第一章 導論

一 研究緣起與研究問題

（一）研究緣起

黨的十八大以來，在全面建成小康社會的背景之下，扶貧工作被黨中央提升到了前所未有的高度。2013年習近平總書記在湘西州花垣縣十八洞村考察時，首次提出“精準扶貧”重要理念，指出“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”。[1]2014年中央進一步提出了要對扶貧對象實行精細化管理以及建立精準扶貧工作機制的表述。2015年《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》明確指出，到2020年要實現“兩不愁、三保障”，確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性貧困的總體目標，精準扶貧不僅成為我國扶貧工作的基本方略，而且逐漸上升到了治國理政的高度，成為一項國家戰略。如要使7000多萬名貧困人口（2014年數據）按期脫貧、完成上述目標任務，每年要減貧1170萬人，平均每月要減貧100萬人。[2]這樣目標任務就被逐級分解、細化，并以“軍令狀”（邢成舉，2016）的形式作為一項政治任務分配給貧困地區的各級地方政府。在限期脫貧的壓力之下，精準扶貧于是上升為各個地方政府的中心任務，一場脫貧攻堅行動在全國各地轟轟烈烈地開展起來。

2015年3月初筆者跟隨導師李小云教授去云南省西雙版納傣族自治州勐臘縣參與學校扶貧實踐點和公益組織“小云助貧中心”的創建工作。由于該縣是國家級貧困縣，在工作與調研過程中恰巧又參加了全省扶貧動員大會以及全縣脫貧攻堅大會，目睹了地方政府動員全部力量進行貧困治理的壯觀圖景。在原先成立的扶貧開發整鄉推進工作領導小組基礎上，勐臘縣成立了扶貧開發與基層黨建整鄉“雙推進”工作領導小組，由縣委書記任組長，縣長任常務副組長，縣委副書記、組織部部長、副縣長任副組長，相關部門單位負責人擔任成員，組建相應工作機構。該縣明確19名處級領導掛鉤聯系到村，38個縣直機關黨支部一對一結對到貧困鄉鎮的38個農村黨支部，形成了省、州、縣、鄉四級領導分片掛鉤聯系幫扶體系，堅持從上到下“一套機制、一套班子、一股力量、一個聲音”，充分整合省、州、縣、鄉四級人力資源，集中投入重點片區，攥成一個拳頭，形成工作合力，達到“各炒一盤菜，共辦一桌席”的目的。為了確保服務項目的順利運行，該縣配備了一名專職副科級組織委員，配齊了黨政班子成員，選派了新農村建設指導員、第一書記、大學生村官、邊防民警村干部“四支隊伍”。貧困地區的地方政府自上而下由此被動員起來，投入精準扶貧、脫貧攻堅這場戰役之中，來自田野的觀察給了筆者很大的震撼，親身經歷了脫貧攻堅工作在基層的開展與推進，引發了筆者對于精準扶貧與貧困治理的思考。自此之后以精準扶貧與貧困治理作為主題，筆者赴全國多個貧困地區開展了十余次調研，并在2017年3月至6月間在武陵山連片特困地區的H省A縣茶鄉[3]開展了田野調研，對于精準扶貧與貧困治理的理解更加深入。

在國際社會上，反貧困一直被世界各國政府作為其重要的工作而備受重視，聯合國《2030年可持續發展議程》首要的目標就是“在世界各地消除一切形式的貧窮”，并具體指出到2030年要“在世界所有人口中消除極端貧窮”。根據最近的統計數據，全世界的貧困人口較之1990年減少了將近35%，但是世界銀行的數據顯示，截至2013年，全世界仍然有10.7%（7.67億人）的人口生活在人均1.9美元/天的貧困線之下。近年來對于絕對貧困人口減少的主要貢獻來自東亞和太平洋地區，中國和印度尼西亞的貢獻尤為顯著。[4]但是宣稱貧困的終結還尚早，在反貧困的路上仍然有很多的挑戰。隨著時間推移，反貧困的難度越來越大，這一方面是因為剩下的絕對貧困人口往往生活在邊遠地區和脆弱的環境之中，我們難以觸及；另一方面，對于那些即使已經脫貧的貧困人口，其中很大一部分也只是暫時性脫貧，可能面臨經濟危機、食品安全以及氣候災害等各種威脅，進而使他們返貧。

