一、多元化糾紛解決

中國(guó)特色糾紛解決：建構(gòu)多元解紛機(jī)制與訴訟服務(wù)體系

——基于貴州省繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)法院的實(shí)證分析

楊劭禹

引言：多元解紛機(jī)制與訴訟服務(wù)體系彰顯中國(guó)特色

良性融合的多元解紛機(jī)制與訴訟服務(wù)體系，以人民為中心，堅(jiān)持權(quán)利至上，強(qiáng)調(diào)效率意識(shí)，是彰顯中國(guó)特色的糾紛解決和訴訟服務(wù)模式。2019年1月，習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上指出“要深化訴訟制度改革，推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流、輕重分離、快慢分道”^[1]。2021年2月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，加強(qiáng)矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控，完善預(yù)防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量”^[2]。可見，習(xí)近平法治思想將多元解紛機(jī)制與訴訟程序繁簡(jiǎn)分流作為法治中國(guó)建設(shè)的重要一環(huán)。中國(guó)特色糾紛解決應(yīng)當(dāng)秉持系統(tǒng)性、整合性思維，將多元解紛和訴訟服務(wù)建設(shè)劃歸一體，構(gòu)建堅(jiān)持法治、集約高效、利民惠民的現(xiàn)代化糾紛解決體系。然而，現(xiàn)有研究視角呈割裂狀態(tài)，更多地聚焦于多元解紛機(jī)制或者某項(xiàng)訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革的單一議題，鮮有視角對(duì)兩者進(jìn)行整體評(píng)價(jià)和剖析。^[3]

貴州省自2020年1月被確定為民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革的試點(diǎn)地區(qū)以來(lái)，成績(jī)斐然，成效顯著。貴陽(yáng)“在線調(diào)解+司法確認(rèn)”的模式得到了《最高人民法院關(guān)于民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)情況的中期報(bào)告》的轉(zhuǎn)載，^[4]南明法院的調(diào)解質(zhì)效獲得了《最高人民法院民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)工作專刊》的認(rèn)可。在此背景下，本文依托于貴州省民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)法院的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，為探索非訴與訴訟制度協(xié)同、相互融合，健全中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度，由實(shí)然邁向應(yīng)然的構(gòu)想提供示范性樣本，也為完善訴源治理、特邀調(diào)解、訴調(diào)對(duì)接、司法確認(rèn)等問(wèn)題探尋具有現(xiàn)實(shí)意義的法治化路徑。^[5]

一、多元解紛機(jī)制與訴訟服務(wù)體系的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因與癥結(jié)梳理

（一）現(xiàn)實(shí)動(dòng)因：多元解紛機(jī)制緩解“案多人少”矛盾

自2015年起，立案登記制度改革后，人民法院案件數(shù)量逐年攀升，員額法官數(shù)量卻相對(duì)穩(wěn)定。^[6]窺一斑而知全豹，觀察2014年至2020年貴陽(yáng)市轄區(qū)基層法院民事一審案件審結(jié)數(shù)據(jù)，以及2014年至2020年南明區(qū)法院排名前十的案件審結(jié)數(shù)量變化情況，^[7]可以初步了解中國(guó)法院訴訟經(jīng)歷了怎樣的爆炸式發(fā)展。特征如下：

其一，2014年至2019年，案件數(shù)量總體增幅巨大。除極少數(shù)法院的個(gè)別年份出現(xiàn)小幅度下滑外，絕大部分基層法院的案件審結(jié)數(shù)量逐年上升。從2014年的28391件增長(zhǎng)至2019年的83397件，整體增加約1.9倍，年平均增長(zhǎng)率高達(dá)24%。

其二，近年來(lái)，法官辦案壓力與日俱增。以南明區(qū)法院為例，2019年，結(jié)案數(shù)量超過(guò)600件的法官高達(dá)9人，所有法官平均結(jié)案數(shù)量為416件。顯而易見，基層法院所面臨的結(jié)案壓力，以及案件背后所投射出來(lái)的日益復(fù)雜、增長(zhǎng)的社會(huì)矛盾糾紛，如處于堤壩中高位區(qū)間的洪水，導(dǎo)致法院“案多人少”的矛盾日益凸顯。

其三，各類民事案件均有所增長(zhǎng)。考察南明區(qū)法院排名前十的民事案由的審結(jié)數(shù)據(jù)變化情況，2014年至2020年，金融借款合同糾紛、信用卡糾紛、追償權(quán)糾紛增長(zhǎng)迅速，分別從2、0、27件增長(zhǎng)至557、1535、1212件；民間借貸糾紛、借款合同糾紛占比平穩(wěn)且排名居高，常年占比約為18%、14%；離婚糾紛、機(jī)動(dòng)車交通事故糾紛保持穩(wěn)定，常年占比約為5%。

