1.1 應急預案概述

1.1.1 應急預案的概念及特點

應急預案，有時也簡稱“預案”，是指各級人民政府及其部門、基層組織、企事業單位、社會團體等為依法、迅速、科學、有序應對突發事件，最大程度減少突發事件及其造成的損害而預先制訂的工作方案。應急預案是在對事件進行風險辨識、評估、應急資源調查和應急能力評估的基礎上，為降低由危險物質、設施（備）、場所、氣候、環境等因素引發的突發事件或者災害造成的人身、財產與環境損失，控制事態發展，消除突發事件影響，防止發生次生或衍生災害，而對應急組織機構與職責、人員、技術、裝備、設施（備）、物資、救援行動及其指揮與協調等方面預先做出的科學而有效的具體計劃和安排。它明確突發事件的事前、事發、事中、事后，誰來做、做什么、怎么做、何時做、用什么資源做等問題。

突發事件具有種類多、分布廣、損失大、影響廣泛、危害嚴重、難以預測等諸多特點，應急預案就是針對突發事件的這些特點而制定的具體行動方案。因此，應急預案必須覆蓋各行業、各領域、各類型和各單位的突發事件應對與處置工作，具有鮮明的系統性、權威性和時效性特點。

1.1.1.1 系統性

應急預案的系統性主要體現在預案內容、預案體系、預案管理三方面。從預案內容來看，應急預案包括事前的預測預警、危險源識別與辨識、應急管理制度與應急準備等，事發的先期響應、風險管控、信息傳遞等，事中的應急處置與聯動、指揮決策、應急保障等，事后的恢復與重建、善后處置以及應急結束等相關內容，同時包含實施應急響應行動所需的基本信息、響應程序、各類表格等內容，體現了應急過程的系統性。從預案體系來看，應急預案包括對應急管理工作及突發事件應對與處置的總體安排、專項行動和現場處置的具體措施，體現了預案銜接的系統性。從預案管理來看，應急預案的管理是一個全環節、全鏈條、全過程的管理，從應急預案編制準備到應急預案執行都有嚴格的程序來確保應急預案的編制質量與啟動實施，體現了預案管理的系統性。此外，應急預案的系統性還在功能（職能）完整、應急過程完整、適用范圍完整等方面得到體現。

1.1.1.2 權威性

應急預案必須合法、合規，具有突發事件應對與處置的權威性。它是依據有關法律、法規、規章制度和地方實際情況制定的應對突發事件的具體行動方案，是國家有關法律、法規和規章制度在應急管理領域的具體化，具有類法規的很強的現場指導意義，是檢查和落實突發事件應對工作的主要參照，是實施獎勵和責任追究的基本依據。頒布施行的應急預案，是政府及其部門依法推進應急管理工作的施政措施，是基層組織和單位做好突發事件應對工作的重要保障。應急預案是緊急情況應對突發事件行動指南，充分體現了法律、法規賦予的神圣權利，對突發事件應對工作具有強大的約束力。

1.1.1.3 時效性

應急預案在一定的范圍和時限內具有很強約束效應，超出其范圍和時效，就降低或失去了對突發事件應對工作的指導意義。它是在現行行政管理體制下，針對現存風險和危險源，在有效時段內對所擔負的應急管理和突發事件應對工作的部署和安排。當行政管理體制和應急資源發生變化、風險消失、危險源轉移、應急工程與重大應急活動結束等情況出現時，已有的應急預案就難以適應突發事件應對工作的需求，應及時進行修訂和完善。應建立應急預案持續更新改進長效機制，確保應急預案能始終滿足突發事件應對工作的實際需要。

1.1.2 應急預案功能定位

應急預案在應急管理中起著關鍵作用，它是針對可能發生的重大事故及其影響和后果嚴重程度，為應急準備和應急響應的各個方面所預先做出的詳細安排，是及時、有序、有效開展事故應急救援工作的行動指南。具體來說，應急預案在應急管理中的重要作用和地位體現在：

（1）應急預案有利于明確突發事件應對的范圍和體系。應急預案明確了突發事件應對的組織體系、響應流程和各方職責，使應急準備和應急響應不再無據可依、無章可循，一旦發生事故，可以有序應對、忙而不亂。通過編制基本應急預案，對事先無法預料到的突發事件或事故可以起到基本的應急指導作用，成為開展應急救援的“底線”。針對特定危害編制專項應急預案，制定專門應急措施，可大大增強救援的效果。

（2）應急預案有利于做出及時的應急響應，降低事故損失。應急預案建立了與相關單位和部門應急體系的銜接，并預先明確了應急各方的職責和響應程序，在應急力量和應急資源等方面做了大量的準備，可以指導應急救援工作迅速、高效、有序地開展，將事故造成的人員傷亡、財產損失和環境破壞降到最低。此外，如果提前制定了應急預案，對事故發生后必須迅速解決的一些應急恢復問題也會起到重要的指導作用。

（3）應急預案有利于提高風險防范意識。應急預案的編制、評審、發布、宣傳、演練、教育和培訓，有利于各方了解可能面臨的重大災害事故及其相應的應急措施，有利于各方提高風險防范意識和能力。其中，培訓可以讓應急響應人員熟悉自己的責任，具備完成指定任務所需的相應技能，演練可以檢驗預案和行動程序，同時評估應急人員的技能水平和應急過程的整體協調性。

1.1.3 應急預案的分類方法

應急預案有多種多樣的分類方法，包括從行政管理層次、應急預案層級、應急響應程序、應急預案時間特征、應急管理對象、應急預案適用范圍和功能、應急預案編制和執行的責任主體等方面進行區分。應急預案的具體分類方法可根據地方或單位實際情況確定。

按行政管理層次劃分，可將應急預案分為國家級、地方級（省級、市級、縣級）及基層單位應急預案。按時間特征劃分，可將應急預案分為常備應急預案和臨時應急預案（如偶爾組織的大型集會等）。按應急管理對象劃分，突發事件是應急預案處置的對象，國家將突發事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四類，應急預案也可對應劃分為自然災害類應急預案、事故災難類應急預案、公共衛生事件類應急預案和社會安全事件類應急預案。按適用范圍和功能劃分，應急預案又可分為突發事件總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、企事業單位應急預案和重大活動應急預案等。按編制和執行的責任主體的不同，應急預案可劃分為政府及其部門應急預案、單位和基層組織應急預案。這些是最常用的應急預案分類方法。