第一章 導(dǎo)論

一 研究緣起與研究問題

（一）研究緣起

黨的十八大以來，在全面建成小康社會的背景之下，扶貧工作被黨中央提升到了前所未有的高度。2013年習(xí)近平總書記在湘西州花垣縣十八洞村考察時，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”重要理念，指出“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”。[1]2014年中央進(jìn)一步提出了要對扶貧對象實(shí)行精細(xì)化管理以及建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的表述。2015年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確指出，到2020年要實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”，確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性貧困的總體目標(biāo)，精準(zhǔn)扶貧不僅成為我國扶貧工作的基本方略，而且逐漸上升到了治國理政的高度，成為一項國家戰(zhàn)略。如要使7000多萬名貧困人口（2014年數(shù)據(jù)）按期脫貧、完成上述目標(biāo)任務(wù)，每年要減貧1170萬人，平均每月要減貧100萬人。[2]這樣目標(biāo)任務(wù)就被逐級分解、細(xì)化，并以“軍令狀”（邢成舉，2016）的形式作為一項政治任務(wù)分配給貧困地區(qū)的各級地方政府。在限期脫貧的壓力之下，精準(zhǔn)扶貧于是上升為各個地方政府的中心任務(wù)，一場脫貧攻堅行動在全國各地轟轟烈烈地開展起來。

2015年3月初筆者跟隨導(dǎo)師李小云教授去云南省西雙版納傣族自治州勐臘縣參與學(xué)校扶貧實(shí)踐點(diǎn)和公益組織“小云助貧中心”的創(chuàng)建工作。由于該縣是國家級貧困縣，在工作與調(diào)研過程中恰巧又參加了全省扶貧動員大會以及全縣脫貧攻堅大會，目睹了地方政府動員全部力量進(jìn)行貧困治理的壯觀圖景。在原先成立的扶貧開發(fā)整鄉(xiāng)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組基礎(chǔ)上，勐臘縣成立了扶貧開發(fā)與基層黨建整鄉(xiāng)“雙推進(jìn)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委書記任組長，縣長任常務(wù)副組長，縣委副書記、組織部部長、副縣長任副組長，相關(guān)部門單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任成員，組建相應(yīng)工作機(jī)構(gòu)。該縣明確19名處級領(lǐng)導(dǎo)掛鉤聯(lián)系到村，38個縣直機(jī)關(guān)黨支部一對一結(jié)對到貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的38個農(nóng)村黨支部，形成了省、州、縣、鄉(xiāng)四級領(lǐng)導(dǎo)分片掛鉤聯(lián)系幫扶體系，堅持從上到下“一套機(jī)制、一套班子、一股力量、一個聲音”，充分整合省、州、縣、鄉(xiāng)四級人力資源，集中投入重點(diǎn)片區(qū)，攥成一個拳頭，形成工作合力，達(dá)到“各炒一盤菜，共辦一桌席”的目的。為了確保服務(wù)項目的順利運(yùn)行，該縣配備了一名專職副科級組織委員，配齊了黨政班子成員，選派了新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)員、第一書記、大學(xué)生村官、邊防民警村干部“四支隊伍”。貧困地區(qū)的地方政府自上而下由此被動員起來，投入精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅這場戰(zhàn)役之中，來自田野的觀察給了筆者很大的震撼，親身經(jīng)歷了脫貧攻堅工作在基層的開展與推進(jìn)，引發(fā)了筆者對于精準(zhǔn)扶貧與貧困治理的思考。自此之后以精準(zhǔn)扶貧與貧困治理作為主題，筆者赴全國多個貧困地區(qū)開展了十余次調(diào)研，并在2017年3月至6月間在武陵山連片特困地區(qū)的H省A縣茶鄉(xiāng)[3]開展了田野調(diào)研，對于精準(zhǔn)扶貧與貧困治理的理解更加深入。

在國際社會上，反貧困一直被世界各國政府作為其重要的工作而備受重視，聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》首要的目標(biāo)就是“在世界各地消除一切形式的貧窮”，并具體指出到2030年要“在世界所有人口中消除極端貧窮”。根據(jù)最近的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全世界的貧困人口較之1990年減少了將近35%，但是世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年，全世界仍然有10.7%（7.67億人）的人口生活在人均1.9美元/天的貧困線之下。近年來對于絕對貧困人口減少的主要貢獻(xiàn)來自東亞和太平洋地區(qū)，中國和印度尼西亞的貢獻(xiàn)尤為顯著。[4]但是宣稱貧困的終結(jié)還尚早，在反貧困的路上仍然有很多的挑戰(zhàn)。隨著時間推移，反貧困的難度越來越大，這一方面是因?yàn)槭Ｏ碌慕^對貧困人口往往生活在邊遠(yuǎn)地區(qū)和脆弱的環(huán)境之中，我們難以觸及；另一方面，對于那些即使已經(jīng)脫貧的貧困人口，其中很大一部分也只是暫時性脫貧，可能面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)、食品安全以及氣候?yàn)?zāi)害等各種威脅，進(jìn)而使他們返貧。

