訴調對接背景下司法確認的困境與出路

李碩

引言

面對有限的司法資源和人民群眾的日益增長的多元化司法需求，司法確認對于推進訴調對接、加強社會治理具有重要意義。然而，由于立法粗略沖突，司法確認制度運行失范，冷熱不調，甚至出現虛假司法確認。2022年1月1日施行的新《民事訴訟法》^[1]優化司法確認，擴大管轄法院范圍。本文通過實證研究，提出統一立法供給規范，優化配套制度，加強虛假確認風險管理，助推非訴糾紛解決機制挺在前面，促進基層治理走向“善治”。

一、現狀掃描：司法確認程序運行的實證檢視

為展現司法確認運行面貌，本文以中國裁判文書網和天津法院案件數據為樣本，進行宏觀和微觀實證研究。

（一）宏觀縱覽：以中國裁判文書網數據為樣本

一是司法確認案件冷熱不調。從全國數據來看，司法確認運行遇冷，案件數量與法院民商事案件、非訴調解案件數相去甚遠，但局部火熱，隨著進一步深化多元化糾紛解決機制改革的號角吹響，各地法院大力開展訴前調解，全面推進司法確認。如自2013年至2018年，河北省全省法院訴前調解和指導調解案件37.28萬件，司法確認1.08萬件；浙江全省法院訴前引導調解48萬件，調解成功33萬件，辦理司法確認16萬件，兩成左右的糾紛解決在立案之前。^[2]

二是突破適用范圍為人民調解協議的限定。法官習慣性徑行適用司法解釋，將行業調解、行政磋商等納入司法確認范疇，甚至涵蓋當事人自行達成的協議和業已履行完畢的協議。

三是案外人救濟非訴和訴訟程序并存。法院審查案外人申請撤銷確認案件，有兩種截然不同的路徑：謹守非訴路徑，審查撤銷申請，作出裁定書；尋求訴訟路徑，參照第三人撤銷之訴審理，作出判決書。

四是虛假確認認定難。虛假確認原糾紛性質受限于司法確認不予確認和駁回申請負面清單，主要集中在民間借貸、勞動爭議、離婚糾紛、繼承糾紛、買賣合同糾紛等。主要包括無中生有型、重復索要型、虛增金額型、變造性質型、無權處分型五種子類型。虛假司法確認存在“當事人主張多、法官認定少”的困境，以證據不足、真實性無法確認為由不予確認或駁回申請，未正面直接認定虛假確認，導致高收益、低成本的問題。

五是虛假確認法律責任畸輕。虛假確認隱蔽性強，發現可能性低，認定標準高，認定后罰款、拘留、追究刑事責任所占比例微乎其微，違法成本低。當事人發現虛假確認可能暴露即主動撤訴，法官往往尚未查明而未加限制，亦有法官主動要求撤訴。成本收益失衡導致當事人為追求利益最大化而鋌而走險。

（二）微觀聚焦：以天津法院數據為樣本

2016年，司法確認案件被列入上網公開的“負面清單”，為防止掛一漏萬，本文依托天津案件文書信息共享系統，以天津基層法院司法確認案件為研究樣本。法官在適用法律時，大多進行經驗性或實用性修正。司法確認也遭遇“軟執行”，選擇性確認、實質性確認屢見不鮮。

一是調解機構集中。法官青睞確認具有權威性的調解機構促成的協議，司法確認案件數量與調解機構的權威性呈正相關。法院訴前聯合調解委員會及交通、醫療調解委員會促成的調解協議進行司法確認的，占司法確認案件的96%。而法官對確認村委會、居委會、企業等調解委員會促成的協議持謹慎態度。

二是司法確認糾紛類型集中。法院設立訴前聯合調解中心，組建交通事故、醫療、物業、家事等專業化訴前調解工作室。調解工作室促成的調解協議申請司法確認，導致糾紛類型集中。

三是申請人集中。司法確認案件不收受理費，為出于政策性考量批量處理案件打開方便之門。申請人為同一保險公司、物業公司、醫院、商品房開發商等的案件司空見慣。

四是審查時間差異化。法院3日內作出裁定的案件占比高達97%，即調解即確認常態化。但對民間借貸等虛假確認高發領域的調解協議進行確認時，法院往往實質審查，審查時間較長。

