意思：一是法律、法規明確規定的程序。例如，行政處罰法規定的處罰程序。二是合法有效的規章或規范性文件規定的程序，例如，公安部發布的《道路交通事故處理程序規定》有關交通事故處理的程序。三是《全面推進依法行政實施綱要》第五條和第二十條規定的“程序正當”原則對行政程序的三點基本要求：（1）行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開；（2）行政機關作出對行政管理相對人、利害關系人不利的行政決定之前，應當告知行政管理相對人、利害關系人，并給予其陳述和申辯的機會；（3）行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。人民法院審理行政案件不得以美國的“正當程序原則”或者英國“自然公正原則”作為判斷是否違反“法定程序”的標準；也不能主觀臆斷給行政機關設定法律法規、合法有效的規章、規范性文件以及程序正當原則未包含的程序義務，從而認定行政機關違反法定程序。在判斷行政行為是否違反法定程序時，應當優先適用法律法規的具體程序規定。沒有法律、法規具體規定的，適用合法有效規章、規范性文件的相關規定。規章、規范性文件也沒有相應規定的，才可以適用“程序正當”原則的要求。

（五）超越職權審查

依法行政原則的第一項要求就是“合法行政”，具體要求是：行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。合法行政的實質就是行政機關不得越權行政。行政機關超越職權的具體表現有以下幾種情形：一是超越行政權范圍。行政機關行使了行政職權之外的司法職權、立法職權等，例如，沒有強制執行權的行政機關自行實施強制執行，就屬于此類情形。二是超越本機關的行政管理范圍。例如，公安機關對走私違法行為進行查處并作出處罰決定，即屬于公安機關超越自身行政管理范圍對海關管理的事項進行查處。三是超越本機關的地域管轄范圍。根據屬地管轄原則，通常行政管理事項由事件發生地的行政機關管轄，行政機關不得跨行政區劃行使管理職權，否則構成地域管轄權越權。四是超越法定的自由裁量范圍。行政機關行使職權作出的行政決定，超越了法律、法規或者合法規章規定的裁量權范圍。例如，法律規定可以對違法行為人處以違法所得5倍以下罰款，并沒有規定可以沒收違法行為所使用的工具，行政機關在作出5倍罰款的同時沒收違法工具，即屬于超越行政處罰裁量權范圍的行為。

（六）濫用職權和明顯不當審查

對于行政機關作出的行政行為的合法性審查，還包括濫用職權和明顯不當的審查。這是行政訴訟法對合法性審查原則的適度突破。尤其是明顯不當審查，是修改后的行政訴訟法進一步加強對被訴行政行為合法性審查力度的表現。濫用職權主要表現為表面符合法律規定，但是實質內容違反立法目的，或者存在借用公權力之名挾私報復，或者故意誘使當事人作出違法行為進而進行處罰（俗稱“釣魚執法”）等。濫用職權的認定主要考慮行政機關及其工作人員主觀上的不公正執法問題，對于難以查明主觀故意的行政違法行為，則難以用“濫用職權”進行審查定性。因此，2014年修正后的《行政訴訟法》增加了“明顯不當”的審查。所謂“明顯不當”主要是指行政行為因為沒有考慮個案的特殊情形，處理結果的外觀讓普通人根據一般社會認知感覺到行政行為的結果有失公允。“顯失公正”去除了對行政機關及其工作人員主觀心理的認定條件，使客觀上明顯不公正的行政決定，人民法院可以通過合法性審查進行干預，甚至撤銷或變更，從而實現行政訴訟監督行政機關依法、公正行使行政職權。

（七）不履行法定職責或給付義務審查

行政訴訟法將行政行為區分為行政機關作出的行政行為和不履行法定職責或給付義務行為。為此，我們認為，與作出的行政行為相對應的不履行法定職責或給付義務行為只能限定在不作為范疇。行政機關拒絕履行或者遲延履行行為等作出的行政行為不屬于不履行法定職責或給付義務行為。不同于行政機關作出的行政行為，在不履行法定職責或給付義務行為案件中，行政機關什么也沒有做，不存在行政行為認定的主要事實、適用法律法規、作出行為的程序等相關內容，按照作出的行政行為的六個方面審查行政機關不履行法定職責或給付義務行為是否合法，無法與之相互對應，在實踐中是行不通的。但是，就我國現行行政訴訟法而言，僅在第六十九條后半句規定“原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的”，確實也沒有對人民法院如何審查不履行法定職責或給付義務行為，作出明確的規定。

結合《行政訴訟法》第六十九條規定和審判實踐，我們認為人民法院應當從以下幾方面審查不履行法定職責或給付義務行為的合法性：

一是審查原告是否向被告行政機關提出過履職或給付申請。通常情況下，只有公民、法人或者其他組織提出申請，行政機關才會對該特定申請人產生具體的履職或給付義務。只有在行政機關應當主動履職的情形下，才不需要當事人的申請。例如，發生毆打他人的治安違法行為，路人撥打110向附近派出所報警，派出所接到報警后未出警，不需要被毆打的當事人向派出所提出履行保護人身權、財產權的申請。