消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，也是中國共產黨的重要使命。如果說改革開放前三十年中國主要追求的是生產力的發展以及地方經濟層面的增長，遵循的是傳統的發展主義思路，并由此而衍生出“地方公司主義”（Oi，1999）、“錦標賽模式”（周黎安，2007）等發展模式。但是長期片面追求GDP的同時也帶來了發展的不平衡、不充分問題[5]，其中最突出的表現就是大量貧困人口的存在，他們并沒有享受到發展所帶來的紅利。按照2800元的貧困線標準，截至2014年中國還有7017萬名貧困人口。[6]

綜上所述，由于長期經濟增長優先的經驗路徑依賴，如果僅僅按照一般的常規要求，地方政府的行為很難發生轉變。因此，中央運用了超常規的制度性手段，建立了中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，形成了“五級書記掛帥抓扶貧”、全黨動員促攻堅的工作格局，縣級黨政一把手抓扶貧，貧困村派駐第一書記、駐村工作隊，組織有保障，同時出臺了最為嚴格的目標考核評估辦法。目前，這種制度性壓力開始層層傳遞，并出現明顯的正向政治效益（李小云，2016）。

對于精準扶貧，我們可以把它理解為是基于社會公平原則并在國家行政力量的干預下對于廣大貧困地區的資源投入和財富的再分配。但是政府行政主導的、如此大規模的全國性的反貧困行動在全世界范圍之內也實屬罕見。有學者明確指出，也只有中國共產黨能夠有如此的行動力做這樣的事情，所以作為一項政治議程的精準扶貧不僅意味著國家行動邏輯的轉變，打贏脫貧攻堅戰在某種程度上也展現出了中國的制度優勢（鄭永年，2019；林毅夫，2017）。

目前開展的精準扶貧行動，不同于對口扶貧、定點扶貧、企業扶貧、社會組織扶貧、國際機構扶貧和個人扶貧等社會扶貧模式（李周，2016）。首先，其呈現出來的最主要的特征就是政府主導下行政力量的直接干預和規劃，我們當然不否認在整個脫貧攻堅過程之中的其他社會力量的參與和貢獻，但是就狹義的精準扶貧政策實施本身來講，建檔立卡精準識別、到村到戶的精準幫扶、農戶信息和扶貧項目的精準管理以及各層級部門的督查、考核等各個環節無不是在政府的主導之下具體開展的。其次，精準扶貧已經超越了傳統意義上的就扶貧談扶貧的局限，目前已經形成專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量和多種舉措有機結合互為支撐的“三位一體”大扶貧格局。[7]并且以精準扶貧作為抓手，整合了大量的涉農資金和項目，精準扶貧實踐的過程也可以說是對于農村進行社會建設的過程。最后，作為一項政策的精準扶貧的執行過程涉及不同層級政府以及多個行為主體，雖然扶貧工作有著其特殊性，但是本質和其他農村公共政策的執行一樣，精準扶貧作為一個絕佳的窗口，可以透視地方政府本身與多元主體之間不同的行為邏輯，有助于揭開政策執行過程的“黑箱”，為以后類似農村政策的更好執行提供經驗和理論基礎。