二、抽絲破繭：司法確認程序運行困境的根源探析

程序運行現狀往往是多重因素疊加，多方主體反復博弈和利益衡量的綜合結果。司法確認運行偏離立法預期，不但要反思制度本身的內生因素，而且要深層分析司法環境、政策、司法者等外生變量。^[3]

（一）立法供給無統一標準導致適用結果千差萬別

相關規定雜亂沖突，多套標準令法律實施者無統一章法可循。司法確認制度的發展經歷了從醞釀提出到逐漸成熟的演變過程。2009年《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（以下簡稱《非訴訟銜接意見》）首次較為系統地規定了司法確認制度。2011年《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》（以下簡稱《司法確認程序規定》）對司法確認進行了專門詳細的規定，為案件處理提供了操作指南。2017年《民事訴訟法》以法律形式確立了司法確認制度，但較為原則，程序豐富細化有賴于一系列的司法解釋和改革文件。2020年《民事訴訟程序繁簡分流改革試點實施辦法》（以下簡稱《繁簡分流改革辦法》）規定，在北京高院等15個高級人民法院轄區開展試點，優化司法確認程序。2022年新實施的《民事訴訟法》明確了司法確認的管轄問題，擴大管轄法院范圍，但對于案外人救濟程序、虛假司法確認預防仍有進一步探討空間。多套標準導致“手表定律”，并且法律解釋適用主體即法官多元化，天然具有發生沖突的內生性沖動。

1.適用范圍相悖

人民調解協議屬于司法確認適用范圍已成共識，但行政調解協議、行業調解協議等是否屬于司法確認適用范圍尚存爭議。司法解釋采用開放式設計，將行政調解、行業調解、特邀調解、律師調解等均予以納入?！斗焙喎至鞲母镛k法》規定人民調解委員會、特邀調解組織或者特邀調解員調解達成的協議可以進行司法確認。而2022年新《民事訴訟法》將適用范圍限定于“調解組織”促成的調解。根據目的解釋，司法確認適用范圍被嚴格限定于人民調解協議。

2.審查方式沖突

審查方式經歷了應當同時到庭—必要時到庭—應當同時到庭的演化，相關文件均屬同一法律位階，根據“新法優于舊法”，法院在審查時應通知雙方當事人同時到庭。當事人到庭陳述更易讓法官通過觀察詢問形成內心確信，作出正確判斷，避免虛假確認。

3.管轄法院擴充

《司法確認程序規定》《多元化改革意見》以有密切聯系的調解機構所在地為核心，賦予基層法院與派出法庭管轄權。^[4]而《民事訴訟法》規定管轄法院為基層人民法院。但《最高人民法院關于海事法院受理案件范圍的規定》打破與法院級別嚴格掛鉤的限制，將就海事糾紛申請司法確認調解協議案件作為海事特別程序案件由專門法院進行司法確認。《特邀調解規定》規定，委派調解由基層人民法院管轄。然而根據《繁簡分流改革辦法》第4條、《民事訴訟法》第201條的規定，管轄法院擴大到中級人民法院和專門人民法院。

4.救濟途徑粗疏

根據2022年新修改的《民事訴訟法司法解釋》第295條和第378條的規定，司法確認案件，案外人不得提起第三人撤銷之訴，當事人不得申請再審，但通過第三人撤銷之訴救濟的并非鮮見。根據該解釋第372條的規定，當事人和利害關系人的救濟均應通過提出異議，申請撤銷確認裁定，但申請撤銷程序的性質和程序皆未明確。

（二）成本收益失衡導致法官適用意愿低迷

法官作為理性經濟人，在適用司法確認中亦會進行得失權衡。在適用司法確認中，法官有四種策略：調解協議規范，適用司法確認；調解協議規范，不適用司法確認；調解協議不規范，不適用司法確認；調解協議不規范，適用司法確認。假設，適用司法確認的收益（b），成本除固有成本外，還包括虛假確認導致的職業風險成本（c）和審查時間成本（e），只有當b-c-e＞0時，法官才有適用司法確認的積極性。