二是審查被告行政機關是否具有相應的履責或給付法定義務。這里的“法定義務”包括：（1）法律、法規和合法有效的規章、規范性文件明確賦予被告的職責義務，例如根據《國有土地上房屋征收與補償條例》規定，作出房屋征收決定的市縣級人民政府，負有對被征收人予以征收補償安置的法定義務。（2）因先前行為而產生的附隨義務，如公安機關作出限制人身自由行為的，負有保障被限制人身自由人員在被關押期間的身體健康和生命安全的義務。（3）上級行政機關依法交辦的義務，例如國有企業改制過程中，市政府通過企業改制方案要求市教育局對改制企業原先辦理的中小學在編在冊教師在市屬中小學予以安置；又如復議機關作出復議決定，要求復議被申請人限期向復議申請人支付賠償款。（4）行政協議約定的義務，如根據征收補償協議，行政機關應當在簽訂補償安置協議后的2年之內向被征收人交付約定的安置房屋。

三是審查履行法定義務的具體條件。被告行政機關具有原告請求履行的相應法定義務，人民法院還要繼續考察法定義務履行的具體條件，這往往要根據相關的法律、法規和合法有效的規章、規范性文件規定，或者行政協議約定，進行詳細分析、綜合考察予以確定。每一類法定職責的具體履行條件各不相同，有的履行條件的法律層級要求十分嚴苛。例如，起訴行政機關不履行頒發許可證法定職責的，人民法院原則上只能根據法律、行政法規設定的條件判斷申請是否符合法定條件，行政許可法不準許其他法律規范增設任何條件。

四是審查原告申請是否符合法定履責條件。所謂申請履責“理由成不成立”，核心就是要對照法定履責條件，審查被告行政機關是否應當履責。如果不符合履責條件，原告請求履行法定職責或者給付義務的理由不成立，應當判決駁回原告訴訟請求；如果符合履責條件，應當判決被告行政機關限期履行法定職責或者給付義務。

需要注意的是，應申請行為原告未向被告行政機關提出過申請，以及被告行政機關明顯不具有原告申請事項的法定職權，屬于起訴條件的審查范圍。起訴前未提出申請，不符合起訴的法定前置條件。例如，單獨提起行政賠償訴訟，或者起訴行政機關不履行行政補償義務，必須先行向賠償義務機關或者行政補償機關提出申請，未提出過申請直接起訴的，裁定不予立案或駁回起訴。被告行政機關完全不具有相應行政職權義務的，屬于被告不適格，亦應當裁定不予立案或駁回起訴。

還要注意的是，對于不作為案件，人民法院不能僅對被告行政機關是否具有法定職責義務進行審查，而不審查原告申請是否符合法定條件，就簡單判決被告行政機關對原告的申請限期作出答復。這樣的判決對行政機關履責沒有任何的實際指引，不能實現行政爭議的實質化解。

（八）審理制度

1.公開審判制度。《行政訴訟法》第五十四條規定：“人民法院公開審理行政案件，但涉及國家秘密、個人隱私和法律另有規定的除外。涉及商業秘密的案件，當事人申請不公開審理的，可以不公開審理。”第六十五條規定：“人民法院應當公開發生法律效力的判決書、裁定書，供公眾查閱，但涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的內容除外。”公開審判包括公開開庭審理和裁判文書對外公開。司法改革過程中，人民法院實行庭審直播和文書上網公開，大量庭審過程和行政裁判文書通過互聯網在社會廣泛傳播，對于提高公眾對行政訴訟制度的認知度、促進行政機關依法行政，起到了積極的推動作用。

2.回避制度。《行政訴訟法》第五十五條規定：“當事人認為審判人員與本案有利害關系或者有其他關系可能影響公正審判，有權申請審判人員回避。審判人員認為自己與本案有利害關系或者有其他關系，應當申請回避。前兩款規定，適用于書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗人。院長擔任審判長時的回避，由審判委員會決定；審判人員的回避，由院長決定；其他人員的回避，由審判長決定。當事人對決定不服的，可以申請復議一次。”回避制度是確保公正審判的基礎性制度，分為申請回避和自行回避兩種情形。

“與本案有利害關系或者有其他關系”，是一個比較原則的概念，《最高人民法院關于審判人員在訴訟活動中執行回避制度若干問題的規定》第一條和第二條對此作出了具體規定。主要包括：（1）是本案的當事人或者與當事人有近親屬關系的。所謂“近親屬”，是指與審判人員有夫妻、直系血親、三代以內旁系血親及近姻親關系的親屬。（2）本人或者其近親屬與本案有利害關系的。（3）擔任過本案的證人、翻譯人員、鑒定人、勘驗人、訴訟代理人、辯護人的。（4）與本案的訴訟代理人、辯護人有夫妻、父母、子女或者兄弟姐妹關系的。（5）與本案當事人之間存在其他利害關系，可能影響案件公正審理的。此外，如果審判人員有下列情形之一的，也屬于應當回避的情形：（1）私下會見本案一方當事人及其訴訟代理人、辯護人的；（2）為本案當事人推薦、介紹訴訟代理人、辯護人，或者為律師、其他人員介紹辦理該案件的；（3）索取、接受本案當事人及其受托人的財物、其他利益，或者要求當事人及其受托人報銷費用的；（4）接受本案當事人及其受托人的宴請，或者參加由其支付費用的各項活動的；（5）向本案當事人及其受托人借款，借用交通工具、通訊工具或者其他物品，或者索取、接受當事人及其受托人在購買商品、裝修住房以及其他方面給予的好處的；（6）有其他不正當行為，可能影響案件公正審理的。