消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，也是中國共產(chǎn)黨的重要使命。如果說改革開放前三十年中國主要追求的是生產(chǎn)力的發(fā)展以及地方經(jīng)濟(jì)層面的增長，遵循的是傳統(tǒng)的發(fā)展主義思路，并由此而衍生出“地方公司主義”（Oi，1999）、“錦標(biāo)賽模式”（周黎安，2007）等發(fā)展模式。但是長期片面追求GDP的同時也帶來了發(fā)展的不平衡、不充分問題[5]，其中最突出的表現(xiàn)就是大量貧困人口的存在，他們并沒有享受到發(fā)展所帶來的紅利。按照2800元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，截至2014年中國還有7017萬名貧困人口。[6]

綜上所述，由于長期經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)先的經(jīng)驗(yàn)路徑依賴，如果僅僅按照一般的常規(guī)要求，地方政府的行為很難發(fā)生轉(zhuǎn)變。因此，中央運(yùn)用了超常規(guī)的制度性手段，建立了中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，形成了“五級書記掛帥抓扶貧”、全黨動員促攻堅的工作格局，縣級黨政一把手抓扶貧，貧困村派駐第一書記、駐村工作隊，組織有保障，同時出臺了最為嚴(yán)格的目標(biāo)考核評估辦法。目前，這種制度性壓力開始層層傳遞，并出現(xiàn)明顯的正向政治效益（李小云，2016）。

對于精準(zhǔn)扶貧，我們可以把它理解為是基于社會公平原則并在國家行政力量的干預(yù)下對于廣大貧困地區(qū)的資源投入和財富的再分配。但是政府行政主導(dǎo)的、如此大規(guī)模的全國性的反貧困行動在全世界范圍之內(nèi)也實(shí)屬罕見。有學(xué)者明確指出，也只有中國共產(chǎn)黨能夠有如此的行動力做這樣的事情，所以作為一項政治議程的精準(zhǔn)扶貧不僅意味著國家行動邏輯的轉(zhuǎn)變，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)在某種程度上也展現(xiàn)出了中國的制度優(yōu)勢（鄭永年，2019；林毅夫，2017）。

目前開展的精準(zhǔn)扶貧行動，不同于對口扶貧、定點(diǎn)扶貧、企業(yè)扶貧、社會組織扶貧、國際機(jī)構(gòu)扶貧和個人扶貧等社會扶貧模式（李周，2016）。首先，其呈現(xiàn)出來的最主要的特征就是政府主導(dǎo)下行政力量的直接干預(yù)和規(guī)劃，我們當(dāng)然不否認(rèn)在整個脫貧攻堅過程之中的其他社會力量的參與和貢獻(xiàn)，但是就狹義的精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施本身來講，建檔立卡精準(zhǔn)識別、到村到戶的精準(zhǔn)幫扶、農(nóng)戶信息和扶貧項目的精準(zhǔn)管理以及各層級部門的督查、考核等各個環(huán)節(jié)無不是在政府的主導(dǎo)之下具體開展的。其次，精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)超越了傳統(tǒng)意義上的就扶貧談扶貧的局限，目前已經(jīng)形成專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量和多種舉措有機(jī)結(jié)合互為支撐的“三位一體”大扶貧格局。[7]并且以精準(zhǔn)扶貧作為抓手，整合了大量的涉農(nóng)資金和項目，精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的過程也可以說是對于農(nóng)村進(jìn)行社會建設(shè)的過程。最后，作為一項政策的精準(zhǔn)扶貧的執(zhí)行過程涉及不同層級政府以及多個行為主體，雖然扶貧工作有著其特殊性，但是本質(zhì)和其他農(nóng)村公共政策的執(zhí)行一樣，精準(zhǔn)扶貧作為一個絕佳的窗口，可以透視地方政府本身與多元主體之間不同的行為邏輯，有助于揭開政策執(zhí)行過程的“黑箱”，為以后類似農(nóng)村政策的更好執(zhí)行提供經(jīng)驗(yàn)和理論基礎(chǔ)。