法院移植行政機關具有科層官僚性質的績效管理制度，有些法院將司法確認作為簡單案件，以極低的權重計入，收益（b）較小。司法確認作為程序的下游，其上游調解協議的質量直接影響下游適用意愿和司法確認的質量。然而調解質量參差不齊，有些調解員事實認定、證據審查素質不高，表述不夠嚴謹，依據習慣等調解不符合法律規定，大大增加法官的審查時間成本（e）。在法官責任制的背景下，調解、確認全程免費模式減少了虛假確認的成本，費用降低大大刺激了民眾的司法消費，進一步增加了法官的職業風險成本（c）。當調解質量堪憂時，利益天平的兩端投入和產出失衡，b-c-e＜0，法官采用結果導向的實用主義思維，趨利避害，不適用司法確認，或轉以考核權重較高的調解結案方式間接確認。

（三）主體認知偏差導致申請、告知、適用動機缺失

司法確認案件歷經“糾紛形成—同意調解—達成調解協議—申請司法確認—適用司法確認”五個跳板，中間任何一環踏空，均影響程序適用率。其一，當事人不知道司法確認程序的制度優勢，誤以為程序復雜、收取費用等。其二，在對調解員進行調查時發現，調解依據習慣、道德等社會規范，尤其是熟人社會，德高望重的調解員依靠其威望化解糾紛，不一定符合法律規定等，調解員不愿告知司法確認，信息壁壘由此出現。其三，從法院角度看，有的法院認為，案多人少已讓法官身心俱疲，司法確認將已非訴分流的案件引入法院，增加法官負擔，導致不愿配備專門人員、場所等為司法確認創造條件。誠然，司法確認案件并非越多越好。司法資源有限，必須合理配置，司法確認程序應不缺位不越位。

三、理性回歸：司法確認程序優化的修正優化

優化司法確認程序，應立足于司法確認性質分析和目標定位。從立法供給上，統一大前提，矯正程序運行失范問題。從配套制度上，規范調解協議，提高程序知曉度。推廣線上司法確認，提高適用率。

（一）立足程序定位，統一頂層設計

“目的是全部法律的創造者，每條法律規則的產生都源于一種目的，即一種事實上的動機?！?a id="w5">^[5]優化司法確認程序的邏輯起點是其法理性質和目標定位，否則程序就成了無源之水、無皮之毛，程序設計亦會南轅北轍。

1.立足司法確認目標定位

司法確認的目標定位在于高效、經濟、快捷地定分止爭，搭建訴訟與非訴之間的橋梁。通過司法審查確認、監督當事人合意，使之獲取公法意義上的執行力。司法確認為非訴程序，在程序啟動時當事人無爭議，不采兩造對立的結構，而是從職權探知主義出發，采用形式審查等略式程序，一審終局無審級救濟。從比較法研究觀之，賦予符合特定條件的非訴調解協議強制執行力已成共識。

2.統一司法確認法律規范

（1）明確適用范圍。其一，為適用范圍做“加法”。將司法確認與《人民調解法》解綁，納入特邀調解、行政調解、行業調解、行政磋商協議。非訴調解與人民調解在實踐需求和理論基礎上具有本質一致性，均遵循當事人自愿、有權處分等規則，擴大適用范圍有利于與非訴調解全方位對接，符合更大范圍定分止爭的價值期許。其二，為適用范圍做“減法”。剔除以下調解協議：一是業已履行完畢等不具給付內容的調解協議。因司法確認最直接的功能是賦予調解協議強制執行力，無給付內容則無可執行性，亦無確認之必要。二是當事人自行達成的協議。該協議未經調解機構的認證，僅是私人契約，若對此予以確認，將大大增加法院的審查成本，亦不符合司法確認與非訴糾紛解決機制對接的目標。當事人自行協商達成協議后，提起確認之訴，彌補協議強制力不足的缺陷。

