1.2 國外應急預案體系建設經驗與啟示

20世紀90年代以來，重大事故應急預案體系建設受到國際社會的普遍重視，許多工業化國家和國際組織都制定了一系列重大事故應急救援事故法規和政策，明確規定了政府有關部門、企業、社區的責任人在事故應急中的職責和作用，并成立了相應的應急救援機構和政府管理部門。美國、英國和日本作為應急體系較為發達的國家，均非常重視事故災難應急預案的制定，其應急預案體系對我國的應急預案體系建設具有較強的借鑒意義。

1.2.1 美國應急預案體系建設

1.2.1.1 應急預案演變

美國國家應急預案的演變體現對應急預案理念認識的變化。1992年最早頒布的《聯邦響應預案》（Federal Response Plan），作為聯邦政府應對突發事件的應急預案，編制和適用主體均是聯邦政府。2004年的《國家響應預案》（National Response Plan）取代了《聯邦響應預案》，實施主體從聯邦政府轉變為國家，體現了美國將全國應急管理工作進行整體考慮的變化，為全國應急管理工作的統一奠定了基礎。2008年的《國家應急響應框架》（National Response Framework，NRF）取代了《國家響應預案》，明確應急相關方、響應流程、組織設置及職責、預案的功能類別等內容。名稱從響應預案到應急框架，將應急預案徹底變成一個全國應急管理工作的規范性指南，強調全國應急工作的規范和協同，標志著美國將應急管理的核心從事后應對轉變為應急準備。美國總結了應對卡特里娜颶風等一系列重大事故災難的經驗和教訓，認識到應急管理的核心和重點應在于應急準備和預防，將應急準備從傳統應急管理四個階段（預防、準備、響應、恢復）之一提升為涵蓋這四項的基礎性工作，而應急預案是應急準備的基礎和主線。

1.2.1.2 應急預案分級分類

美國的應急預案分為三級——戰略層面、操作層面和戰術層面。

戰略層面分為戰略指導陳述和戰略預案。戰略指導陳述是在國家事件場景基礎上概述戰略上的重點、主要的國家戰略目標和基本假設。戰略預案進一步闡述任務的含義，確定職權，描述角色和職責，確立任務的基本目標、能力、優先級及績效標準。這兩種應急預案類似于我國的總體應急預案。

操作層面分為概念預案和操作預案兩種。概念預案通過整合、同步現有的聯邦（部門間）能力以達到完成任務基本目標的操作理念，類似于我國的專項應急預案。操作預案確定詳細的資源、人員和資產配置，以完成戰略預案的目標，將戰略重點轉化為實際操作，并帶有支持附件，類似于我國的部門應急預案。

戰術層面指戰術預案。戰術預案是指在實操層面上，針對特定的情形和實際情況，對個人的任務、行動和目標的識別與確定。戰術預案強調在意外事故現場調用應急單元，類似于我國的現場處置方案。

三個層面中：戰略預案明確了針對的對象和期待實現的功能，指明了行動的方向；概念預案明確了部門間如何共同配合實現此種功能，說明了實現的路徑；操作預案明確各部門內部如何運作并提供相應的支持，說明了具體的方式方法；戰術預案是具體每一個功能目標實現的計劃方案，說明了具體的任務措施。這三個層面的預案適用于美國各級政府層面。

1.2.1.3 聯邦與地方應急預案的銜接

聯邦政府采用的總體應急預案編制系統（Integrated Planning System，IPS），一方面指導了聯邦的機構和部門支持州與地方的行動，另一方面解決了州政府如何與其他組織合作以及如何獲得資源的相關問題，為應急預案銜接提供了技術支撐。州、領地、部落等地方各級政府應急職責定位主要有以下三項：負責協助能力不足的司法管轄區，對特定的緊急情況首先響應，根據需要協同聯邦開展工作。聯邦應急管理署地區辦公室作為聯邦派駐機構，一方面了解、掌握州和地方的需求并將其作為聯邦應急預案建設的重點任務，另一方面為地方政府提供聯邦相關任務和資源，從而保障州與地方應急處置行動，成為州與地方預案編制結構的“最可能”風險視角和聯邦預案編制結構的“最危險”風險視角的交叉點，從體制上保障聯邦與地方應急預案編制過程中的有機銜接。

1.2.2 英國應急預案體系建設

英國中央與地方政府對意外事故的責任分由多個部門承擔，其中國家級負責的部門包括運輸部、環保署、健康與安全署、內務部和商務部。地方衛生局、地方水管理機構公用設施部門，在制定事故應急預案及對化學事故做出反應的過程中都發揮作用。工廠檢查及健康與安全執行局（HSE）的地方代表，負責監督和執行安全規定及靜止裝置的應急計劃?？茖W家、企業、地方政府、工會及國家機構都有代表加入國家重大危險顧問委員會，該委員會負責對大型靜止裝置的事故預防與應急反應對策進行審查和提出建議。