其四，2020年出現(xiàn)拐點(diǎn)。按照年平均增長(zhǎng)率測(cè)算，2020年的案件審結(jié)數(shù)量將突破10萬(wàn)件，但實(shí)際上，2020年的案件量為83397件，略低于2019年的數(shù)據(jù)，且無(wú)一家法院的案件審結(jié)數(shù)量超過(guò)年平均增長(zhǎng)率的預(yù)測(cè)，南明區(qū)法院、觀山湖區(qū)法院、花溪區(qū)法院等五家法院出現(xiàn)了2014年以來(lái)的首次案件審結(jié)數(shù)量下滑。

至此，迫切需要尋找2020年出現(xiàn)拐點(diǎn)的原因，即為何案件審結(jié)數(shù)量未按年平均增長(zhǎng)率預(yù)測(cè)的上升，反而減少了？答案是2020年1月起，試點(diǎn)法院大力發(fā)展以訴前委派調(diào)解、訴中委托調(diào)解為主的多元解紛機(jī)制，將矛盾處置端口前移，當(dāng)多元解紛機(jī)制成為法院訴訟解紛方式的過(guò)濾器或者分流管網(wǎng)時(shí)，通過(guò)法院訴訟解紛的數(shù)量自然減少。2020年，貴州試點(diǎn)基層法院訴前委派調(diào)解糾紛數(shù)達(dá)20239件，訴前委派調(diào)解化解糾紛數(shù)達(dá)5741件，訴中委托調(diào)解化解糾紛數(shù)達(dá)1885件，換言之，有5741件糾紛沒(méi)有進(jìn)入訴訟程序。其中，南明區(qū)法院、觀山湖區(qū)法院、清鎮(zhèn)市法院通過(guò)調(diào)解化解糾紛數(shù)分別為1831件、2044件、1069件，基本抹平了預(yù)計(jì)的案件增量，三家法院的案件審結(jié)數(shù)量由此有所減少。

可以斷言，正是多元解紛機(jī)制有效引導(dǎo)了糾紛分流，法院的訴訟之累得以在逐年攀升后有所回落。多元解紛機(jī)制必須挺在法院訴訟服務(wù)體系的前端，以疏通基層社會(huì)矛盾高位運(yùn)行的狀態(tài)，緩解法院系統(tǒng)“案多人少”的矛盾，推進(jìn)審判體系和審判能力現(xiàn)代化。

（二）癥結(jié)梳理：雙軌制運(yùn)行的多元解紛模式亟待重構(gòu)

目前，多元解紛機(jī)制的模式主要分為兩類，一類是法院主導(dǎo)的一站式多元解紛機(jī)制，現(xiàn)已在全國(guó)范圍內(nèi)基本建成；另一類是司法行政部門主導(dǎo)的人民調(diào)解。但是，兩者因體制不同暴露出一些問(wèn)題。

其一，社會(huì)群眾固有思維慣式。一方面，選擇一站式多元解紛機(jī)制的當(dāng)事人，往往不愿意調(diào)解，仍抱有立案、審判、執(zhí)行的訴訟思維。另一方面，基層推選的人民調(diào)解員的法律素養(yǎng)不足以應(yīng)對(duì)變化多端的社會(huì)糾紛，導(dǎo)致人民調(diào)解的專業(yè)性缺失。

其二，機(jī)構(gòu)屬性暗含內(nèi)在矛盾。一方面，法院具有謙抑性屬性，^[8]無(wú)論是西方國(guó)家還是中國(guó)，均認(rèn)為法院是糾紛解決的最后一關(guān)，成為解決社會(huì)糾紛的前沿窗口并不合適。另一方面，人民調(diào)解具有民間性屬性，與司法性相對(duì)立，主要表現(xiàn)為調(diào)解過(guò)程的自主性較強(qiáng)，采用情理調(diào)解多，提供法律服務(wù)少；調(diào)解對(duì)象的緊密性較強(qiáng)，人民調(diào)解多針對(duì)長(zhǎng)期交往中的糾紛，如鄰里糾紛、家事糾紛等；調(diào)解結(jié)果的約束力較弱，民事合同性質(zhì)的調(diào)解協(xié)議，仍有被拒不履行的風(fēng)險(xiǎn)。

