1.3 我國應急預案體系的建設歷程

1.3.1 初始階段（2002年前）

中華人民共和國成立以后，我國政府高度重視防災減災、安全生產、公共衛生等領域工作，成立專門工作機構，編制相應的規章制度、工作方案與規劃，這成為應急預案的萌芽形式。中華人民共和國成立初期，在安全生產方面，在“安全為了生產、生產必須安全”原則的指導下，形成以《工廠安全衛生規程》《建筑安裝工程安全技術規程》和《工人職員傷亡事故報告規程》（1956年5月25日國務院全體會議第29次會議上通過）為核心、以預防事故為目的的“應急預案”。在公共衛生方面，中華人民共和國成立初期全國開展轟轟烈烈的愛國衛生運動，1951年4月，衛生部召開全國防疫專業會議，制定了19種傳染病的防治方案。

20世紀80年代以后，我國有關部門開始制定出臺部門性應急預案。水利、林業、地震、國防科工等部門借鑒國際同行經驗，編制了防御洪水方案、森林火災事故預案、破壞性地震應急預案、核應急計劃等。1988年1月，國務院頒布《森林防火條例》，要求各級地方政府設立森林防火指揮部，制定預防和撲救森林火災的“預備方案”，相關資料顯示，1988年中央森林防火總指揮部制定發布的《處理特別重大森林火災事故預案》是目前所發現的編制最早的應急預案。同年7月，國務院頒布實施《中華人民共和國水法》，明確要求縣級以上人民政府制訂“防御洪水方案”。而在地方政府層面，各級政府結合區域特點與實際情況，編制出臺多個不同專業領域的應急預案。例如，2000年貴州省政府編制發布《貴州省森林防火指揮部森林火災處理預案》，2001年上海市政府制定出臺《上海市災害事故緊急處置總體預案》，等等。

總體來說，2003年以前出臺的各類應急預案具有三個特點：一是編制零散，預案體系不健全。只有地震、核電、水利和森林防火等少數部門和行業擁有應急預案，沒有從國家頂層設計層面將其固化為規范性制度并在全社會范圍內進行推廣執行。二是部門特征明顯，綜合協調性弱。預案編制基本上是部門性行為，主要針對本行業領域的重大災害進行應急管理。預案管理部門各自為政，多為單打獨斗，部門間缺少溝通與協調。不同類型的應急預案之間缺乏銜接與匹配，不能發揮整體合力。三是技術性強，管理性偏弱。當時的應急預案主要是針對單一類型的災害而制訂實施的技術性方案，側重于從專業角度制訂應對災害的具體實施步驟與計劃，更多地強調應急響應階段的工作，忽視災害減緩、預防準備、善后處置等其他應急管理環節，缺乏總體戰略規劃與明確的管理職責分配。

1.3.2 構建階段（2003—2007年）

2003年，突如其來的“非典”（SARS）事件成為我國應急預案體系建設的正式起點。“非典”事件對中國政府應對突發事件的能力提出了嚴峻挑戰，既開啟了我國應急管理體系建設進程，也推動了我國應急預案體系建設進入快速發展階段。2003年11月，國務院抓緊組建“突發公共事件應急預案工作小組”，以應急預案編制工作為抓手，不斷推動我國應急預案體系建設。2006年1月8日，國務院頒布《國家突發公共事件總體應急預案》（以下簡稱《國家總體預案》），其后各級政府全面開始大規模編制應急預案。國務院陸續印發1件國家總體預案、25件專項預案和80件部門預案，并在國務院辦公廳內設國務院應急管理辦公室，專職承擔應急值守、信息匯總和綜合協調等職能。

在此基礎之上，國家繼續加大應急預案編制工作，推動應急預案體系覆蓋到各級政府的相關部門和企事業單位。2006年，國務院出臺《關于全面加強應急管理工作的意見》，明確要求各地加強應急預案體系規劃建設與政府管理，在“十一五”期間建成“覆蓋各地區、各行業、各單位的應急預案體系”。2007年5月，國務院明確要求街道社區、鄉鎮村屯和企事業單位等基層組織全部編制應急預案，在兩到三年內基本建立“橫向到邊、縱向到底”的應急預案體系。同年8月，全國人大常委會頒布《突發事件應對法》，明確提出要“建立健全突發事件應急預案體系”，將應急預案體系建設提高到國家法律層面，在應急預案法治化道路上邁出了重大步伐。

