第一節 城鄉關系理論綜述

城鄉關系是城市和農村之間由政治、經濟、文化、社會、資源、環境、發展空間等一系列要素相互聯系和制約所形成的結構與格局。城鄉關系刻畫的是一種較為特殊的區域與社會關系，也是反映社會變遷的一條主線，因此，城鄉關系歷來是中外社會學學者關注和研究的重要問題。

一 馬克思主義經典作家及西方學者城鄉關系理論

（一）西方空想社會主義者的城鄉關系思想

最早對城鄉一體化思想進行構想的當屬英國政治家莫爾。16世紀初期，面對產業革命沖擊后英國城市發展日益繁榮與鄉村日益貧困、發展停滯形成的強烈反差，英國政治家莫爾提出了理想社會“烏托邦”，應該是最早對城鄉一體化思想進行構想的空想社會主義者。19世紀初，英國等資本主義國家的城鄉分離與差距已演變成城鄉對立并引發了尖銳的社會矛盾，在此背景下，圣西門、傅立葉、歐文等空想社會主義者提出：“和諧社會中是沒有城鄉差別和城鄉對立的，城市不是農村的主宰，農村也不是城市的附庸，二者是平等的。”[1]他們還創建了城鄉發展的模型，如傅立葉設立的“法郎吉”模型，歐文提出的兼具城市和鄉村一切優點的“共產主義新村”，雖然這些模型在當時很難變成現實，卻為我們描繪了城鄉協調發展的美麗圖景。

（二）馬克思、恩格斯的城鄉融合理論

馬克思、恩格斯雖然沒有專門的作品論述城鄉關系，但是他們十分重視城鄉關系問題。馬克思、恩格斯在批判地繼承空想社會主義者關于城鄉關系的論斷之后，運用辯證唯物主義和歷史唯物主義的方法論，以資本主義社會的城鄉關系為研究對象，深刻揭示了城鄉關系發展的規律與本質，提出了城鄉融合發展的理論，實現了合目的性與合規律性的統一。馬克思曾在《哲學的貧困》一書中這樣描寫城鄉關系的重要性：“城鄉關系一改變，整個社會也跟著改變。”[2]馬克思、恩格斯關于城鄉關系的理論散見于諸多作品之中，典型的有《德意志意識形態》《家庭私有制和國家的起源》《哥達綱領批判》《論住宅問題》《共產主義原理》等。馬克思、恩格斯的城鄉融合理論對我國的城鄉一體化協調發展具有重要的借鑒意義，其主要結論可以歸納為以下幾個方面。

1.城鄉對立是一個歷史范疇，城鄉關系必然由對立走向融合

人類社會初期，生產力不發達、社會分工不明顯，農業、手工業、畜牧業等聚合在一起，社會的同質性很高，不存在所謂的城市和農村，城鄉處于混沌合一的狀態，是非常低級的均衡狀態。當生產力出現一定程度的發展，社會分工漸漸出現，城市和鄉村也逐漸分離，這時政治權力掌握在農村封建主手里，進入了農村統治城市的時代；隨著工業文明的崛起，城市迅速超越了農村，開始了城市從政治和經濟層面統治農村的時代，也導致了城鄉對立。

城鄉關系由混沌統一走向對立是由生產力發展的規律決定的，但是城鄉關系的對立又激化了社會矛盾，引發了諸多社會問題，成為“一切進一步發展的障礙”[3]。馬克思認為，城鄉對立是一個歷史范疇，“消滅城鄉對立并不是空想，……，消滅這種對立日益成為工業生產和農業生產的實際要求”[4]。由此可知，城鄉關系最終由對立走向融合是生產力發展的必然結果。恩格斯在1847年撰寫《共產主義原理》時，也對消滅城鄉差別、實現城鄉融合和一體化發展進行了如下論述：“通過消除舊的分工，通過產業教育、變換工種、所有人共同享受大家創造出來的福利，通過城鄉的融合，使社會全體成員的才能得到全面發展。”[5]恩格斯的這一論斷說明了城鄉融合是城鄉關系發展的終極目標。