其三，社會(huì)變遷引致模式錯(cuò)配。2014年至今，法院訴訟案件數(shù)量遠(yuǎn)大于人民調(diào)解案件數(shù)量，“當(dāng)前社會(huì)公眾可能更愿意通過(guò)訴訟的方式追求正義與實(shí)現(xiàn)權(quán)利”^[9]。另外，在復(fù)雜的市場(chǎng)交易活動(dòng)中，基于違約、侵權(quán)等債之發(fā)生原因而引發(fā)的摩擦、沖突越來(lái)越多，當(dāng)事人尋求更具專業(yè)性的司法裁決的意愿更強(qiáng)。反映在人民調(diào)解上，在熟人社會(huì)中，中國(guó)的調(diào)解不僅依賴糾紛對(duì)立雙方的求和、退讓意識(shí)來(lái)運(yùn)作，更依賴一定的權(quán)威和人脈關(guān)系。然而，現(xiàn)代社會(huì)的流動(dòng)性極大，人民調(diào)解員很可能與雙方當(dāng)事人毫無(wú)關(guān)聯(lián)，無(wú)法發(fā)揮熟人優(yōu)勢(shì)，以往顯著的調(diào)解成效被消解。

總之，內(nèi)部因素上，無(wú)論是群眾對(duì)多元解紛機(jī)制與人民調(diào)解的固有印象不同，還是法院的謙抑性以及人民調(diào)解的民間性，均暴露出兩者在理念、模式上的差異極大，無(wú)法供給規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的解紛服務(wù)；外部因素上，當(dāng)傳統(tǒng)的人民調(diào)解模式已明顯無(wú)法完美適配、銜接現(xiàn)代社會(huì)時(shí)，更迭換代的解紛體系亟待建構(gòu)。

二、西部的突圍：多元解紛機(jī)制與訴訟服務(wù)體系的理念重塑

（一）協(xié)同式的中國(guó)特色解紛基礎(chǔ)架構(gòu)

首先，協(xié)同式的中國(guó)特色解紛基礎(chǔ)架構(gòu)，是指利用人民法院搭建的一站式多元解紛機(jī)制平臺(tái)，主動(dòng)融入黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)，建設(shè)特邀調(diào)解制度，由司法行政部門推行的人民調(diào)解組織入駐特邀調(diào)解名冊(cè)，與此同時(shí)，將行政調(diào)解、律師調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、專業(yè)調(diào)解、商會(huì)調(diào)解作為特邀調(diào)解對(duì)象，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)當(dāng)前調(diào)解資源的優(yōu)化整合。

其次，為何要構(gòu)建協(xié)同式的中國(guó)特色解紛基礎(chǔ)架構(gòu)？第一，現(xiàn)代化訴訟服務(wù)體系的必然要求。當(dāng)前一站式多元解紛機(jī)制和人民調(diào)解的建設(shè)成績(jī)斐然，截至2021年3月4日，人民法院一站式多元解紛和訴訟服務(wù)體系基本建成。^[10]依靠司法行政部門的多年努力，人民調(diào)解的覆蓋范圍更為廣闊，服務(wù)于更廣大基層。但是，若仔細(xì)觀察相關(guān)公開數(shù)據(jù)，可見端倪：一是人民調(diào)解委員會(huì)的數(shù)量驚人，僅貴陽(yáng)市范圍內(nèi)就設(shè)立了1835家人民調(diào)解委員會(huì)。二是大部分人民調(diào)解委員會(huì)形同虛設(shè)，以南明區(qū)125家人民調(diào)解委員會(huì)為例，有一半以上的人民調(diào)解委員會(huì)未公開或者待完善其聯(lián)系電話和地址，可以推測(cè)，即使人民群眾求助于人民調(diào)解委員會(huì)，也很難找到合適的場(chǎng)所和人員。三是一站式多元解紛機(jī)制和人民調(diào)解高度重合，貴陽(yáng)市轄區(qū)法院一站式多元解紛機(jī)制共吸納了84個(gè)調(diào)解組織，其中70個(gè)為人民調(diào)解委員會(huì)，7個(gè)為行政調(diào)解組織，7個(gè)為行業(yè)調(diào)解組織，與人民調(diào)解的重合率高達(dá)83.3%。^[11]據(jù)此，應(yīng)將兩者合二為一，特邀調(diào)解制度吸收、兼并人民調(diào)解，合理配置公共服務(wù)資源。