1.3.3 完善階段（2008年至今）

2008年“5·12”汶川特大地震全面檢驗了我國應急管理體系，暴露出應急預案體系中存在的不少薄弱環節，隨后國務院著手籌備修訂應急預案，由此我國應急預案體系建設開始朝著完備化、可操作化和無縫銜接的方向發展。

在國家層面，《突發事件應對法》頒布后，《安全生產法》《消防法》《防震減災法》《生產安全事故應急條例》《自然災害救助條例》《危險化學品安全管理條例》《煙花爆竹安全管理條例》《破壞性地震應急條例》《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》等法律法規也相繼對應急預案提出了明確要求。同時，為貫徹實施《突發事件應對法》、深入推進應急預案體系建設，國務院辦公廳于2013年10月25日印發了《突發事件應急預案管理辦法》（國辦發〔2013〕101號），明確了應急預案的概念和管理原則，規范了應急預案的分類、內容以及編制程序，建立了應急預案的持續改進機制，強化了應急預案管理的組織保障。2018年應急管理部組建后，立即啟動了《生產安全事故應急預案管理辦法》修訂工作，于2019年7月11日印發《應急管理部關于修改〈生產安全事故應急預案管理辦法〉的決定》（應急管理部令第2號），強化了生產經營單位主要負責人的職責，強調了真實、實用，突出了應急預案的基礎保障作用。

在地方層面，各省市區依據相關法律法規先后出臺了應急預案管理有關規定，各級政府在不斷擴大應急預案覆蓋范圍的同時，積極開展相關應急預案修訂工作。各地各部門普遍將預案修訂工作納入年度工作計劃中，并結合應急演練實際情況，定期組織修訂相關預案。基層單位也推出簡化版的應急預案，向群眾發放明白卡，提高應急預案的實用性與突發事件處置效率。

在這一時期，我國應急預案體系在規模和質量上都有了很大提高，“橫向到邊、縱向到底、具體到點”的應急預案體系基本形成，預案管理逐漸規范，標準體系日趨完善，頂層設計也更加優化。在充分肯定成績的同時，我們也要清醒地認識到我國應急預案體系仍存在著許多問題，主要表現在應急預案內容形式雷同、編制流程缺失風險評估環節、構建方法忽視情景構建主線、優化機制缺乏應急演練檢驗、預案數字化應用程度低等方面。

1.3.4 國外應急預案體系建設經驗啟示

我國經過自2003年至今的多年應急管理實踐，積累了許多寶貴的經驗，但也在應急預案體系建設過程中發現不少亟待解決的問題，需要從應急實踐與理論研究的角度深入思考應急預案改進與優化路徑。結合全國應急預案管理工作實際，借鑒吸收國外先進經驗，同時參考《中國應急預案體系：結構與功能》一文提出的政策建議，以下幾種途徑值得討論和思考。

1.3.4.1 進一步完善現有應急預案體系

為解決行政部門條塊治理結構對應急預案體系的結構約束，應建立起“總體預案之下只有專項預案，專項預案之下才有部門預案”的應急預案層級體系，減少不同層級應急預案的交叉與重疊。同時，應該特別強調各級各類應急預案的側重點各不相同，例如總體預案體現原則指導，專項預案體現專業應對，部門預案體現部門職能，企事業單位及基層組織預案體現先期處置，重大活動預案體現預防準備。建立與完善大尺度應急預案（如巨災預案等綜合性預案）和小尺度應急預案（如基層單元基于多災害情景風險分析的預案）互相結合互為補充的應急預案體系，確保應急預案工作的全覆蓋，避免應急預案可能成為一種脫責工具。同時，整個應急預案體系的建設離不開應急法制、應急體制、應急機制的有效支撐，要在法制健全、體制完善、機制有效的基礎上優化現有應急預案體系，要加強《突發事件應對法》的貫徹執行，從“立法滯后、預案先行”到依法行政。

1.3.4.2 應急預案的編制與修訂工作需要多方參與

重大突發公共事件的準備和應對不只是國家、各省市區政府參與，社會力量的參與可以幫助政府更有效率地進行突發公共事件的應急準備和應對，同時能夠降低國家應急管理成本，減少突發公共事件所造成的損失。

在應急預案編制與修訂過程中，通常由應急管理部門牽頭，應急管理部門、執法部門、消防部門、醫療急救部門、公共衛生部門、公用事業部門、社會服務機構、企業、非政府組織（包括那些提供特殊需要事務的組織）等多個機構或部門共同參與。多方參與應急預案編制與修訂，共同參與應急預案評審工作，使得各個部門明確應急管理過程中各自應該充當的角色和承擔的職責，為各個應急響應部門提供協作與交流機會，由此產生的得到各個部門認可的應急預案更具有操作性。