（二）研究問題

對于廣大農(nóng)村來說，貧困不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)層面的問題，更是一個治理制度的問題（鄭永年，2019）。精準(zhǔn)扶貧，顧名思義，就是在扶貧工作上要更加精細(xì)化、精準(zhǔn)化。精準(zhǔn)扶貧是國家治理現(xiàn)代化在扶貧領(lǐng)域的突出表現(xiàn)，也在考驗(yàn)國家的治理能力和地方政府的執(zhí)行能力。因此，研究精準(zhǔn)扶貧不僅僅要關(guān)注具體方法和技術(shù)層面，更要與國家治理和農(nóng)村基層社會治理相結(jié)合重新考慮扶貧問題，跳出扶貧談扶貧。精準(zhǔn)扶貧工作對于當(dāng)下的農(nóng)村基層治理會產(chǎn)生何種影響，二者之間是如何互動與相互形塑的？所以，本書的核心問題是：在資源反哺農(nóng)村的背景之下，這種行政主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧政策的運(yùn)行機(jī)制與實(shí)踐邏輯是什么？

為對以上核心問題做出詳盡解釋，研究過程中可能會將核心問題轉(zhuǎn)換為以下具體問題：政府行政主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧行動如何在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的社會動員？科層制內(nèi)部的各級政府尤其是地方政府如何進(jìn)行調(diào)適以面對如此艱巨的脫貧任務(wù)？作為一項政治任務(wù)的精準(zhǔn)扶貧又是怎樣通過各級行政力量“一竿子插到底”式地將各種福利政策傳遞到一個個原子化的貧困戶身上的？政府行政力量如何整合、組織市場主體參與到脫貧攻堅之中進(jìn)而產(chǎn)生益貧性的效果？大量扶貧資源和扶貧項目短期內(nèi)輸入貧困地區(qū)后又會產(chǎn)生怎樣的矛盾與沖突以及應(yīng)該如何治理？這些都是我們需要關(guān)注和引起重視、思考的問題。

（三）研究意義

無論是從學(xué)理分析還是從具體的政策實(shí)踐角度出發(fā)，探討這種行政治理扶貧模式都具有重要的研究意義。

首先，探討貧困治理過程的行政主導(dǎo)型貧困治理模式對于構(gòu)建中國本土化扶貧理論具有直接的理論意義。改革開放以來，中國減貧對世界做出了巨大貢獻(xiàn)。按照世界銀行2011年購買力平價1天1.9美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，1981年至2012年全球貧困人口減少了11億人，同期中國貧困人口減少了7.9億人，占全球減少全部貧困人口的71.82%。[8]中國在減貧領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就，但是在扶貧理論方面卻非常滯后，沒能夠跟上實(shí)踐的發(fā)展。在反貧困的理論方面主要是在西方福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論脈絡(luò)的指導(dǎo)下開展相關(guān)的扶貧實(shí)踐，但是西方的相關(guān)理論并不一定與發(fā)展中國家的實(shí)際情況相適應(yīng)，比如西方國家對于非洲地區(qū)的發(fā)展援助減貧實(shí)踐，主要還是在新自由主義思想的指導(dǎo)下進(jìn)行的反貧困戰(zhàn)略，最終取得的成效甚微。如果說20世紀(jì)八九十年代中國減貧取得成就的主要原因在于經(jīng)濟(jì)的快速增長，那么在2000年以后貧困人口的快速減少則主要?dú)w因于政府主導(dǎo)的一系列減貧政策和扶貧行動，中國脫貧攻堅取得的顯著成就也為全球減貧治理貢獻(xiàn)了中國方案（黃承偉，2017）。中國扶貧的經(jīng)驗(yàn)是國家主導(dǎo)的行政治理扶貧，而非新自由主義思想指導(dǎo)下所謂“善治”導(dǎo)致貧困的減少。從根本上講，西方的貧困治理的前提假設(shè)是在個體主義原則之上“國家-社會”的對立，所以才會強(qiáng)調(diào)貧困人口的參與、個體能動性以及民主制度的建設(shè)，而他們認(rèn)為只有建立一個良好的治理體系才能夠促進(jìn)發(fā)展減少貧困。但是中國農(nóng)村社會與西方社會有著不同的社會性質(zhì)，“差序格局”“倫理本位”等經(jīng)典表述都強(qiáng)調(diào)中國農(nóng)村社會之中權(quán)威和等級的重要影響，這就需要貧困治理在行政力量主導(dǎo)之下發(fā)揮“有為政府”的作用。正如瑞典學(xué)者岡納·繆爾達(dá)爾（2001）說的那樣：“唯有利用國家計劃整合的作用才能把分散的個體經(jīng)濟(jì)推向進(jìn)步并擺脫低水平的困境，國家機(jī)器是第三世界尋求發(fā)展的動力源泉?！痹诜鲐毨碚摲矫嬷袊呢毨е卫沓尸F(xiàn)迥異于西方的特色，溢出于任何西方的扶貧理論之外，而精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐恰恰是對西方扶貧理論的挑戰(zhàn)，有助于超越西方扶貧范式而生成中國本土化的扶貧理論。