第二，推進(jìn)多元解紛機(jī)制現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。一方面，一站式多元解紛機(jī)制遭到了人民法院的謙抑性質(zhì)疑。事實(shí)上，筆者認(rèn)為，除了訴訟服務(wù)以外，法院應(yīng)當(dāng)發(fā)揮能動(dòng)性，通過(guò)向基層組織、群眾普法、釋法，使矛盾糾紛于前端化解，發(fā)揮人民法院的積極參與、治理功能。另一方面，人民調(diào)解的民間性遭到了社會(huì)變遷的挑戰(zhàn)。人民調(diào)解更適用于因社會(huì)人際交往產(chǎn)生的糾紛，以南明區(qū)法院為例，因社會(huì)經(jīng)濟(jì)往來(lái)產(chǎn)生的糾紛占民事案件的比例逐年升高，2014年至2020年，信用卡糾紛、金融借款合同糾紛、追償權(quán)糾紛三類糾紛從0.82%躍至32.51%。另外，民間借貸合同糾紛、借款合同糾紛、買賣合同糾紛、商品房預(yù)售合同糾紛四類糾紛占比常年保持在50%左右，對(duì)調(diào)解員具有較高的法律素養(yǎng)需求，致使人民調(diào)解在處理糾紛時(shí)力不從心。

第三，協(xié)同式的中國(guó)特色解紛基礎(chǔ)架構(gòu)的制度優(yōu)勢(shì)。其一，宣傳優(yōu)勢(shì)最為突出。體現(xiàn)在：一是越簡(jiǎn)單的制度越利于宣傳，在府院聯(lián)動(dòng)層面，統(tǒng)一宣傳口徑就可以讓百姓對(duì)協(xié)同式模式一目了然。最直接的例子是浙江省政務(wù)服務(wù)集成式改革，其“最多跑一次”的宣傳口號(hào)廣為人知，協(xié)同式模式可以借鑒為“民商事解紛中心，糾紛訴訟全厘清”。二是宣傳一種政策比兩種政策的成本效益高。法院和司法行政部門合力推行一種制度時(shí)，節(jié)省了大量人力物力。其二，組織優(yōu)勢(shì)尤為明顯。有望解決現(xiàn)在常被詬病的調(diào)解員法律素養(yǎng)不高、調(diào)解組織經(jīng)費(fèi)保障不足的問(wèn)題。

最后，構(gòu)建協(xié)同式的多元解紛基礎(chǔ)架構(gòu)可行嗎？貴州試點(diǎn)法院通過(guò)成立民商事案件訴調(diào)對(duì)接中心，以政府購(gòu)買服務(wù)的方式調(diào)解糾紛。“截至2020年12月31日，貴陽(yáng)市建立了11家全地域覆蓋的民商事調(diào)解中心。納入名冊(cè)的特邀調(diào)解組織有55個(gè)，特邀調(diào)解員有303名。”^[12]既然全國(guó)范圍內(nèi)一站式多元解紛機(jī)制，已有3.29萬(wàn)個(gè)調(diào)解組織、16.5萬(wàn)名調(diào)解員入駐，四級(jí)法院應(yīng)用率達(dá)100%，那么同樣的模式可以推廣于全國(guó)，協(xié)同式模式在實(shí)踐上無(wú)制度障礙。

（二）均等式的中國(guó)特色解紛服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

首先，均等式的中國(guó)特色解紛服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，是指隨著基層社會(huì)矛盾糾紛化解難題日益凸顯，對(duì)協(xié)同式多元解紛機(jī)制的目標(biāo)需求逐步提高，要加大對(duì)非訴訟解紛力量的法律指引、類案指導(dǎo)，無(wú)論是多元解紛還是訴訟服務(wù)，均要堅(jiān)持以法律為中心，提供標(biāo)準(zhǔn)化、高質(zhì)量的法治服務(wù)。

其次，為何要提供均等式的中國(guó)特色解紛服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)？當(dāng)前，多元解紛與訴訟服務(wù)之間差距較大，就訴訟服務(wù)而言，法院審判工作在基層社會(huì)糾紛化解中起著標(biāo)桿式的定位作用，為每個(gè)當(dāng)事人提供無(wú)差別的訴訟服務(wù)與審判標(biāo)準(zhǔn)。司法案件通過(guò)“類案同判”，流程公開、裁判文書公開，讓人民群眾切實(shí)地感受到權(quán)利和訴請(qǐng)得到回應(yīng)，公平正義得到有效保障。就多元解紛而言，受制于調(diào)解過(guò)程中法律適用的程度不深、調(diào)解員法律素養(yǎng)不足、調(diào)解結(jié)果執(zhí)行力度不夠等因素，無(wú)論是在同類案件的糾紛解決標(biāo)準(zhǔn)上，還是在不同調(diào)解人員的服務(wù)能力上，均難以提供無(wú)差別的解紛服務(wù)。因此，普惠均等要求服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提質(zhì)升級(jí)。

