二 主要的研究內容

（一）研究目標

中國的貧困治理實踐和貧困治理經驗迥異于西方國家，如果用官方的話語總結就是“政府主導、社會參與、自力更生、開發扶貧、全面發展”的策略。而政府主導的特征在近年來全國范圍內開展的精準扶貧工作中表現得尤為突出，在扶貧領域中國貧困治理最核心的就是行政主導型貧困治理模式即行政治理扶貧。所以本研究主要探究的是中國這種以國家行政主導的方式自上而下發起的精準扶貧的治理邏輯究竟是什么，行政主導型貧困治理的實際運行機制到底是什么，以及這種行政主導型貧困治理模式在基層的實踐過程中會產生什么樣的影響，并試圖與西方新自由主義思想指導下的反貧困戰略和政策進行比較。治理理論大多是在追求多元參與、去中心化以及政府作用逐漸下降的前提假設下來討論，我們認為在具體扶貧領域的實踐過程中需要找回國家的作用。

以往大量關于貧困治理的研究要么就扶貧談扶貧，主要局限在扶貧瞄準技術、政策執行效果等微觀層面，要么談及中國貧困治理經驗則偏向于宏觀層面的討論。本研究主要將研究場域放在一個鄉鎮內部，通過觀察其精準扶貧政策執行的具體動態過程來透視和總結行政主導型貧困治理的微觀運作機制和產生的現實影響。

（二）研究內容

本研究的主要內容可以細化為以下幾個方面。

第一，從歷史的視角來看，中國的貧困治理過程、每階段所呈現出來的主要特征，以及探究不同階段貧困治理轉型背后的原因是什么。共同富裕是社會主義的本質要求，新中國成立后至改革開放前我國主要是通過土地改革、人民公社化運動、工業化等一系列制度層面的變革來推動農村的發展，同時農村社會的初級保障制度也被建立起來；改革開放到20世紀80年代中期也主要是通過制度改革與經濟增長來減少農村貧困人口，這個階段并沒有嚴格意義上的扶貧政策；從1986年開始國家設立專門的扶貧機構，正式的扶貧規劃被提上議程，貧困治理開始從救濟式扶貧向開發式扶貧轉變；而在2000年后，貧困治理的專業化程度逐漸提高，開始轉向了多部門共同參與的綜合治理階段，扶貧瞄準單位進一步下移。2013年精準扶貧概念被提出，后來逐步上升為一項國家戰略，脫貧攻堅戰隨之在全國各地打響。從歷史維度上看中國的貧困治理為何轉型以及如何轉型是這一部分需要論述的內容。

第二，從科層制角度來看，精準扶貧是如何在科層體制內部開展的？尤其是對地方政府來講，傳統意義上的扶貧任務基本都是讓位于經濟增長等發展目標，扶貧部門長期以來往往都是處于從屬性的邊緣地位，人員缺少、不被重視。在短期之內面臨巨大脫貧壓力的情況之下，地方政府是如何在科層體制內部進行調整與再造的，又是具體運用什么樣的行政治理行動和策略打破科層體制的界限來動員科層體制內部以應對新增加的貧困治理任務的？也就是說，這一部分主要是看精準扶貧是如何重構科層體系，在基層組織和制度層面利用科層制優勢的同時也產生了很多逆科層化的治理邏輯，可以說探究的是地方政府在科層化與逆科層化之間是如何反復調適以完成精準貧困治理任務的。而在精準扶貧的經驗層面，我們將主要以大量干部下鄉進行精準識別作為案例，來具體考察行政主導型貧困治理的科層化與逆科層化的雙重邏輯。

第三，在貧困治理方面，行政的主導作用不僅僅局限在科層體系內部的動員與再造，在市場領域也體現了行政的主導和整合作用。地方政府是如何利用市場手段進行精準扶貧的？在目前主要還是以開發式扶貧作為手段的脫貧攻堅行動中，地方政府對于市場的引導、資本的規制至關重要。因為市場本身會產生分化，貧困戶在市場中處于不利的地位，資本也具有逐利的特征，需要利用行政的力量將市場的獲益機制與貧困戶增收結合起來，確保貧困戶在市場中能夠獲益。這具體體現在對于貧困戶資產收益新型扶貧機制的探索、行政力量對于產業扶貧的介入以及政府為農民合作組織參與扶貧營造條件等。在當今市場化、全球化的時代，不可能將貧困戶永遠隔離在建構的“世外桃源”中，而只能通過政府力量引導貧困戶組織和參與到市場之中，并用行政手段對市場與資本雙方進行規制，才能夠確保貧困戶的收益和脫貧。政府干預下的精準幫扶尤其是行政主導下的產業扶貧組織模式是這部分關注的重點。