2.城鄉融合發展不是靠意志就能實現的，它需要一定的物質條件和社會條件

馬克思認為，城鄉融合遵循生產力發展的客觀規律，是一個較為漫長的歷史過程，“消滅城鄉之間的對立，是共同體的首要條件之一，這個條件又取決于許多物質前提，而且任何人一看就知道，這個條件單靠意志是不能實現的”[6]。城鄉融合需要滿足兩個重要的歷史條件：一個是物質條件，一個是社會條件。物質條件即生產力的高度發展。馬克思認為，城鄉對立是因為生產力發展不足和生產資料短缺造成的，只有生產力的極大提高，才能使農業工業化，使農民轉變成農業工人，舊式的社會分工才能被消滅，“才不會有任何對生產資料的憂慮”[7]，人的身份、勞動分工才能超越城鄉之別，從而實現城鄉的融合。社會條件是指資本主義私有制的消滅。馬克思認為，社會分工只能產生城鄉差別，不會導致城鄉對立，城鄉對立形成的根源在于資本主義生產資料的私有制，“城鄉之間的對立只有在私有制的范圍內才能存在”[8]，要消滅城鄉對立必須廢除資本主義私有制，實行生產資料的公有制。

3.城鄉融合發展遵循的路徑

馬克思認為，城鄉融合既包含歷史發展的必然性因素，也是人主觀選擇的結果，因此，城鄉融合既要符合社會歷史發展的規律，又需要執政者制定政策的智慧。馬克思所描述的城鄉融合的路徑包括三個方面：一是城鄉融合不是毀掉城市，相反要在“揚棄”的基礎上充分發揮城市的優勢作用，實現城鄉“高級的融合”，而不是混沌狀態“低級的統一”；二是突破“大工業只能分布于城市”的限制，調整工業分布結構，達到工業在全國和城鄉的均衡分布狀態；三是通過全國統一的生產規劃把農業和工業聯系起來發展，提高農業生產力、實現農業現代化，“把城市和農村生活方式的優點結合起來，避免二者的片面性和缺點”[9]。馬克思描述的城鄉融合的路徑充分說明了城鄉融合不是城市與農村的相互替代、完全統一，而是在保留各自優點的基礎上實現互動式的協調發展。

本書認為馬克思、恩格斯的城鄉融合理論的精華在于以下幾點：一是指出了城鄉關系的終極狀態是城鄉融合，城鄉融合是城鄉協調發展的最高級階段；二是城鄉關系實現融合是一個漫長的過程，既要符合生產力發展的規律，又需要上層建筑發揮作用，也就是既需要較高的生產力水平，又需要恰當的制度供給；三是城鄉融合并非城鄉相互取代或完全統一，而是在“揚棄”的基礎上實現城鄉居民權利、資源獲得機會的平等以及要素資源在城鄉之間的自由流動和相互滲透，形成融合、協調的發展格局。馬克思、恩格斯的城鄉融合理論具有較強的未來預見性，無論是對我國城鄉協調發展的戰略，還是對其他國家城鄉關系的處理，都具有重要的指導意義，但正如學者張暉所說：“在當時的歷史條件下，卻沒有引起社會各界的重視和關注。”[10]

（三）西方學者的城鄉協調發展理論

由于馬克思的城鄉融合發展理論在當時沒有引起社會各界的關注和重視，所以英國等資本主義國家城鄉差距拉大引發的一系列社會矛盾和問題，促使一批西方社會活動家和城市學家開始關注城鄉協調發展問題。最早提出城鄉協調發展的思想并把城鄉融合的模型付諸實踐的是英國社會活動家霍華德在19世紀末提出的“田園城市”理念。霍華德設想的“田園城市”包括城市與鄉村兩個部分，二者的完美結合即城鄉不是分離而是融為一體，城市被農村用地所圍繞，城市里的每個居民既可以很容易地接近農村又可以從農村獲得新鮮的食品。1922年，恩維在“田園城市”理念的基礎上提出了“衛星城”理論，并應用在城市調整的實踐中。20世紀60年代，美國著名城市學家劉易斯·芒福德提出了“以城帶鄉”的城鄉發展觀，認為鄉村在城鄉相互關聯的發展過程中具有重要作用，指出“城與鄉，不能截然分開，城與鄉，同等重要；城與鄉，應當有機結合在一起”[11]。城市專家萊特則主張通過建立多個分散的“新的城市中心”來重新實現城鄉之間的平衡，使每個人既能享受到城市般的生活，又可以避免特大城市的困擾。意大利學者麥基設計出著名的“Desakota”模型，也稱為“廣畝城”模型，是一種“非城非鄉、亦城亦鄉”的城鄉一體化區域模式，把城鄉一體化發展推向了一個新的階段。與麥基的模型相呼應，20世紀90年代，日本學者岸根卓朗從系統論的觀點出發，融合城鄉的優點，設計出一種城鄉融合的理想模式：農村所擁有的悠閑、安逸、寬松的“田園牧歌”環境和城市所具有的繁華、活力等綜合文化環境都要作為全國的公共財產供對方分享。