最后，如何實(shí)現(xiàn)均等式的中國(guó)特色解紛服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)？答案為加強(qiáng)多元解紛服務(wù)的法律指引、類案指導(dǎo)。典型的例證是機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任糾紛的調(diào)解。傳統(tǒng)的人民調(diào)解無(wú)法針對(duì)道路交通事故提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的賠付金額，往往由雙方當(dāng)事人協(xié)商議價(jià)，造成的結(jié)果是賠付標(biāo)準(zhǔn)五花八門，得到較低賠付的當(dāng)事人對(duì)人民調(diào)解的信任度可能下降，久而久之，其他社會(huì)群眾也不愿意依靠人民調(diào)解化解該類糾紛。而正在推行的道路交通事故一體化平臺(tái)帶來(lái)了巨大的變化，將受害人基本信息、治療情況和傷殘、醫(yī)療相關(guān)費(fèi)用、財(cái)產(chǎn)損失等基本信息輸入平臺(tái)，就可以得到試算的賠付結(jié)果，^[13]實(shí)際上該試算結(jié)果與法院訴訟的賠付金額基本一致，推動(dòng)了多元解紛機(jī)制與司法審判服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)趨同。從全國(guó)數(shù)據(jù)來(lái)看，截至2020年4月底，共計(jì)受理調(diào)解申請(qǐng)320247件，調(diào)解完成268853件，調(diào)解成功222919件，調(diào)解成功率為82.19%，通過(guò)提高道交事故調(diào)解的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，有80%的糾紛成功化解。^[14]

綜上所述，由努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義，提質(zhì)升級(jí)為努力讓人民群眾在每一個(gè)糾紛中都感受到多元解紛機(jī)制與訴訟服務(wù)體系“普惠均等、便捷高效、智能精準(zhǔn)”的優(yōu)質(zhì)服務(wù)供給。

（三）兼容式的中國(guó)特色糾紛解決機(jī)制

首先，兼容式的中國(guó)特色糾紛解決機(jī)制，實(shí)際上是指多元解紛機(jī)制與訴訟服務(wù)體系融合互通的解讀，它包含兩層含義：一是訴前多元解紛與訴訟服務(wù)在程序安排上如何互通；二是成功化解的糾紛如何對(duì)接司法確認(rèn)程序，未成功化解的糾紛如何對(duì)接民事訴訟。

其次，如何構(gòu)建兼容式的中國(guó)特色糾紛解決機(jī)制？第一，兼容式是指信息共享、程序互通。一是信息共享。信息主要包括雙方當(dāng)事人爭(zhēng)議的主要案件事實(shí)，以及在調(diào)解過(guò)程中雙方提交的證據(jù)材料。因糾紛所產(chǎn)生的信息在人民法院立案登記和多元解紛機(jī)制的調(diào)解過(guò)程中是共享的，當(dāng)事人不用重復(fù)提交所有案件材料。當(dāng)事人在一站式訴訟服務(wù)中心申請(qǐng)立案時(shí)，由一站式訴訟服務(wù)中心在告知當(dāng)事人的基礎(chǔ)上，將適宜調(diào)解的民商事糾紛推送至移送特邀調(diào)解，調(diào)解不成的，案件迅速回轉(zhuǎn)至法院，進(jìn)行訴訟立案。二是程序互通。多元解紛機(jī)制與訴訟服務(wù)的程序在立案、送達(dá)、回避等程序上是互通的，貴州試點(diǎn)法院打破調(diào)解、立案、審判、送達(dá)、執(zhí)行各系統(tǒng)間壁壘，在調(diào)解過(guò)程中，雙方當(dāng)事人確定的案件事實(shí)，不必再經(jīng)過(guò)審判程序重復(fù)質(zhì)證，所確定的當(dāng)事人送達(dá)地址，也可通用。

第二，“訴調(diào)對(duì)接”銜接機(jī)制包括兩類：第一類，成功化解的糾紛如何對(duì)接司法確認(rèn)程序？為了從根本上解決“調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)”，當(dāng)事人可以拒絕履行，無(wú)國(guó)家強(qiáng)制力背書的問(wèn)題。要利用《民事訴訟法》所規(guī)定的司法確認(rèn)制度賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，“裁定調(diào)解協(xié)議有效，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行”^[15]。2020年，貴州試點(diǎn)法院司法確認(rèn)案件受理數(shù)達(dá)3170件，裁定確認(rèn)調(diào)解協(xié)議有效數(shù)達(dá)3141件，調(diào)解協(xié)議申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行率為9.34%，為訴調(diào)對(duì)接提供了良好出路。第二類，未成功化解的糾紛如何對(duì)接民事訴訟程序？貴州試點(diǎn)法院編織了分層銜接遞進(jìn)的訴訟分流網(wǎng)，在原簡(jiǎn)易程序和普通程序的“雙車道”基礎(chǔ)上，開啟了小額訴訟程序的“快車道”，各類案件妥善適用不同審理程序，以提供親民、便民、惠民的司法服務(wù)。