（2）恪守共同申請啟動模式。司法確認程序依雙方當事人共同申請啟動，此規定一度受到學者的質疑和詬病，認為如此嚴格的觸發模式，為當事人反悔提供便利，有損誠信建設，主張采單方申請主義。但本文認為單方申請模式不符合司法確認的功能定位。根據合意的二重取得理論，啟動調解和司法確認兩個階段當事人皆應達成合意。在調解階段，調解協議是當事人在自愿妥協讓步的基礎上達成的，雙方合意僅具有合同性質。在司法確認階段，司法確認賦予調解協議強制執行力，但卻缺乏高度程序保障，對當事人不利，只有同意忍受才是啟動司法確認的正當事由。若一方不同意申請司法確認，根據《民事訴訟法》的規定，則應另行起訴。

（3）擴大案件管轄法院范圍。滿足理性現實需求，縮短定分周期，根據2022年新《民事訴訟法》將管轄擴大至中級法院和專門法院。法律將管轄限定于基層法院，是考慮到調解的大多是基于相鄰關系、婚姻家庭等簡單案件。然而，隨著社會矛盾日益多元化，調解糾紛多樣化、復雜化，業已超出基層法院管轄的范疇。大量專門法院和中級人民法院設立專門調解工作室，引入社會力量奏響多元調解“大合唱”，將大量調解機構納入特邀調解名冊，若拒不回應社會期待，浪費海事等專門法院與中級法院的專業性優勢，制度性地增加當事人的解紛成本，則會徒增司法損耗。

（4）理順權利救濟程序。司法確定裁定書的效力直接關乎救濟途徑，調解協議一經確認即具有形成力、消極既判力和執行力。利害關系人救濟途徑可歸納為三種：一是啟動非訴程序的申請撤銷。因是對非訴程序的鑒別、修補和校正，其審查程序相對簡化，應在三十日內審結，特殊情況經院長批準可以延長。二是啟動再審程序。利害關系人向法院申訴、由法院依職權再審，或向檢察院控告、由檢察院向法院抗訴、提出再審建議等。三是啟動另案訴訟。司法確認排除既判力的積極效果，若案外人對標的物有獨立請求權，有權徑行提起確認之訴或給付之訴，以新判決對抗司法裁定效力。

（二）優化配套制度，提高系統效能

促進司法確認程序有效運行不僅需要從內因著手，優化程序設計，而且需要從外因入手，補足制約司法確認發展的短板，實現各子系統的優化，實現1+1＞2的效果。

1.提高調解協議質量

調解協議的質量與法官適用司法確認的意愿呈正相關，調解員素養和程序設置參差不齊，勢必影響司法確認的效益。規范調解協議可從三個方面著手：一是把調解員“請進來”。依托訴調對接中心“一站式”糾紛解決平臺，統籌調配特邀調解資源，加強入冊標準、業務指導、績效考核、違法懲戒等環節的管理力度^[6]。二是推動法官“走出去”。堅持能動司法，充分發揮審判權規范、引導和監督作用，協助調解機構開展“要素式調解”，引導加強調解標準化建設。三是健全調解機構與法院溝通協作機制。建立聯席會議，加強情況通報，促進信息共享，確保程序高效快速運轉。

2.從個別告知到廣泛宣傳

明確調解機構的告知責任。調解機構應書面告知或在調解協議文末統一告知當事人申請司法確認的時間、管轄法院、程序，以及司法確認賦予調解協議強制執行力、無需繳納受理費、高效快捷解決糾紛等效益圖譜，保障當事人知情權，發揮好聯絡員作用。為消減信息不對稱問題，應加大宣傳力度，發布典型案例，依托“法律五進”推介司法確認，引導當事人算好金錢賬、時間賬。

3.推廣線上確認

調解機構與法院之間的物理距離直接影響當事人申請司法確認的意愿。在智慧法院建設的背景下，本著“讓數據多跑路、當事人少跑腿”的目標，豐富供給形式，建立線上線下一體化調解平臺，實現線上線下司法確認互動。通過科技創新，大幅節約當事人的時間成本和訴訟成本，提高程序吸引力，提高法院辦案效率，滿足當事人差異化需求。