實踐派的感性設計描繪了城鄉一體化發展的圖景，與其相區別，西方理論學派則從更理性的角度出發，深入分析城鄉關系形成與演變的規律，提供了實現城鄉協調發展的方法論。其中最著名的當屬20世紀50年代的美國發展經濟學家劉易斯和其二元經濟發展理論模型。劉易斯在他的著作《勞動力無限供給下的經濟發展》中指出，經濟發展的重心是統籌農業向現代工業的結構轉變，其過程是通過擴大工業部門解決農業的剩余勞動力。之后，美國經濟學家費景漢和拉尼斯完善了劉易斯的二元經濟結構模型，認為工業和傳統農業是相互影響、相互聯系的，二者必須保持平衡發展，形成了發展經濟學史上著名的劉易斯—費—拉模型。在同一時代，美國另一位經濟學家舒爾茨則通過論證人力資本的重要性指出，統籌城鄉發展必須通過增加農村教育投入來提高農村人力資本，該理論為我們加快農村教育、文化、衛生等外溢性的社會公共事務建設，促進城鄉基本公共服務均等化，賦予農民平等的發展機會提供了依據。瑞典經濟學家繆爾達爾在《經濟理論和不發達地區》一書中提出了“地理二元結構理論”，該理論指出，經濟發展會引導優質生產要素向經濟更發達的地區流動而避免進入落后地區，這樣會造成貧富差距的擴大，循環累計并最終形成兩極分化；要避免這種情況，必須由政府主動制定幫助農村發展的政策來干預其發生，而不是一味消極地等待市場的自發作用。繆爾達爾的理論充分肯定了政府在城鄉協調發展中的重要作用，成為指導城鄉協調發展的經典理論。西方經濟學家的理論對我國調整城鄉關系有重要意義，我國發展經濟學家林毅夫繼承了西方學者的城鄉發展理論，指出統籌城鄉發展要避免兩個傾向，“一是只顧高速增長而忽視了農村共享增長的需求，一是過度依賴政府的再分配手段實現收入均等”[12]。林毅夫認為，在共享式增長中，發展是實現和諧社會的有效途徑。

馬克思、恩格斯的城鄉融合發展理論以辯證唯物主義和歷史唯物主義為方法論，注重從戰略高度探討城鄉關系的形成與變遷，從長遠來看，科學地預測了城鄉社會發展的規律，對世界各國的城鄉關系發展都有指導意義。西方社會活動家和城市學家側重于從實踐角度來驗證城鄉關系的結果模型，但沒有說明驗證的過程和手段，不具有可操作性。西方經濟學家論證了不同階段如何用好市場和政府兩種工具來協調城鄉關系，對不同階段的城鄉關系政策具有指導意義。空想社會主義學家所描述的完美的城鄉關系只能是一種理想，描繪了目標最終達成的景象。我國的城鄉關系發展模式選擇，既要以馬克思城鄉融合理論為總方向，又要在實踐中借鑒西方理論的指導，并統籌考慮我國的國情。