英國的應急預案共有三類：總體預案（Generic Plan），專項預案（Specific Plan）以及單機構、多機構和多層級預案（Single-Agency，Multi-Agency and Multi-Level Plan）。其中，總體預案和專項預案是最基本的兩種預案，這兩種預案共同發生作用，并以專項預案支撐總體預案。絕大多數第一類處置者需要制定總體預案和專項預案。法律要求每個機關的總體預案應該與其他合作機關制定的預案相協調。專項預案主要針對特定的突發事件，如航空事故、化學事故、海洋污染、石油污染、環境衛生事故、鐵路交通事故、洪水、災害天氣、學校事故、口蹄疫疾病等。這些突發事件的處理往往不適合寫入總體預案。專項預案分為兩類：一類針對特定危害或者事故；另一類針對特定的地區或者地點，例如機場、醫院、易發洪水地的公共場所等。此外，還應當考慮是否制定多機構預案。在決定制定多機構預案的情況下，制定預案部門有權考慮決定由哪一機構承擔領導責任。多層級預案實際上是多機構預案的一種，由多個層級的政府共同制定。

1.2.3 日本應急預案體系建設

日本政府的應急預案經受了2011年東日本大地震的檢驗，雖然在監測預警、應急響應、恢復重建等方面發揮了巨大作用，但在應急預案的風險場景設定上，由于對地震、海嘯和核事故的復合型巨災風險考慮不足，當地仍蒙受慘重損失，災害影響深遠。2011年12月，日本政府在系統總結、評估東日本大地震的經驗和教訓的基礎上，進一步完善了政府應急預案體系，以進一步增強其科學性、針對性和實用性。

1.2.3.1 注重政府應急預案體系的整體制度設計

日本政府注重強化應急預案的制度性設計，構建了系統連貫、規范明晰、相互銜接的預案體系。日本政府把防災計劃（應急預案）分為三類：一是防災基本計劃，其作為政府應急管理工作的重要基礎，是全國應急管理領域的最高層計劃，依據《災害對策基本法》，由政府應急管理的最高機構——中央防災會議制定；二是防災業務計劃，是由指定的行政機構及指定的公共機構根據防災基本計劃制定的計劃；三是地區防災計劃，是根據防災基本計劃，由都道府縣及市町村的防災會議結合本地區實際情況制定的防災計劃。

此外，日本政府在立法中明確了各預案間、預案和規劃之間的相互銜接。《災害對策基本法》明確規定，指定行政機關的首長在制定防災業務計劃并實施時，要考慮與其他指定行政機關的首長制定的防災業務計劃進行相互調整，同心協力地、有機地制訂防災業務計劃，并努力實施。同時，《災害對策基本法》還規定，都道府縣地區防災計劃不得與地區防災業務規劃（類似應急規劃）有所抵觸，并促進兩者在實際工作中能夠有效銜接。

1.2.3.2 以風險分析和評估作為預案制定的前提

日本政府把開展風險分析與評估作為增強政府應急預案針對性和實用性的基本方法。1995年神戶大地震后，日本政府把風險分析與評估作為整個應急準備工作的前提。在2012年修訂后的防災基本計劃中，日本政府經過重新評估，將海嘯災害列為災害風險第二位（僅次于地震災害）。實際上，早在東日本大地震發生之前，日本政府就進行過系統性評估，明確了最有可能發生地震的海域。為此，2003年以來每年在首相官邸舉行所有內閣大臣參加的巨災應急預案測試演練，假定的場景是東海、東南海、南海三場地震同時發生，造成25000人死亡（其中海嘯死亡9100人），55萬棟建筑毀壞，從而為2011年東日本大地震的應對工作打下了堅實基礎。

1.2.3.3 預案制定中融入“業務持續性管理”理念

把“業務持續性管理”（Business Continuity Management，BCM）理念引入防災業務計劃制定中，是日本政府應急管理工作的重要創新。日本政府認為，發生地震等巨災時，如果政府的關鍵活動停滯，不僅對政府自身造成影響，而且會影響到經濟發展和社會生活，甚至可能產生其他的外溢效應。為此，日本政府將“業務持續性管理”理念應用于政府防災業務計劃中，力爭在發生災害時，政府的關鍵業務活動能夠持續進行，以確保日本政府本身、全社會的穩定，并使政府工作在最短時間內恢復。截至2010年6月，日本政府的各省廳和都道府縣所有的防災業務計劃都吸納了業務持續性管理的理念，加強了指揮、交通、通信等關鍵部門和重要基礎設施的抗災抗毀能力，以確保本部門的關鍵業務在地震、海嘯等重特大突發事件情況下能夠持續、有序開展。