（三）衡平效率與公平，防范虛假確認風險

司法確認既要保持高效快捷解紛的優勢，又要預防虛假確認，實現效率與正義的統一。因此應強化風險識別，做到受理前防范、審查中處理、確認后監督，織密風險防控網絡。

1.識別風險等級

以當事人關系親疏、財產狀況、涉訴情況和案件事實為“核心要素”，以原糾紛案由、涉案金額、調解組織權威性為“調整要素”歸類排序，分為權威案件、普通案件和高危案件，以提高識別精準度和效率。

2.審查階段篩查

堅持比例原則，采類型化防范策略，以形式審查為主，以實質審查為輔。一是低標準審查權威案件。行政調解、行政磋商和特邀調解，質量高，應采“負面清單”排除式審查，近乎流水線處理。二是中標準審查普通案件。加大基礎法律關系真實性審查，加強程序保障，及時通知利益相關方參與，應當通知當事人到庭或利用信息技術遠程核實。三是高標準審查高危案件。嚴格全面審查證據，狠抓細節，核查疑點，通知當事人本人到庭核實，必要時依職權調取證據，限制當事人自認效力。在確認影響公共利益的調解協議時，如生態環境損害賠償協議，將公示作為前置程序，增加審理的透明度。

3.救濟階段復查

暢通發現路徑。其一，加強裁判文書公開。虛假確認侵犯利害關系人的利益，屬于為保護他人合法利益確有必要公開的情形，因此業已認定和疑似虛假確認裁定書應予公開。其二，規范利害關系人反映途徑。健全法院、檢察院涉訴信訪、控告、申訴等流程辦理，對利害關系人提供初步證據的案件，法院、檢察院應予受理、展開調查、反饋結果。其三，規定其他機關信息告知義務。公安機關、檢察院等發現虛假訴訟嫌疑的應當將相關線索移送法院。其四，促進全國法院審判信息互通。發揮司法大數據的監測預警功能，對高危案件提示風險，消除信息不對稱。

4.加大處罰力度

“遵守法律獲取的利益比違反法律獲得的更多，或者能造成的損失更少，人們的選擇才是遵守而不是違反法律?！?a id="w7">^[7]因此，防范虛假確認風險重在提高違法成本。規范司法處罰的適用，明確處罰標準，提高罰款、拘留適用比例，調整罰款適用條件，從“立法粗化―院長控制”向“細化規定―程序控制”轉型。^[8]加大侵權賠償的力度，賠償范圍上對主觀惡性大、情形嚴重的適用懲罰性賠償，充分補償受害人損失，維護法律權威和司法秩序。注重與刑事責任的銜接，提高虛假確認后續成本，加強信用監督，建立全國法院虛假訴訟黑名單，加大黑名單宣傳力度，強化聯合懲戒。

四、結語

司法確認為意思自治疊加司法權威，滿足人民群眾低成本、高效率、高權威定分止爭的需求，從源頭上減少訴訟增量，在深入推進多元化糾紛解決機制改革、提高國家治理體系和治理能力現代化中應大有所為。因此，應從內因和外因兩方面著手，統一立法規定，完善配套制度，促進調解與司法確認良性互動，助推非訴訟糾紛解決機制挺在前面，真正讓調解這一“東方之花”常開不敗。

（作者簡介：李碩，女，1989年4月出生，中國政法大學民商法學專業，碩士研究生，天津市河西區人民法院審管辦三級法官）

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[1] 本文根據2021年修改的《民事訴訟法》進行了修改。

[2] 參見最高人民法院司法改革領導小組《人民法院司法改革案例選編（五）》。

[3] 蘇力：《送法下鄉——中國基層司法制度研究》，北京大學出版社2011年版，第140頁。

[4] 衛彥明、蔣惠嶺、向國慧：《〈關于人民調解協議司法確認程序的若干規定〉的理解與適用》，載《人民司法（應用）》2011年第9期。

[5] ［美］博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2017年版，第109頁。

[6] 馬驍：《優化司法確認程序的制度定位、推進原則和工作機制》，載《人民法院報》2020年3月26日，第8版。

[7] ［英］霍布斯：《論公民》，應星、馮克利譯，貴州人民出版社2003年版，第53頁。

[8] 郭翔：《論民事訴訟中的罰款——立法預期與實踐效果的背離及修正》，載《當代法學》2013年第1期。