二 新中國成立以來我國城鄉關系理論及政策演變

馬克思城鄉融合理論闡明，城鄉關系不是全部由生產力發展水平決定的，而是具有可塑性的，城鄉關系的變遷在很大程度上受執政者的政策引導和制約。特別是像中國這種市場經濟不是很發達、政府干預相對較多的國家，執政黨的城鄉發展政策對城鄉關系的塑造作用更大。因此，中國城鄉關系的變遷史也反映了中國城鄉關系政策的演變路徑。以黨和國家的重大政策決定、重要會議的時間為節點，或者以領導人的執政時期為節點，學者把新中國成立以來的城鄉關系劃分為不同的階段來研究。

以重大政策時間為節點的劃分方法，常見的有兩種：兩階段法和三階段法。以羅峰為主的學者以1978年為界，把我國城鄉關系變遷劃分為改革開放前的分治和改革開放后的統籌兩個階段，并指出城鄉關系走向統籌的過程中，經濟是前提，政策是導向，體制是保證，全體居民權利平等是統籌目標，強調統籌城鄉必須由政府來主導。[13]武力等學者則把我國城鄉關系的變遷劃分為三個階段。第一階段（1949—1978年）為城鄉二元結構形成并固化的時期。學者認為這一時期的人民公社制度、商品統購統銷制度是造成城鄉二元結構最重要的兩項制度。第二階段（1978—2002年）是二元關系松動并開始向統籌發展轉化的時期。這一階段放開了商品價格和流通渠道，戶籍制度也開始松動，城鄉關系開始由市場來調節。但這一階段只是改變了農業支持工業、鄉村支持城市的方式，沒有從根本上改變農業支持工業、鄉村支持城市的政策趨勢，各項社會福利制度仍是城市專享，因此城鄉二元關系并沒有得到根本改善，這一階段的城鄉差距不是縮小而是拉大了。第三階段是（2003年至今）城鄉統籌向城鄉一體化發展時期。面對不斷拉大的城鄉差距，中央從政策和實踐兩個層面同時“偏向農村”，制定并落實了一系列惠農政策，還在四川成立了第一個城鄉統籌發展綜合實驗區，展示了國家實現城鄉協調發展的決心。[14]

中國共產黨是馬克思主義政黨，最善于繼承和發揚馬克思主義的優秀思想和論斷，因此馬克思的城鄉關系理論是我國領導集體處理城鄉關系的重要借鑒。以執政黨的核心領導人來劃分，學界一般把研究對象描述為毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤、習近平的城鄉協調發展思想或城鄉關系理論。其實質是以這些人為核心的黨中央領導集體的思想或理論。

毛澤東的城鄉關系思想可以概括為：城市是中心，農村是基礎，發展經濟要靠城市工業，國計民生、國家穩定要靠農業，要以工業化的理念發展農業，城鄉兼顧、工農并舉。毛澤東以工業化的方式發展農業的思想對世界而言是一個偉大的理論貢獻。有學者評價，以毛澤東為核心的第一代領導人的城鄉關系思想集中體現了馬克思主義的科學世界觀和方法論，是具有中國特色的城鄉關系創新。[15]鄧小平的城鄉關系思想可概括為：農業是根本，城鄉要互動，通過改革縮小城鄉差距。江澤民的城鄉關系思想和實踐可以概括為：工業到了反哺農業的時候，農業是基礎，工農業要協調發展，通過發展鄉鎮企業和小城鎮建設發展農村。胡錦濤的城鄉關系思想與實踐可概括為：提出了兩個“趨向”[16]，正式確立了統籌城鄉發展的戰略，并將其位列“五個統籌”之首，把“三農問題”作為工作的重中之重，積極進行社會主義新農村建設和城鎮化建設。習近平的城鄉關系思想和實踐可概括為：強調城鎮化要遵循城鄉關系演變的規律，城鎮化不是城鄉互相代替，而是城鄉并存、相得益彰，其終極目標是“雖有城鄉之差、而無城鄉之別”[17]，提出“跳出農村發展農村”的思路，強調務實性和政策的執行力，重質量、貼民心、接地氣，強化強農惠農政策，重視系統性、整體性、全面性，注重和強調“人的城鎮化”，提出政府應為城鄉協調發展提供頂層設計和制度支撐，用政府的“有形之手”引導市場的“無形之手”。以習近平同志為核心的黨中央領導集體把統籌城鄉發展提升到國家發展的重要戰略地位。習近平闡釋的統籌城鄉協調發展的理論包括兩個方面的內容：一個是趨同，一個是合作。趨同是指城鄉居民的身份、權利、機會平等，生活水平、公共設施與服務水平大致相當；合作是指兩者優勢互補，實現交錯式的共同發展。趨同是合作的基礎，合作可以促進趨同。習近平的城鄉關系理論包含著豐富的辯證法思想，汲取了馬克思主義城鄉理論的精華，有學者稱其是“馬克思主義城鄉觀在新的時代背景下的體現和拓展”[18]。