（二）研究問題

對于廣大農村來說，貧困不僅僅是一個經濟層面的問題，更是一個治理制度的問題（鄭永年，2019）。精準扶貧，顧名思義，就是在扶貧工作上要更加精細化、精準化。精準扶貧是國家治理現代化在扶貧領域的突出表現，也在考驗國家的治理能力和地方政府的執行能力。因此，研究精準扶貧不僅僅要關注具體方法和技術層面，更要與國家治理和農村基層社會治理相結合重新考慮扶貧問題，跳出扶貧談扶貧。精準扶貧工作對于當下的農村基層治理會產生何種影響，二者之間是如何互動與相互形塑的？所以，本書的核心問題是：在資源反哺農村的背景之下，這種行政主導的精準扶貧政策的運行機制與實踐邏輯是什么？

為對以上核心問題做出詳盡解釋，研究過程中可能會將核心問題轉換為以下具體問題：政府行政主導的精準扶貧行動如何在短期內實現強有力的社會動員？科層制內部的各級政府尤其是地方政府如何進行調適以面對如此艱巨的脫貧任務？作為一項政治任務的精準扶貧又是怎樣通過各級行政力量“一竿子插到底”式地將各種福利政策傳遞到一個個原子化的貧困戶身上的？政府行政力量如何整合、組織市場主體參與到脫貧攻堅之中進而產生益貧性的效果？大量扶貧資源和扶貧項目短期內輸入貧困地區后又會產生怎樣的矛盾與沖突以及應該如何治理？這些都是我們需要關注和引起重視、思考的問題。

（三）研究意義

無論是從學理分析還是從具體的政策實踐角度出發，探討這種行政治理扶貧模式都具有重要的研究意義。

首先，探討貧困治理過程的行政主導型貧困治理模式對于構建中國本土化扶貧理論具有直接的理論意義。改革開放以來，中國減貧對世界做出了巨大貢獻。按照世界銀行2011年購買力平價1天1.9美元的貧困標準，1981年至2012年全球貧困人口減少了11億人，同期中國貧困人口減少了7.9億人，占全球減少全部貧困人口的71.82%。[8]中國在減貧領域取得了舉世矚目的成就，但是在扶貧理論方面卻非常滯后，沒能夠跟上實踐的發展。在反貧困的理論方面主要是在西方福利經濟學和發展經濟學的理論脈絡的指導下開展相關的扶貧實踐，但是西方的相關理論并不一定與發展中國家的實際情況相適應，比如西方國家對于非洲地區的發展援助減貧實踐，主要還是在新自由主義思想的指導下進行的反貧困戰略，最終取得的成效甚微。如果說20世紀八九十年代中國減貧取得成就的主要原因在于經濟的快速增長，那么在2000年以后貧困人口的快速減少則主要歸因于政府主導的一系列減貧政策和扶貧行動，中國脫貧攻堅取得的顯著成就也為全球減貧治理貢獻了中國方案（黃承偉，2017）。中國扶貧的經驗是國家主導的行政治理扶貧，而非新自由主義思想指導下所謂“善治”導致貧困的減少。從根本上講，西方的貧困治理的前提假設是在個體主義原則之上“國家-社會”的對立，所以才會強調貧困人口的參與、個體能動性以及民主制度的建設，而他們認為只有建立一個良好的治理體系才能夠促進發展減少貧困。但是中國農村社會與西方社會有著不同的社會性質，“差序格局”“倫理本位”等經典表述都強調中國農村社會之中權威和等級的重要影響，這就需要貧困治理在行政力量主導之下發揮“有為政府”的作用。正如瑞典學者岡納·繆爾達爾（2001）說的那樣：“唯有利用國家計劃整合的作用才能把分散的個體經濟推向進步并擺脫低水平的困境，國家機器是第三世界尋求發展的動力源泉。”在扶貧理論方面中國的貧困治理呈現迥異于西方的特色，溢出于任何西方的扶貧理論之外，而精準扶貧實踐恰恰是對西方扶貧理論的挑戰，有助于超越西方扶貧范式而生成中國本土化的扶貧理論。