第四，行政治理扶貧還需要處理好資源分配與基層社會秩序的問題。精準扶貧以來伴隨大量扶貧資金和項目輸入貧困村，扶貧資源的分配和扶貧項目的落地成為一個很大的問題，如果處理不好不僅不利于取得扶貧效果，影響最終的脫貧摘帽，而且容易引發農村基層社會沖突與糾紛，擾亂社會秩序，影響社會穩定。因此，精準扶貧中的精準管理已經不僅是扶貧資金和扶貧項目的管理，而且上升為一個治理問題。而政府主導的精準扶貧行動到了村莊一級后是如何與廣大村民互動的，應該怎樣進行扶貧資源分配？很多情況下并不是扶貧資源不足而引發農民不滿，相反是由于資源過多，在覆蓋了真正貧困戶的同時資源也會外溢到周圍群體，而產生糾紛和矛盾。如果處理不好則容易從“貧困陷阱”轉向“福利陷阱”，如何避免以上問題的發生，地方政府應該如何應對，則是目前中國行政主導型貧困治理在基層所面臨的重要考驗。

（三）概念界定

“行政治理扶貧”是基于對中國貧困治理與政治發展因素的分析而得出的一個理論性概念。筆者以這樣的概念來解釋中國政府主導的貧困治理模式和邏輯，尤其是在精準扶貧政策提出以后，這種行政主導的特征更加凸顯。

行政治理扶貧作為一個解釋性概念，主要包括“行政主導”和“貧困治理”兩個方面的內容，需要分開闡釋。

在中西方的語境中“政府”的含義有著很大的不同[11]，所以對于“行政”概念的理解自然也存在較大差異，不同于“威爾遜學派”所倡導的“政治-行政”[12]二分法中的純粹行政，中國的“行政”則是一個外延更廣的大行政概念，在中國的語境之下，“行政”與“政治”二者不是截然分開與對立的，更多的是行政與政治的交叉與重疊。政府的行政過程也包含很多的政治因素，而在解決實際問題的時候政治力量也有行政化、科層化的趨勢。如圖1-1所示，西方理論所提倡的是政治與行政的獨立與分開，但中國的實際情況是二者存在很大的交叉與重疊。所以本書的“行政主導”包括兩層含義：一是政治的主導（黨的領導）作用，行政問題的政治化，在精準扶貧的實踐中就是扶貧上升到政治高度，“五級書記掛帥抓扶貧”貫穿科層制內部；二是行政本身的主導作用，扶貧壓力通過科層體系層層傳導、任務層層分解，自上而下地通過規劃和各級政府主導來組織完成扶貧任務。在中國的反貧困實踐中，行政因素的重要性遠遠超過其他方面的因素，即使是通過市場、社會等方式開展的扶貧行動也可以透視出國家行政力量的作用，所以在中國，行政主導在扶貧領域所發揮的是統領性的功能。

圖1-1 中西方語境下的政治與行政關系

“貧困治理”概念的核心首先是將貧困界定為一個問題，然后對其采取具體措施并加以干預的一個過程。貧困成為一個問題，是多方面的因素導致的：對于個體來講，絕對貧困會對其生存產生威脅；對于社會來講，大量的人口陷入貧困狀態之后容易引發社會矛盾與社會沖突；對于國家來講，扶貧行動與反貧困政策的實施考驗著政府治理能力。總之，貧困一旦成為社會問題，本身就會對社會秩序產生影響，并帶來收入不平等、社會不穩定等一系列負外部性問題。所以，貧困治理的根本就是政府要通過采取相應的措施，對特定的貧困群體實施干預，并處理好各方面的社會關系，防止社會秩序紊亂，最終的目標是保持社會的穩定，實現社會和諧發展。

所以本書主要圍繞“行政治理扶貧”這一核心概念謀篇布局，分別論述行政主導在科層體系、市場領域以及社會治理中如何發揮作用以及產生何種后果，等等。行政主導的統合作用貫穿精準扶貧政策實踐全過程，也與西方所提倡的市場主導、社會主導的扶貧模式形成了鮮明的對比。

（四）分析框架

本書的技術路線如圖1-2所示。

圖1-2 本書的技術路線

全書圍繞核心概念——行政治理扶貧進行論述，在文章的謀篇布局方面沿著以下三條線索展開分析：第一條線索是貧困治理的邏輯，即在貧困治理的過程中行政力量如何與科層體系、市場、社會多元主體進行互動，又如何將不同主體統合起來發揮主導作用；第二條線索是政策執行的邏輯，主要講的是精準扶貧政策在精準識別、精準幫扶以及精準管理的各個環節如何具體實踐以及每個環節又容易面臨什么困境；第三條線索并沒有以上兩條線索那么明確，這條暗含的線索主要是將中國的行政治理扶貧模式與西方的貧困治理模式進行比較，并總結相應的經驗。