其次，貧困治理是一個綜合性的治理領(lǐng)域，精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施對于國家治理能力有很大的提升作用。精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施不僅僅是就扶貧瞄準(zhǔn)、扶貧資源傳遞方面進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)的技術(shù)層面問題，更體現(xiàn)出國家在發(fā)展的過程中開始向追求平衡、公平轉(zhuǎn)型，也是國家能力建設(shè)和國家政權(quán)建設(shè)的問題。黨的十八屆三中全會指出，“全面深化改革，適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進(jìn)程，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。作為全面深化改革與治國理政的重要實(shí)踐，精準(zhǔn)扶貧正是治理能力現(xiàn)代化在扶貧領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。在精準(zhǔn)扶貧思想提出后，從中央到地方各級政府部門對于脫貧攻堅高度重視，在中央政府“高位推進(jìn)”，脫貧壓力層層傳遞，圍繞脫貧攻堅的任務(wù)整合了各項涉農(nóng)政策，扶貧成效逐漸凸顯。國務(wù)院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示，“從2001年到2010年十年里，每年減少貧困人口673萬。十八大以來，每年減貧1300萬以上”[9]。在精準(zhǔn)扶貧的脫貧攻堅階段，扶貧不僅僅是扶貧領(lǐng)域的事情，早已超越了扶貧部門本身，以精準(zhǔn)扶貧作為抓手，已經(jīng)統(tǒng)合了各個部門和各個領(lǐng)域的涉農(nóng)資源，投入貧困地區(qū)的廣大農(nóng)村，大大提高了政府的統(tǒng)籌能力。在資金投入方面，尤其是扶貧資金“四到縣”之后，地方政府在資金和項目的分配方面有了很大的主動權(quán)。與此同時，貧困地區(qū)省、市、縣各級政府開始成為扶貧財政投入的重要來源，省、市、縣級扶貧資金投入已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中央財政投入，不再完全依靠中央，極大地提升了地方政府的治理能力。在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，精準(zhǔn)扶貧實(shí)行的是中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣級抓落實(shí)的管理體制，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)簽訂脫貧攻堅責(zé)任書，并實(shí)施嚴(yán)格的考核評估。與此同時，大量扶貧工作隊（因?yàn)榉鲐毠ぷ麝犚柴v村，有時也稱駐村工作隊）和扶貧第一書記等扶貧干部被派駐到貧困村，目前已經(jīng)有19.5萬名縣級以上黨政機(jī)關(guān)干部擔(dān)任貧困村第一書記[10]，如果再加上扶貧工作隊和基層扶貧干部，人數(shù)則會更多。干部下鄉(xiāng)不僅有著扶貧工作，而且承擔(dān)著建強(qiáng)基層組織、為民服務(wù)以及提升治理水平等多方面的任務(wù)。以上在脫貧攻堅戰(zhàn)中反貧困治理體系的種種創(chuàng)新，意味著“基礎(chǔ)性國家能力”的提升與治理體系的現(xiàn)代化，地方政府在脫貧攻堅的過程中逐漸成為“下鄉(xiāng)政府”，推動了地方政府的轉(zhuǎn)型。

最后，我們可以將國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施，從政策執(zhí)行本身的角度來分析，研究作為一項農(nóng)村公共政策的精準(zhǔn)扶貧。這對于扶貧政策的完善以及農(nóng)村公共政策的執(zhí)行具有重要的指導(dǎo)意義。行政治理扶貧實(shí)踐的過程也是農(nóng)村公共政策執(zhí)行的過程，精準(zhǔn)扶貧作為一項復(fù)雜政策（呂方，2017），政策對象的需求具有多元性，治理目標(biāo)具有綜合性，政策產(chǎn)品具有差異性、定制性。目前來看，雖然整體上行政主導(dǎo)型貧困治理的模式具有制度上的優(yōu)勢和活力，能夠在短期內(nèi)使各種力量參與脫貧攻堅，完成科層制以外的超常規(guī)任務(wù)，但是在具體政策執(zhí)行的過程中也有很多不足和需要完善的方面。例如，行政主導(dǎo)型貧困治理本身運(yùn)用行政動員的方式打破科層制界限，但是在政策執(zhí)行的過程中又存在再科層化的傾向，在科層化與逆科層化的張力之中影響著最終的扶貧效果；貧困治理雖然以行政作為主導(dǎo)，但是目前來看運(yùn)用的是項目制的治理方式，項目制扶貧的過程中不同行為主體之間的多重行為邏輯，也容易致使精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)遭到異化；國家大量的扶貧資源短期內(nèi)輸入貧困村之中，在資源分配的過程中一方面要避免“精英俘獲”（elite capture）現(xiàn)象的發(fā)生，另一方面要防止貧困戶因陷入“福利陷阱”和“援助誘惑”之中而引發(fā)基層的矛盾與沖突等。這些方面既是對政策執(zhí)行者本身的考驗(yàn)，又為將來農(nóng)村其他類似政策的執(zhí)行總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、提供啟示，具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。