其次，貧困治理是一個綜合性的治理領域，精準扶貧的實施對于國家治理能力有很大的提升作用。精準扶貧政策的實施不僅僅是就扶貧瞄準、扶貧資源傳遞方面進行調整和改進的技術層面問題，更體現出國家在發展的過程中開始向追求平衡、公平轉型，也是國家能力建設和國家政權建設的問題。黨的十八屆三中全會指出，“全面深化改革，適應國家現代化總進程，推進國家治理體系和治理能力現代化”。作為全面深化改革與治國理政的重要實踐，精準扶貧正是治理能力現代化在扶貧領域的集中體現。在精準扶貧思想提出后，從中央到地方各級政府部門對于脫貧攻堅高度重視，在中央政府“高位推進”，脫貧壓力層層傳遞，圍繞脫貧攻堅的任務整合了各項涉農政策，扶貧成效逐漸凸顯。國務院相關領導表示，“從2001年到2010年十年里，每年減少貧困人口673萬。十八大以來，每年減貧1300萬以上”[9]。在精準扶貧的脫貧攻堅階段，扶貧不僅僅是扶貧領域的事情，早已超越了扶貧部門本身，以精準扶貧作為抓手，已經統合了各個部門和各個領域的涉農資源，投入貧困地區的廣大農村，大大提高了政府的統籌能力。在資金投入方面，尤其是扶貧資金“四到縣”之后，地方政府在資金和項目的分配方面有了很大的主動權。與此同時，貧困地區省、市、縣各級政府開始成為扶貧財政投入的重要來源，省、市、縣級扶貧資金投入已經遠遠超過中央財政投入，不再完全依靠中央，極大地提升了地方政府的治理能力。在組織領導方面，精準扶貧實行的是中央統籌、省負總責、縣級抓落實的管理體制，各級黨政領導簽訂脫貧攻堅責任書，并實施嚴格的考核評估。與此同時，大量扶貧工作隊（因為扶貧工作隊也駐村，有時也稱駐村工作隊）和扶貧第一書記等扶貧干部被派駐到貧困村，目前已經有19.5萬名縣級以上黨政機關干部擔任貧困村第一書記[10]，如果再加上扶貧工作隊和基層扶貧干部，人數則會更多。干部下鄉不僅有著扶貧工作，而且承擔著建強基層組織、為民服務以及提升治理水平等多方面的任務。以上在脫貧攻堅戰中反貧困治理體系的種種創新，意味著“基礎性國家能力”的提升與治理體系的現代化，地方政府在脫貧攻堅的過程中逐漸成為“下鄉政府”，推動了地方政府的轉型。

最后，我們可以將國家精準扶貧戰略的實施，從政策執行本身的角度來分析，研究作為一項農村公共政策的精準扶貧。這對于扶貧政策的完善以及農村公共政策的執行具有重要的指導意義。行政治理扶貧實踐的過程也是農村公共政策執行的過程，精準扶貧作為一項復雜政策（呂方，2017），政策對象的需求具有多元性，治理目標具有綜合性，政策產品具有差異性、定制性。目前來看，雖然整體上行政主導型貧困治理的模式具有制度上的優勢和活力，能夠在短期內使各種力量參與脫貧攻堅，完成科層制以外的超常規任務，但是在具體政策執行的過程中也有很多不足和需要完善的方面。例如，行政主導型貧困治理本身運用行政動員的方式打破科層制界限，但是在政策執行的過程中又存在再科層化的傾向，在科層化與逆科層化的張力之中影響著最終的扶貧效果；貧困治理雖然以行政作為主導，但是目前來看運用的是項目制的治理方式，項目制扶貧的過程中不同行為主體之間的多重行為邏輯，也容易致使精準扶貧的目標遭到異化；國家大量的扶貧資源短期內輸入貧困村之中，在資源分配的過程中一方面要避免“精英俘獲”（elite capture）現象的發生，另一方面要防止貧困戶因陷入“福利陷阱”和“援助誘惑”之中而引發基層的矛盾與沖突等。這些方面既是對政策執行者本身的考驗，又為將來農村其他類似政策的執行總結經驗、提供啟示，具有極強的現實意義。