新中國成立以來的中國共產黨領導集體的城鄉關系思想存在明顯的共性：一是從理論上都繼承和發揚了馬克思主義城鄉融合理論的觀點，認為城鄉協調發展是城鄉關系的最佳模式，也是統籌城鄉發展的最終目標；二是認識到政策對城鄉關系的塑造具有決定作用，城鄉協調發展既要遵循城鄉關系發展的規律，又要發揮政府政策供給和政策執行的主導作用。諸多學者認為，馬克思城鄉融合理論是合目的性和合規律性的統一，揭示了城鄉關系發展的規律，對我國的城鄉協調發展具有重要的指導意義，但其理論條件創設的背景與現在中國城鄉發展的時代背景有很大差別，我們只能借鑒不能照搬。例如，劉先江指出中國的城鄉協調發展必須具有中國特色，中國的城鄉一體化很難達到馬克思的城鄉融合的要求，并給出了中國城鄉一體化發展的兩個條件：一是完成發展理念從“城市偏向”到城鄉統籌的轉變，二是實現城鄉權利平等與資源自由流動。[19]一些學者質疑毛澤東、鄧小平時代的城鄉協調發展政策獲得了相反的結果，直接導致了城鄉二元結構的形成和城鄉差距的繼續拉大，所以很多人開始批評這兩個時期的城鄉關系政策。例如，林毅夫[20]、鄭炎成[21]、陳儉[22]等學者指出，中國在各個階段的城鄉關系性狀是由這一階段國家的經濟發展戰略決定的，十六大以前以城市和工業為主的國家經濟發展戰略正面建立了我國比較全面且高速發展的工業體系，但也反面塑造并鞏固了城鄉二元結構體系。筆者認為，這兩個時期的城鄉關系政策及其造成的結果是與馬克思主義城鄉關系理論相符的，因為根據馬克思的城鄉關系理論，城鄉融合不是城鄉低級別的而是高級別的統一，需要以較高的生產力發展水平為條件，毛澤東、鄧小平正是在“城市偏向”政策中為城鄉融合創造條件。“蓄之既久、其必發速”，這與胡錦濤的兩個“趨向”理論是相吻合的，但這個階段我們不能不承認農民和農村做出了巨大犧牲，他們的不公平待遇成就了工業和城市的發展。胡錦濤、習近平在第二個“趨向”條件基本滿足時，及時把“統籌城鄉發展”置于重要戰略地位，也是與馬克思主義城鄉融合的理論相一致的。一些學者斷言，城鄉二元關系結構的“罪魁禍首”正是人民公社制度、統分統銷制度、城鄉戶籍制度、福利制度等一系列不公平的國家政策，這恰恰證實了政策對城鄉關系的塑造具有重要導向作用。所以學者張暉、羅峰指出，統籌城鄉發展政策是導向，必須由政府推動[23]，如果單純交給市場調節，將會掉入“市場經濟的陷阱”，政策統籌城鄉的目標將會落空，鄧小平時期的城鄉差距進一步拉大已經證實了這一點。[24]陳伯君根據“帕累托最優原理”總結成都市實施城鄉一體化戰略的實踐經驗時指出，我國的改革是增量的改革而不是存量的改革，在保障城市利益不受損害的情況下，利用改革產生的增量去解決農村公共設施不齊全和公共服務水平低的問題，促進城鄉公共服務水平均衡化絕對是“帕累托改進”。[25]因此，本書認為，在實現國家治理現代化的治國理政的關鍵時期，應該加大促進城鄉協調發展的制度創新力度，敢于啃硬骨頭，敢于打破城鄉不平等的體制，加大對農村的財政投入和政策支持力度。