三、全國(guó)的藍(lán)圖：多元解紛機(jī)制與訴訟服務(wù)體系的路徑選擇

2021年4月7日，最高人民法院民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)調(diào)研座談會(huì)在南京召開，會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要將推動(dòng)修改民事訴訟法作為試點(diǎn)工作的重中之重。本部分更多注重多元解紛機(jī)制與訴訟服務(wù)體系立法層面的推動(dòng)作用，望試點(diǎn)成效轉(zhuǎn)化為民事訴訟制度進(jìn)步和發(fā)展的紅利。

（一）民商事解紛中心：推進(jìn)多元解紛與訴訟服務(wù)的協(xié)同運(yùn)行

人民調(diào)解和一站式多元解紛機(jī)制在糾紛解決的目標(biāo)、方式、功能上較為一致，各項(xiàng)業(yè)務(wù)、相關(guān)人員互有交叉、重合，完全可以通過(guò)設(shè)立民商事解紛中心，實(shí)現(xiàn)制度上的一體化融合。

首先，設(shè)立民商事解紛中心。第一，改變法院或者司法行政部門單兵作戰(zhàn)的模式。一站式多元解紛中心納入黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)范圍，設(shè)立民商事解紛中心。第二，黨委和政府應(yīng)當(dāng)對(duì)民商事解紛中心的運(yùn)行予以充分的組織保障。納入政府供給范圍，相關(guān)場(chǎng)所建設(shè)費(fèi)用、調(diào)解人員薪酬由公共財(cái)政統(tǒng)一解決。第三，發(fā)揮協(xié)同運(yùn)行的宣傳優(yōu)勢(shì)。有必要將做好宣傳工作作為進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)特色糾紛解決的重要環(huán)節(jié)，讓“民商事解紛中心，官司糾紛全厘清”的口號(hào)家喻戶曉。

其次，集聚整合各類資源。第一，加強(qiáng)與地方政府、自治性協(xié)會(huì)的聯(lián)動(dòng)。各地方法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地方實(shí)踐，暢通行業(yè)自律組織、民政部門、行政主管部門的溝通，打造府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制。第二，建設(shè)專業(yè)化調(diào)解平臺(tái)。在矛盾糾紛頻發(fā)的醫(yī)療、金融借款、民間借貸、建設(shè)工程、商品房買賣等重點(diǎn)領(lǐng)域，吸納法院退休人員、律師、醫(yī)生、會(huì)計(jì)師、銀行職員、工程師、保險(xiǎn)職員等作為特邀調(diào)解員，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

（二）特邀調(diào)解前置：推進(jìn)多元解紛與訴訟服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)

首先，特邀調(diào)解的法律依據(jù)。當(dāng)前除了《人民調(diào)解法》以外，訴前委托調(diào)解缺乏法律依據(jù)。有必要將特邀調(diào)解制度寫入民事訴訟法，為其對(duì)接司法確認(rèn)和訴訟程序提供正當(dāng)性。^[16]筆者建議《民事訴訟法》增加條文：“當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，除根據(jù)案件性質(zhì)不適宜調(diào)解，或者當(dāng)事人不同意調(diào)解的情形外，人民法院可以委派特邀調(diào)解組織或者調(diào)解員對(duì)案件進(jìn)行調(diào)解。”

其次，特邀調(diào)解的管理模式。應(yīng)當(dāng)對(duì)特邀調(diào)解組織、調(diào)解員的名冊(cè)信息、人員條件、權(quán)利義務(wù)、退出機(jī)制等作出規(guī)定。2020年，貴州試點(diǎn)法院委托委派調(diào)解成功率達(dá)38.08%，可以預(yù)測(cè)，隨著加強(qiáng)非訴解紛力量的法律指引和類案指導(dǎo)，調(diào)解成功率將進(jìn)一步提高。

（三）司法確認(rèn)程序：推進(jìn)多元解紛與訴訟服務(wù)的良好銜接

調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行力的保障，導(dǎo)致當(dāng)前調(diào)解的意愿不足。司法確認(rèn)制度提供了解決方案——通過(guò)特邀調(diào)解前置程序，調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，當(dāng)事人可向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。經(jīng)司法審查確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力后，一方當(dāng)事人拒絕履行協(xié)議的，另一方當(dāng)事人可依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。如此，多元解紛機(jī)制與繁簡(jiǎn)分流的訴訟銜接機(jī)制基本形成。