3.訴訟不停止執行制度。《行政訴訟法》第五十六條規定：“訴訟期間，不停止行政行為的執行。但有下列情形之一的，裁定停止執行：（一）被告認為需要停止執行的；（二）原告或者利害關系人申請停止執行，人民法院認為該行政行為的執行會造成難以彌補的損失，并且停止執行不損害國家利益、社會公共利益的；（三）人民法院認為該行政行為的執行會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；（四）法律、法規規定停止執行的。當事人對停止執行或者不停止執行的裁定不服的，可以申請復議一次。”訴訟不停止執行是行政訴訟特有的一項制度，其理論基礎是：行政行為是行政機關代表國家作出的決定，具有國家意志性質。未經法定程序撤銷，行政行為本身即具有強制執行的效力，不因當事人提起訴訟而終止其執行效力。但是，實踐中由于大多數行政機關并沒有自行強制執行的權力，而申請人民法院強制執行通常又必須是在生效判決之后或者當事人不起訴又不履行起訴期限屆滿之后，因此，行政訴訟中實際上多數被訴行政行為是處于停止執行狀態的。在行政機關具有自行強制執行權力的情況下，為避免強制執行造成無可挽回的損失，當事人可以申請人民法院裁定停止被訴行政行為的執行。

4.先予執行制度。《行政訴訟法》第五十七條規定：“人民法院對起訴行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障金和工傷、醫療社會保險金的案件，權利義務關系明確、不先予執行將嚴重影響原告生活的，可以根據原告的申請，裁定先予執行。當事人對先予執行裁定不服的，可以申請復議一次。復議期間不停止裁定的執行。”先予執行在行政訴訟中的范圍十分有限，僅限于法律列舉的支付撫恤金、最低生活保障金和工傷、醫療社會保險金案件，不能作擴大解釋。行政訴訟中的先予執行制度，目的主要在于保護原告弱勢群體一方的合法權益。有的地方為支持行政機關征收、拆違工作，按照先予執行程序在訴訟中強制拆除當事人的房屋等，是違反先予執行制度規定的。

5.視為撤訴和缺席判決制度。《行政訴訟法》第五十八條規定：“經人民法院傳票傳喚，原告無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，可以按照撤訴處理；被告無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，可以缺席判決。”適用視為撤訴、缺席判決的條件非常嚴格：一是必須經傳票傳喚到庭；二是拒不到庭或到庭后未經法庭許可中途退庭，即不出席庭審一方必須有對抗法庭審判的故意。對原告而言視為撤訴，對被告而言則會缺席判決。應當注意的是，視為撤訴或缺席判決將會嚴重損害國家利益、公共利益或者他人合法權益的，人民法院應當繼續審理和判決。

6.調解制度。《行政訴訟法》第六十條規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。調解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。”凡是行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件，均可以進行調解。與民事訴訟中的調解不同，行政訴訟中的調解必須堅持合法性原則。行政機關無權自由處分包括財政經費在內的所有權力，超越職權調解即便達成協議也是無效的，所以必須在自由裁量權范圍之內進行調解。調解適用于行政訴訟一審、二審、申請再審、審判監督程序的全過程。訴前調解達成協議的，人民法院立案后可以制作行政調解書。行政調解書一經送達即發生法律效力，一方不履行義務，另一方可以申請人民法院強制執行。

7.一并審理民事糾紛制度。《行政訴訟法》第六十一條規定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。在行政訴訟中，人民法院認為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據的，可以裁定中止行政訴訟。”一并審理民事糾紛限于法律列舉的五類案件，必須有相關民事爭議當事人在提起行政訴訟時一并提起民事訴訟的行為，人民法院應當將當事人一并提起的民事案件與行政案件合并，由同一個合議庭審判。

當事人未一并提起民事訴訟的，人民法院對與被訴行政行為合法性相關的事實和法律問題必須作出認定和判斷，全面審查被訴行政行為的合法性。與被訴行政行為合法性無關的民事爭議不屬于行政訴訟的審理范圍。例如，甲乙簽訂房屋買賣合同，將甲名下的房屋變更登記至乙名下，后甲不服變更登記行為提起行政訴訟，甲和乙之間是否存在客觀真實的房屋轉讓合同以及該房屋轉讓合同是否合法有效，與被訴轉移登記行為的合法性密切關聯，即便甲乙雙方未一并提起民事訴訟，人民法院在審理變更登記行為是否合法時，也必須對轉讓合同事實和有效性進行審查。但是，甲乙之間是否存在履行爭議、是否還有余款未付清、是否應當承擔違約責任等，與被訴行政行為的合法性無關，不屬于行政訴訟的審理范圍，當事人應當一并或另行提起民事訴訟尋求解決。

8.撤訴制度。《行政訴訟法》第六十二條規定：“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。”《最高人民法院關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》對撤訴的條件作出細化規定。原告申請撤訴可以分為兩種情形：一是原告認識到起訴理由不成立，撤回起訴；二是被告撤銷或改變原行政行為，原告撤訴。實踐中，要注意撤訴和調解的區別適用。撤訴適用于撤訴前糾紛已經得到實質化解、權利義務已經履行完畢的案件。如果原、被告雙方達成協議，權利義務尚未履行完畢的，原則上應當采取人民法院制作調解書的方式結案。這是因為人民法院裁定準予撤訴后，一方不履行義務的，糾紛還會再起，不能有效化解行政爭議。制作行政調解書經各方簽收后即發生法律效力，如果一方不履行義務，另一方就可以依據調解書申請人民法院強制執行，避免再次發生爭議。