參考美國應急預案建設經驗，其建立起國家、聯邦、州、地區、家庭個人、非政府組織等所有社會力量參與的應急預案，并且在突發公共事件應對過程中貫徹了“屬地管理”的理念，強調了突發公共事件本地區應急管理機構應急能力建設的重要性，“全民參與、屬地管理”的理念為美國在應對突發公共事件時，能保證有效減少應急成本、降低事件造成的損失。因此，在我國應急預案編制與修訂的過程中應將“全民參與、屬地管理”的理念貫徹到底，不斷提高基層應急能力，尤其是企事業單位、非政府組織、個人等的應急管理意識和能力，從而更好地進行突發公共事件的應急準備。

1.3.4.3 改進應急預案編制方法

重大突發公共事件的情景構建對我國應急預案的編制形成以及國家應急能力的建設具有重要的引領性。突發公共事件具不可預測性、巨大的破壞性等特點，尤其是突發公共衛生事件具有動態性的變化，傳統的“預測—應對”應急管理模式在實際應用過程中出現了較多問題。基于情景而構想的應急預案更具有靈敏性和時效性，應急管理模式向“情景—應對”模式的轉變顯得尤為重要。加之應急預案的編制是程序性的工作，具有極大的復雜性，在應急預案的編制過程中需要更好地了解我國應急管理的現狀及問題，因此，我國在應急預案的編制和修訂過程中應注重突發公共事件的構建，以情景為基礎，并不斷地優化預案的編制程序，在預案的編制過程中清晰明確地認識我國應急管理的現狀及問題，從而更好地制定出具有針對性、靈活性和實用性的應急預案。

打破以往以模板為基礎的預案編制方法，采用基于風險場景、應急任務與應急能力的應急預案編制方法，結合本地區本部門實際情況，編制有實際使用價值的應急預案。風險評估工作，不僅為劃分預案編制優先級別提供依據，而且也為應急準備和應急響應提供必要的信息和資料。在制定應急預案時應充分吸取以往突發事件處置與救援的經驗，充分發揮預案編制小組各個成員的想象力，對風險情景進行詳細描述，設想出有可能發生的若干情況，并對每一情況進行描述。如德國柏林州在制定公路隧道應急預案時，考慮到了隧道中可能發生火災、事故現場有危險貨物、事故現場沒有危險貨物、交通擁堵、照明系統失靈、能源供應系統失靈、運營/交通技術設備失靈、會污染水體的物質發生泄漏、隧道或運營建筑被水淹等各種情景。依據風險分析的結果，對已有的應急資源和應急能力進行評估，包括城市和企業應急資源的評估，明確應急救援的需求和不足，開展有針對性的應急能力建設。

1.3.4.4 推進應急預案“四化”工作

應急預案有效發揮作用，不僅需要制定要素齊全、內容詳細的預案，還需要從編制技術層面進一步做出努力，推進應急預案“四化”工作，即簡化、實化、流程化、圖表化。簡化就是簡化預案文本內容，減少總體篇幅，減少文字性描述。實化就是將預案編制的重點放在職責任務和處置流程上，增加風險分析描述，明確各級各類職責任務。流程化就是規范分級響應流程、措施，特別是應急響應、信息報送、現場處置的流程，要明確第一步做什么、怎么做，下一步做什么、怎么做。圖表化就是將危險目標、危險因素、應急機構、應急救援人員、響應程序、現場處置方案、應急裝備和物資清單、聯系電話等內容以表格、框圖的形式展現出來。

1.3.4.5 重視應急預案修訂工作

保持應急預案有效性的關鍵在于現有應急預案的持續優化與管理，因此，應急預案修訂的重要性并不亞于預案的制定。由于客觀情況經常發生變化，只有及時對預案進行修訂，才能更有效地應對突發事件。《突發事件應對法》第十七條規定，應急預案制定機關應當根據實際需要和情勢變化，適時修訂應急預案。根據國外的經驗，應急預案至少應當每年定期修訂一次，如果在這一年中遭遇了突發事件、進行了應急演練、發生了組織機構變動等情況，應當及時修訂預案。在日常工作中應加強預案演練工作，以多種形式組織由應急各方參加的預案訓練和演習，使應急人員進入“實戰”狀態，熟悉各類應急處置和整個應急行動的程序，在演練過程中檢驗應急能力水平，分析應急預案的不足，并及時加以改進和完善，實現應急預案動態管理。