首先，司法確認(rèn)程序的立法修改。第一，司法確認(rèn)程序的管轄范圍擴(kuò)大。司法確認(rèn)程序不以對(duì)該糾紛具有訴訟管轄權(quán)為前提，凡是民商事解紛中心委托、委派調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，均可以納入法院案件受理范圍。第二，司法確認(rèn)程序的排除適用。涉及擔(dān)保物權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、擔(dān)保權(quán)、建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)等確權(quán)的案件，以及非委派調(diào)解組織、調(diào)解員促成調(diào)解協(xié)議的案件不能適用。

其次，民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流的立法修改。限于篇幅，本文無(wú)意探討除特邀調(diào)解制度外，其他繁簡(jiǎn)分流的各項(xiàng)措施應(yīng)當(dāng)如何修改，只是借此機(jī)會(huì)拋磚引玉。筆者認(rèn)為，一是應(yīng)當(dāng)設(shè)置獨(dú)立的小額訴訟程序，形成小額訴訟程序、簡(jiǎn)易程序、普通程序的“三車道”。二是在普通程序獨(dú)任制的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)改變?nèi)嗣衽銓弳T的定位，破除“陪而不審、審而不議”的困境，將部分人民陪審員納入多元解紛機(jī)制的調(diào)解員行列。

四、結(jié)語(yǔ)

多元解紛機(jī)制再次回歸到社會(huì)大眾視野，可能會(huì)遭到這樣的質(zhì)疑：多元解紛機(jī)制具有極大靈活性和自主性，這意味著人民法院的審判訴訟范圍被壓縮。然而，筆者認(rèn)為，這恰恰是在法治軌道上國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)，訴訟審判服務(wù)應(yīng)當(dāng)是化解基層社會(huì)糾紛的最后一道關(guān)口，訴訟解紛不是唯一的選擇，也不是最經(jīng)濟(jì)的選擇。中國(guó)特色糾紛解決應(yīng)當(dāng)具有整體性視角，國(guó)家應(yīng)當(dāng)提供“大而整”的多元解紛與訴訟服務(wù)治理體系。舉例言之，單一的“特邀調(diào)解的強(qiáng)制前置程序”改革，有悖于人民法院立案登記制度，但是，加上兼容式的“訴調(diào)對(duì)接”銜接機(jī)制，就可實(shí)現(xiàn)“先行調(diào)解、調(diào)裁一體、即調(diào)速裁”。本文借由貴州省的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)至擘畫全國(guó)范圍改革的新藍(lán)圖，回應(yīng)建構(gòu)多元解紛機(jī)制與訴訟服務(wù)體系的理念重塑、制度構(gòu)建與立法修繕的相關(guān)命題，形成極具中國(guó)特色的法治道路。

（作者簡(jiǎn)介：楊劭禹，貴州省高級(jí)人民法院民事審判第一庭法官助理，貴州省民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員，西南政法大學(xué)法學(xué)碩士）

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[1] 《習(xí)近平：全面深入做好新時(shí)代政法各項(xiàng)工作 促進(jìn)社會(huì)公平正義保障人民安居樂(lè)業(yè)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年1月17日，第01版。

[2] 《完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念 發(fā)揮改革在構(gòu)建新發(fā)展格局中關(guān)鍵作用》，載《人民日?qǐng)?bào)》2021年2月20日，第01版。

[3] 代表性討論參見張龑、程財(cái)：《從粗放到精細(xì)：繁簡(jiǎn)分流系統(tǒng)化模式之構(gòu)建》，載《法律適用》2020年第9期；孔才池：《制度如何生成：獨(dú)任制擴(kuò)大適用的實(shí)現(xiàn)路徑與保障維度——基于S基層法院近三年的案件研究展開》，載《法律適用》2020年第22期；左衛(wèi)民：《中國(guó)在線訴訟：實(shí)證研究與發(fā)展展望》，載《比較法研究》2020年第4期。

[4] 《最高人民法院關(guān)于民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)情況的中期報(bào)告》載明“北京、杭州、貴陽(yáng)等地試點(diǎn)法院利用在線平臺(tái)，整合匯聚多元解紛資源，實(shí)現(xiàn)‘在線調(diào)解+司法確認(rèn)’無(wú)縫銜接”，載最高人民法院官網(wǎng)，https：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-288321.html，2022年9月13日訪問(wèn)。