9.一并審理規范性文件制度。根據《行政訴訟法》第六十四條和《行政訴訟法適用解釋》第十一章的規定，一并審理規范性文件制度的主要內容包括：（1）規范性文件審查由行政行為案件管轄法院一并審查。（2）請求一并審查規范性文件，應當在第一審開庭審理前提出；有正當理由的，也可以在法庭調查中提出。（3）發現規范性文件可能不合法，應當聽取規范性文件制定機關的意見；制定機關申請出庭陳述意見的，人民法院應當準許，行政機關未陳述意見或者未提供相關證明材料的，不能阻止人民法院對規范性文件進行審查。（4）人民法院對規范性文件進行一并審查時，可以從規范性文件制定機關是否超越權限或者違反法定程序、作出行政行為所依據的條款以及相關條款等方面進行。（5）“規范性文件不合法”的判斷標準是超越職權、與上位法相抵觸、違法增加義務或減損權益、嚴重違反制定程序及其他違反法律規定的情形。（6）規范性文件不合法，不作為認定行政行為合法的依據，并在裁判理由中予以闡明，同時應當向規范性文件的制定機關提出處理建議，抄送制定機關的同級政府、上一級行政機關、監察機關以及規范性文件的備案機關。接收司法建議的行政機關應當在收到司法建議之日起60日內予以書面答復。（7）規范性文件不合法的，應當在裁判生效后報送上一級人民法院進行備案。涉及國務院部門、省級行政機關制定的規范性文件，司法建議還應當分別層報最高人民法院、高級人民法院備案。（8）院長發現本院生效判決依據的規范性文件合法性認定錯誤，認為需要再審的，應當提交審判委員會討論決定。最高人民法院、上級法院發現下級法院生效裁判認定規范性文件效力錯誤的，有權提審或者指令再審。

一并審理規范性文件合法性案件，審查的范圍僅限于規章以下的行政規范性文件，國務院制定發布的行政法規性質的規范性文件不在此范圍。人民法院對規范性文件實質性審查原則上僅限于對被訴行政行為所援引的或者作為被訴行政行為根據的相關條款。人民法院發現被訴規范性文件違法的，不作為判斷被訴行政行為合法性的根據，無權判決確認規范性文件或相關條款無效。

10.司法建議制度。根據《行政訴訟法》第六十六條的規定，人民法院在審理行政案件中，認為行政機關的主管人員、直接責任人員違法違紀的，應當將有關材料移送監察機關、該行政機關或者其上一級行政機關；認為有犯罪行為的，應當將有關材料移送公安、檢察機關。人民法院對被告經傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并向監察機關或者被告的上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議。行政訴訟法中規定的司法建議，主要是建議追責。但是，實踐中，人民法院越來越多地將司法建議運用到對個案中反映出來的行政執法問題提出改進建議，甚至是針對人民法院一段時間內審理案件中發現的具有普遍性行政執法問題，通過發布年度行政審判情況報告或者行政審判白皮書的方式，向同級黨委、人大和政府提出意見和建議。司法建議延伸了行政審判的司法保障和服務功能，對促進法治國家建設具有積極作用。

小結：行政案件的實體審理對象是被訴行政行為的合法性。對于被告作出的行政行為，人民法院主要是通過對行政行為認定事實、適用法律、法定程序、法定職權以及是否存在濫用職權、明顯不當情形進行審查；對于被告不履行法定職責或給付義務的案件，人民法院主要是通過對被告是否具有相應職權、履行義務的法定條件、履行法定職責或給付義務的條件是否成就、是否依法履行法定職責或給付義務幾個方面進行審查。全面審查被訴行政行為合法性是法官審理案件的主線。在具體案件審理中，法官應當圍繞主線，針對與被訴行政行為合法性相關或影響裁判結果的爭議焦點進行審查，積極回應原告的訴訟請求和理由，從而達到實質化解行政爭議的目的。

四、行政案件的判決

（一）一審判決方式

民事訴訟中，人民法院對糾紛作出實體判決，通常是直接適用實體民事法律規則，作出實質性的處理。刑事訴訟亦是如此，人民法院只能根據刑法，而不是刑事訴訟法，作出認定被告人構成犯罪并給予刑罰處罰的實體判決。而行政訴訟則不同，受司法權不能代替行政權的限制，行政訴訟法對人民法院實體判決方式作出了限定。人民法院要適用行政訴訟法規定的幾種判決方式進行判決，而不能直接依據行政實體法律規范對爭議事項作出判決，這也是行政訴訟難以實質化解爭議的制度根源。

我國現行行政訴訟法規定的判決方式有以下八類：駁回原告訴訟請求、撤銷、變更、確認違法、確認無效、撤銷重作、限期履行、給付。上述八種判決方式的適用條件，存在內在的邏輯關系，根據作為和不作為的行政行為，行政行為合法、違法等不同情形，分別適用相應的判決方式。首先，無論作出的行政行為，還是不履行法定職責或給付義務，被訴行政行為合法的，判決駁回原告訴訟請求。其次，行政行為違法，又分為作出的行政行為違法和不作為行為違法。作出的行政行為違法可以分為以下幾種情況分別判決：一是作出的行政行為違法應當撤銷，徹底否定行政行為效力，法律關系恢復到行政行為作出之前狀態；二是作出的行政行為違法，但是需確認違法保留其效力，或者違法但不需要判決撤銷而確認違法；三是作出的行政行為存在重大且明顯的違法情形，判決確認無效；四是行政處罰明顯不當或者行政行為存在款額計算錯誤情形，判決予以變更；五是作出的行政行為違法，但是相關事項需要行政機關另行處理的，判決撤銷責令重新作出行政行為。不作為行政行為違法，可以分為兩種情形：一是原告請求被告行政機關履行法定職責理由成立，人民法院判決被告行政機關限期履行；二是原告請求被告行政機關履行給付義務理由成立，判決被告限期給付。八種判決方式，相互聯系，構成行政訴訟判決方式的有機整體。人民法院要準確適用法律，按照行政訴訟法實質化解行政爭議的立法目的，準確選擇適用判決方式。下面，就八種法定判決方式進行簡單概述。

1.駁回原告訴訟請求判決。《行政訴訟法》第六十九條規定：“行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。”據此，可以從以下兩方面進行分析：第一，作出的行政行為需要“證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序”，才能判決駁回原告訴訟請求。即便是被訴行政行為存在第六十九條未列明的超越職權、濫用職權、明顯不當等違法情形的，應當判決撤銷被訴行政行為或者確認無效、判決變更等，而不能判決駁回原告的訴訟請求。第二，不作為行政行為需滿足“原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立”。這是因為適用該規定的前提條件是行政機關不作為，原告請求行政機關履行作為義務的理由不能成立，反過來說就是被告不履行法定職責或者給付義務行為是合法的。因此，無論是作為的行政行為還是不作為的行政行為，只有在行政行為完全合法的情形下，人民法院才能判決駁回原告訴訟請求。這與民事訴訟中因原告訴訟請求不成立而判決駁回其訴訟請求的適用條件有本質的區別。

2.撤銷判決。被訴行政行為違法，應當恢復到作出被訴行政行為之前狀態的，判決撤銷被訴行政行為。《行政訴訟法》第七十條規定,行政行為主要證據不足,適用法律、法規錯誤,違反法定程序，超越職權，存在濫用職權、明顯不當情形之一的，人民法院可以判決撤銷被訴行政行為。但是，該條規定未明確區分撤銷判決和撤銷重作判決的適用條件。審判實踐中，為實現行政訴訟法規定的化解行政爭議的立法目的，人民法院應當區分撤銷判決和撤銷重作判決。如果被訴行政行為從根本上是錯誤的，當事人的權利義務應當恢復到被訴行政行為作出之前狀態的，人民法院應當直接判決撤銷被訴行政行為，徹底否定被訴行政行為的法律效力，使當事人的權利義務得到實質性救濟。對于復議決定錯誤、原行政行為正確或者行政機關自我糾錯行為錯誤、被糾錯的行政行為正確的，人民法院可以在判決撤銷被訴復議決定或糾錯行為的同時，判決恢復原行政行為或被糾錯行為的法律效力。^[3]

3.變更判決。被訴行政行為屬于“行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的”，人民法院應當適用變更判決，直接判決變更被訴行政行為決定內容。^[4]所謂“涉及對款額的確定、認定確有錯誤”，是指被訴行政行為涉及價款的計算或者數字計算，由于事實認定錯誤或者計算方式錯誤，導致被訴行政行為對款額確定、認定存在誤差的情形。款額錯誤，不僅包括行政補償、行政賠償、社會保險待遇等案件中的補償、賠償、相關待遇的數額認定錯誤，也包括諸如自然資源確權行政處理決定中對各方權屬面積的認定等其他涉及數字確定、認定的行政行為。變更判決實質上打破了司法權不能代替行政權的樊籬，屬于行政訴訟中司法判決的例外情形。適用這類判決時，人民法院可以對爭議事項直接作出結論性處理，所以能夠實質解決行政爭議。凡是符合適用變更判決法定條件的案件，人民法院不能以撤銷重作判決代替變更判決，否則就屬于適用法律錯誤。

4.確認違法判決。被訴行政行為違法，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害，或者不具有可撤銷內容的，人民法院應當適用確認違法判決。確認違法判決是撤銷判決例外情形，屬于行政訴訟法中的特別條款。根據特別法優于一般法的原則，凡是符合《行政訴訟法》第七十四條規定情形的案件，人民法院不得適用第七十條判決撤銷或撤銷重作。根據《行政訴訟法》第七十四條的規定，確認違法判決又包含兩種不同狀態：一是判決確認違法保留效力。此類判決確認違法，只是對被訴行政行為存在違法的宣示，但是被訴行政行為的法律效力依然存在，終審判決確認違法后，行政相對人不履行被訴行政行為確定的義務，被告行政機關可以依法自行強制執行或者依法申請人民法院強制執行。這類確認違法判決主要適用于：（1）行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；（2）行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的。其中，“撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害”，包括被訴行政行為未經陳述、申編程序，或未依法聽證等重大程序違法，撤銷重作造成程序空轉，將會嚴重浪費行政資源、司法資源，誤導當事人形成新的上訪老戶；以及被訴行政行為涉及善意第三人的合法權益保護，撤銷有違維護法的安定性基本原則等。二是存在不需要撤銷或者判決履行的情形的，人民法院直接判決確認違法。此類確認違法判決否定被訴行政行為的效力，行政行為自始沒有法律效力，當然也不存在強制執行的問題。主要適用以下三種情形：（1）行政行為違法，但不具有可撤銷內容的；（2）被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認原行政行為違法的；（3）被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒有意義的。“不具有可撤銷內容”通常是指行政機關的具體實施行為。如強制拆除房屋、抓獲違法行為人、限制人身自由、對物品實施扣押的行為等，上述行為主要是行政強制措施或行政強制執行的具體實施行為，不具有可撤銷內容。例如，起訴強制拆除違法建筑行政處罰決定，即便已經實施，也是具有可撤銷內容的，不能說已經執行完畢不具有可撤銷內容，不予撤銷。但如果是起訴行政機關實施的強制拆除違法建筑行為，這是針對實施行為提出的，確實不具有可撤銷內容，如果強制拆除房屋行為違法，人民法院只能判決確認違法。