[5] 《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)方案〉的通知》（法〔2020〕10號(hào)），明確授權(quán)最高人民法院在北京、上海市轄區(qū)內(nèi)中級(jí)人民法院、基層人民法院，……貴陽(yáng)……市中級(jí)人民法院及其轄區(qū)內(nèi)基層人民法院……開展民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)工作。

[6] 羅嘉威：《仲裁與訴訟的分流機(jī)制研究——以司法文明建設(shè)為視角》，載《政法論壇》2019年第3期，載明“全國(guó)法官數(shù)量從2003年的19.5萬(wàn)余人開始至2014年的19.6萬(wàn)余人，12年間每年法官人數(shù)均維持在19萬(wàn)余人，變化不大。……截至2018年下半年，全國(guó)入額法官總共約12萬(wàn)”。

[7] 數(shù)據(jù)來(lái)源于貴州法院案件知識(shí)圖譜智能搜索系統(tǒng)，統(tǒng)計(jì)時(shí)間為2021年5月15日。

[8] 錢斌：《訴前調(diào)解制度的實(shí)踐檢視及完善進(jìn)路——以淮安地區(qū)法院訴前調(diào)解工作情況分析為基礎(chǔ)》，載《人民司法》2018年第31期，認(rèn)為“訴前調(diào)解工作存在制度理論方面的障礙之一為‘背離司法被動(dòng)性原理’”。

[9] 左衛(wèi)民：《“訴訟爆炸”的中國(guó)應(yīng)對(duì)：基于W區(qū)法院近三十年審判實(shí)踐的實(shí)證分析》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第4期。

[10] 2020年《最高人民法院工作報(bào)告》載明“全面應(yīng)用人民法院調(diào)解平臺(tái)，與全國(guó)總工會(huì)、公安部、司法部、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等完成‘總對(duì)總’在線訴調(diào)對(duì)接，涵蓋勞動(dòng)爭(zhēng)議、道交事故、金融保險(xiǎn)、證券期貨、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等糾紛領(lǐng)域，3.3萬(wàn)個(gè)調(diào)解組織、16.5萬(wàn)名調(diào)解員入駐平臺(tái)，為群眾提供菜單式在線調(diào)解服務(wù)”。另外，2021年3月4日，最高人民法院在京召開新聞發(fā)布會(huì)宣布“人民法院一站式多元解紛和訴訟服務(wù)體系基本建成”。

[11] 數(shù)據(jù)分別來(lái)源于“貴州省司法廳官方網(wǎng)站”和“人民法院調(diào)解平臺(tái)官方網(wǎng)站”，統(tǒng)計(jì)時(shí)間為2021年5月15日。

[12] 張瑋、楊劭禹：《省法院召開貴州省民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)工作座談會(huì)》，載貴州省高級(jí)人民法院官網(wǎng)，http：//www.guizhoucourt.gov.cn/gzdt/229484.jhtml，2022年9月14日訪問(wèn)。

[13] 參見全國(guó)法院道路交通事故糾紛訴前調(diào)解平臺(tái)，http：//jttj.court.gov.cn。

[14] 人民法院新聞傳媒總社：《運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)科技構(gòu)建共治格局 推動(dòng)道路交通事故損害賠償糾紛公正高效便捷化解》，載最高人民法院官網(wǎng)，https：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-230601.html，2022年9月14日訪問(wèn)。

[15] 2017年《民事訴訟法》第195條規(guī)定：人民法院受理申請(qǐng)后，經(jīng)審查，符合法律規(guī)定的，裁定調(diào)解協(xié)議有效，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行；不符合法律規(guī)定的，裁定駁回申請(qǐng)，當(dāng)事人可以通過(guò)調(diào)解方式變更原調(diào)解協(xié)議或者達(dá)成新的調(diào)解協(xié)議，也可以向人民法院提起訴訟。（本書文章寫作于2021年12月民事訴訟法第四次修改之前，除個(gè)別文章作了更新外，其他文章于出版時(shí)保持了原貌，未根據(jù)民事訴訟法進(jìn)行修改。后文不再一一說(shuō)明。——編輯注）

[16] 學(xué)界持強(qiáng)制前置調(diào)解程序觀點(diǎn)的學(xué)者很多，參見湯維建、齊天宇：《漂移的中國(guó)民事調(diào)解制度》，載《比較法研究》2012年第5期。其提出“建議在《民事訴訟法》修改時(shí)增設(shè)強(qiáng)制前置調(diào)解程序，即在《民事訴訟法》第12章‘第一審普通程序’第1節(jié)‘起訴和受理’前增加一節(jié)作出專門規(guī)定”。