5.確認無效判決。被訴行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形的，人民法院判決確認該行政行為無效，這與民事判決撤銷與無效有很大不同。民事行為被判決撤銷，行為從判決生效之日起無效，之前的行為繼續有效；被判決無效，則自始無效。行政訴訟法上的判決確認無效與判決撤銷，法律效力是完全相同的，都是自始無效，僅僅是違法程度上的區別。根據《行政訴訟法適用解釋》第九十九條規定，“重大且明顯違法”情形包括：（1）行政行為實施主體不具有行政主體資格；（2）減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規范依據；（3）行政行為的內容客觀上不可能實施；（4）其他重大且明顯違法的情形。對于“重大且明顯違法”情形的認定應當從嚴把握，判決確認無效的案件，人民法院應當建議有關部門對直接責任人員和負責人依法追究法律責任。從《行政訴訟法》第七十五條規定可以看出，相對于撤銷判決，確認無效判決條款屬于特別法條款，對于存在“重大且明顯違法”情形的行政行為，不能判決撤銷，而應當判決確認無效。通常情況下，對于重大且明顯違法的行政行為，也不能判決撤銷重作或者確認違法。

6.撤銷重作判決。被訴行政行為違法應當予以撤銷，但是針對該行政行為處理的事項，仍需要被告進一步查清事實重新作出處理的，人民法院應當判決撤銷被訴行政行為并限期重新作出行政行為。撤銷重作判決的適用條件通常是被訴行政行為事實不清、證據不足，也可以同時具有違反法定程序、適用法律錯誤等違法問題。被訴行政行為超越職權的，一般應當判決撤銷被訴行政行為，移送有管轄權的行政機關處理；被訴行政行為屬于濫用職權或明顯不當情形的，通常會伴隨事實不清或遺漏重要事實的問題。如果被訴行政行為只是單純地適用法律錯誤或者違反法定程序，且處理結果并不損害當事人合法權益，即便判決撤銷重作，結果仍然是現在結果的，應當適用《行政訴訟法》第七十四條第一款第一項或第二項判決確認被訴行政行為違法保留效力，而不應當判決撤銷重作。為實質化解行政爭議，人民法院判決撤銷重作的案件，應當盡可能查明被訴行政行為未弄清的相關事實，在判決說理和主文中明確重新作出行政行為的主要內容，限制行政機關重新作出行政行為的裁量權。

人民法院作出撤銷重作判決，行政相對人的權利義務并不當然地恢復到行政行為作出之前的狀態，而是處于待定狀態。只有在重新作出的行政行為發生法律效力后，當事人的權利義務狀態才能得到確定。審判實踐中，如果將撤銷重作判決的效力混同于撤銷判決的效力，將會釀成重大糾紛和失誤。因此，人民法院判決時，一定要嚴格區分撤銷判決和撤銷重作判決。應當依法判決撤銷重作的判決撤銷，或者依法應當判決撤銷的判決撤銷重作，都屬于判決結果錯誤，應當予以糾正。

例如，某市政府對甲公司作出無償收回國有土地使用權行政處罰決定，人民法院以超過兩年未動工開發是否存在政府原因事實不清，以及未舉行聽證程序違法為由，判決撤銷被訴行政處罰決定。甲公司拿到生效判決即將土地使用權予以抵押。由于甲公司確實存在超過兩年未動工開發應當無償收回土地使用權的客觀情形，該市政府再次經過調查，查明甲公司超過兩年未動工開發不存在政府原因的事實后，依法舉行聽證會，再次作出無償征收決定。但此時抵押權人提出疑問，引發了更多矛盾，造成國家利益嚴重受損。這個案子出現問題的一個重要原因就是在審理無償收回土地使用權處罰決定案件時，法院適用撤銷判決不當。如果當初法院以事實不清、程序違法為由，判決撤銷無償征收決定，同時責令市政府重新作出行政行為，就不可能成功辦理抵押登記，也就不會發生之后的一系列糾紛。

7.限期履行判決。被告不履行法定職責的，人民法院判決被告在一定期限內履行。所謂“法定職責”，包括法律規范規定的職責義務、行政協議約定的職責義務以及因先前行為產生的附隨義務。例如，公安機關依法對醉酒的人約束至酒醒，確保其在被限制人身自由期間的人身安全就是公安機關的附隨義務。如果因為公安機關未采取保暖措施，致使醉酒的人在醒酒期間被凍傷，屬于不履行法定職責的違法行為。應當注意的是，不履行法定職責僅是指行政機關不作為，不包括拒絕履行或不完全履行、未依法履行的情形。行政機關作出拒絕履行決定，或者已經履行但未完全履行或未依法依約履行，當事人起訴的，人民法院應當依法判決撤銷重作或者直接作出變更判決。

人民法院判決被告限期履責，應當盡可能明確職責義務。例如，原告申請核發許可證，被告逾期未答復，原告起訴請求判決被告限期履行頒證義務，人民法院經審理認為原告申請符合頒證法定條件的，應當依法判決被告限期給原告頒發許可證，而不是判決被告限期作出是否頒證的行為。對于限期頒證判決，被告只能頒發許可證，否則就是不履行生效判決的行為，原告可以通過生效判決申請強制執行，無須另行起訴。但是，如果是判決限期作出是否頒證的決定，對于行政機關作出的行為，原告或其他利害關系人都可以再行提起行政訴訟。這會造成新的行政爭議，形成循環訴訟，不利于行政爭議的實質化解。

8.給付判決。人民法院經過審理，查明被告依法負有給付義務的，應當判決其履行給付義務。給付判決是2014年修正行政訴訟法，從履行判決中分離出來的。不履行給付義務，同樣屬于不履行法定職責。修改后的行政訴訟法將給付義務的不履行與不履行其他法定職責區別開來，作為一個獨立的判決方式。相對于履行判決，給付判決屬于特別條款。符合給付判決適用條件的，應當優先適用，不能適用履行判決，否則屬于適用法律錯誤。不履行給付義務，主要是不履行金錢給付，也包括不履行特定物的交付義務。例如，不履行征收補償協議約定的安置房屋、不履行返還扣押的物品，等等。

此外，《行政訴訟法》第七十八條還對行政協議案件的判決方式作出了補充規定：人民法院經審理認為被告存在不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協議情形的，在對被訴行政行為依法作出判決的同時，要結合案件的具體情況，判決被告承擔繼續履行、采取補救措施；如果不能繼續履行協議的，應當判決解除協議、依法賠償損失；如果被告變更、解除協議行為合法，但未給予補償的，人民法院應當依法判決給予行政補償。繼續履行、解除協議、行政賠償、行政補償，都屬于對相關侵權行政行為進行合法性判斷后的補救措施，行政機關采取此類措施后，構成一個補救型的行政行為。行政機關未采取補救措施的，為實質化解行政爭議，人民法院在審理相關侵權行政行為案件時，可以依法一并作出處理。但是，沒有對侵權行政行為合法性判斷的前提，人民法院不能單獨作出繼續履行、解除協議或行政賠償、行政補償的判決。

（二）二審判決方式

《行政訴訟法》第八十九條第一款規定：“人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：（一）原判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；（二）原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規錯誤的，依法改判、撤銷或者變更；（三）原判決認定基本事實不清、證據不足的，發回原審人民法院重審，或者查清事實后改判；（四）原判決遺漏當事人或者違法缺席判決等嚴重違反法定程序的，裁定撤銷原判決，發回原審人民法院重審。”根據上述規定，二審判決方式主要有以下幾種：

1.駁回上訴，維持原判。適用該項裁判的法定條件是，原判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規正確。二審既肩負著糾正一審違法審判錯誤，保護上訴人合法權益的法定職責，同時又有維護一審裁判既判力，尊重一審法官自由裁量權，恪守司法謙抑的權力限制。如果一審審判程序存在瑕疵，但是不影響案件事實認定、法律適用和處理結果正確性，未損害上訴人合法權益的，二審人民法院可以判決駁回上訴，維持原裁判。

2.改判、撤銷或者變更。適用該項裁判的法定條件是原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規錯誤。“認定事實錯誤”是指影響對被訴行政行為合法性判斷或者裁判主文結果的相關事實主要證據不足，或者被遺漏的。枝節性事實認定錯誤或者被遺漏的，不適用本項裁判方式。“適用法律、法規錯誤”是指對被訴行政行為的定性及處理結果產生重要影響的法律規范適用錯誤，或者適用的法律規范本身與上位法相沖突。僅僅是文字校對錯誤，不影響對被訴行政行為的定性及處理結果的，亦不屬于本項規定的情形。

3.裁定撤銷原判、發回重審。適用該項裁判方式的法定條件是：原判決認定基本事實不清、證據不足，且不能查清；或者原判決遺漏必須參加訴訟的當事人；或者違法缺席判決等嚴重違反法定程序。此處的“基本事實”，是指影響對被訴行政行為合法性判斷或者影響裁判結果的主要事實，不包括枝節性事實，且發回重審的前提條件是二審也不能查清。需要注意的是，如果相關事實不僅二審不能查清，時過境遷，即便發回去重審，重審法院也無法查清的，可能就是一個根據現有證據進行事實認定的問題。此時，二審法院不宜發回重審，而是應當綜合分析采信證據，根據舉證責任分配和證明標準，客觀認定事實后依法直接作出判決。所謂“必須參加訴訟的當事人”，是指與裁判結果有利害關系、一審未通知其參加訴訟的共同原告、被告或者一審判決要求其承擔義務、減損其權利的第三人。不是必須參加訴訟的當事人未參加訴訟，不適用撤銷原判、發回重審判決。所謂“違法缺席判決等嚴重違反法定程序”，是指審判程序違法，并對裁判結果的合法性、公正性產生實質影響。未對裁判結果的合法性、公正性產生影響的程序違法，不適用撤銷原判、發回重審。

（三）申請再審的裁判方式

《行政訴訟法適用解釋》第一百一十六條規定：“當事人主張的再審事由成立，且符合行政訴訟法和本解釋規定的申請再審條件的，人民法院應當裁定再審。當事人主張的再審事由不成立，或者當事人申請再審超過法定申請再審期限、超出法定再審事由范圍等不符合行政訴訟法和本解釋規定的申請再審條件的，人民法院應當裁定駁回再審申請。”根據上述規定，對申請再審案件的審查，人民法院可以作出以下裁定：

1.裁定再審

《行政訴訟法》第九十一條規定：“當事人的申請符合下列情形之一的，人民法院應當再審：（一）不予立案或者駁回起訴確有錯誤的；（二）有新的證據，足以推翻原判決、裁定的；（三）原判決、裁定認定事實的主要證據不足、未經質證或者系偽造的；（四）原判決、裁定適用法律、法規確有錯誤的；（五）違反法律規定的訴訟程序，可能影響公正審判的；（六）原判決、裁定遺漏訴訟請求的；（七）據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；（八）審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。”如果簡單從字面理解，只要符合前述八項規定條件之一，人民法院就應當再審該案。但是，對再審申請的審查，并非一個獨立的訴訟程序，它僅僅是人民法院發現生效裁判錯誤的路徑之一，主要目的應當是通過糾正生效裁判錯誤，維護當事人的實體合法權益。因此，再審的實質條件應當包含生效判決確有錯誤并對當事人的實體權利造成損害或不利影響。否則，將會導致大量案件進入再審，既不利于維護二審終審審級制度，維護法院裁判的既判力，也不利于生效裁判的執行，還會導致大量無實體合法權益可保護的當事人申訴、上訪不止，引發更多的社會矛盾。因此，審判實踐中，每一個再審審查案件是否進入再審，一般都需要考慮再審申請人的實體合法權益是否受到損害或不利影響，沒有實體合法權益可保護的，一般不予再審，但極個別確有審判規則價值的案件除外。

生效裁判的上一級法院審查申請再審案件，認為符合再審條件的，可以依法裁定提審該案，也可以指令作出生效裁判的法院再審。根據全國人大常委會2021年8月20日授權，進行審級制度改革試點的北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、山東、湖南、廣東、重慶、四川、山西十二個省、直轄市高級人民法院審查本院生效裁判申請再審案件的，應當由其作出是否再審的裁定。

2.裁定駁回再審申請

裁定駁回再審申請包括以下幾種情形：（1）再審申請人主張的再審事由不成立的；（2）申請再審超過法定申請再審期限的；（3）申請再審超出《行政訴訟法》第九十一條規定的法定再審事由范圍的；（4）其他不符合行政訴訟法規定的申請再審條件的。也就是說，無論是再審申請人實體申請理由不成立，還是申請再審不符合受理的法定程序條件，都會被裁定駁回再審申請。

（四）再審案件的判決方式

《行政訴訟法適用解釋》第一百一十九條第一款規定：“人民法院按照審判監督程序再審的案件，發生法律效力的判決、裁定是由第一審法院作出的，按照第一審程序審理，所作的判決、裁定，當事人可以上訴；發生法律效力的判決、裁定是由第二審法院作出的，按照第二審程序審理，所作的判決、裁定，是發生法律效力的判決、裁定；上級人民法院按照審判監督程序提審的，按照第二審程序審理，所作的判決、裁定是發生法律效力的判決、裁定。”

（五）審級制度對裁判的影響

十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》規定：“完善審級制度，一審重在解決事實認定和法律適用，二審重在解決事實法律爭議、實現二審終審，再審重在解決依法糾錯，維護裁判權威。”四級法院職能定位是：基層人民法院以審理一審案件為核心，確保將矛盾糾紛化解在基層；中級人民法院以審理二審案件為核心，充分發揮定分止爭的作用；高級人民法院以審理申請再審案件和審判監督案件為核心，發揮對下監督和指導功能；最高人民法院以辦理有規則價值案件，制定司法解釋、批復答復為核心，重在統一裁判尺度、監督公正司法。

由此決定，人民法院審理一審行政案件，要充分運用調解、判決，實質化解爭議；二審在充分尊重一審法官裁量權的前提下，注重解決一審未解決的爭議問題，真正實現二審終審，案結事了；申請再審審查案件要特別注重維護終審裁判的法律效力，原則上沒有實體合法權益可保護的案件不進入再審，防止程序空轉和進一步激化矛盾。對于存在的不影響裁判結果的事實和法律問題，人民法院可以通過司法建議或裁判說理予以指正。

小結：八種法定行政訴訟判決方式，各有其適用條件。人民法院應當選擇最符合行政訴訟法實質化解行政爭議立法目的判決方式依法作出判決。一審、二審、申請再審、再審程序各有其職能定位，裁判方式應當符合審級的職責要求。

（作者單位：最高人民法院）

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[1] 《行政訴訟法》第二十五條第一款規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”

[2] 《行政訴訟法執行解釋》第十二條規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”

[3] 《行政訴訟法適用解釋》第八十九條規定：“復議決定改變原行政行為錯誤，人民法院判決撤銷復議決定時，可以一并責令復議機關重新作出復議決定或者判決恢復原行政行為的法律效力。”

[4] 《行政訴訟法》第七十七條規定：“行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。人民法院判決變更，不得加重原告的義務或者減損原告的權益。但利害關系人同為原告，且訴訟請求相反的除外。”