第二節 中國金融改革開放的現實邏輯

一 改革的背景

40年前的中國金融環境，是由當時的中國國情決定的。綜觀改革開放前夕我國的經濟狀況，便可以發現改革的必要性。彼時的中國經濟基礎薄弱，1978年，中國的經濟總量占全球的1.8%，人均GDP只有384美元；沒有一家私營企業，全部都是國營企業，卻沒有一家能夠位列世界五百強。資金分配和流通在高度集權和徹底計劃經濟模式下充滿計劃色彩，資金運行采用自上而下的統一管理和集中分配，這種模式與社會生產力發展的要求不相適應，不能充分發揮社會主義制度的優越性。統籌過多，就會忽視商品和市場的作用，不利于基層金融機構發揮主動性、積極性。

1978年底，黨中央召開十一屆三中全會，決定把工作重心轉向經濟建設，這一偉大的歷史轉折，徹底改變了中國人民的命運。1979年10月4日，鄧小平作為中國經濟體制改革和金融體制改革的總設計師，指出銀行不應該僅僅當會計，而應當發揮發展經濟、革新技術的杠桿作用，把銀行辦成真正的銀行，繼而拉開了中國銀行業改革的序幕，吹響了打破“大一統”銀行體系的號角。

鄧小平提出現代經濟的核心是金融，金融體系的完善及正常運行對國民經濟發展發揮引導和推進作用。金融是服務業，要服務于工商企業，百業興則金融興，百業枯則金融亡。中國采用漸進式方式取得了經濟體制改革公認的成功，中國金融在這一過程中，發揮著特殊的支持作用，甚至是關鍵性的作用，也體現了有中國特色的漸進式金融改革。

二 改革開放的路徑

以改革開放的元年1978年為起點，我國法制、財政、金融、教育各領域都發生了急劇變化。金融作為現代經濟改革的重心，其改革自然是重中之重。過去40年我國金融改革開放的路徑可以分成以下四個階段。

（一）準備與起步階段

1978～1984年，一場以制度調整為主的框架“革命”展開了。這一階段，金融改革從放權讓利入手，為實現“以計劃為主，市場為輔”的目標，對金融體系和結構進行了諸多調整，主要表現為金融機構開始多元化，二級銀行體制逐步建立，資金配置制度相應調整等。

金融機構由一元化轉向多元化，按產業設置專業銀行，出現了以產業分工為主要特征的專業銀行機構。中國農業銀行、中國銀行、中國人民建設銀行相繼于1979年恢復成立或獨立運營，并各自依照指定的業務領域傾向，分別對農村、外貿、基建承擔主要信貸責任，成為國有專業銀行。此時，還成立了國家外匯管理局，與中國銀行對外兩塊牌子，對內一個機構。直到1982年8月，各行相繼開展外匯業務，為統一管理，國務院將國家外匯管理局并入中國人民銀行。1983年9月17日，國務院做出了《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，決定成立中國工商銀行，承辦原來由中國人民銀行辦理的工商信貸和儲蓄業務。中國工商銀行于1984年1月1日正式成立，這也意味著中國人民銀行擺脫了過去既是裁判又是運動員的矛盾處境，成為真正的中央銀行，行使中央銀行職能。1980年，第一家城市信用社在河北省掛牌營業，并很快在全國引發了組建城市信用社的高潮。隨著城市非國有經濟的發展，城市信用社在中國的城市中迅速普及，在最熱的年份中，其總數曾高達5000余家。其他金融機構，如中國國際信托投資公司、中國投資銀行分別于1979年、1981年設立，中國人民保險公司于1984年從中國人民銀行分出。1981～1984年，全國共建立了13個地方性非銀行金融機構，形成了由中央銀行領導的利益相對獨立的四大金融主體以及其他多元的金融機構組成的金融體系。

銀行體制由單一制轉向二級制。由于金融機構多元化，在中國工商銀行成立之后，中國人民銀行不再直接經營商業銀行業務，而是獨立行使信貸管理和貨幣發行權，在制度安排上實行了信貸與發行分開。中央銀行地位的確立，使中國人民銀行在貨幣政策的制定和貫徹執行上擁有了更大的自主權與發揮空間，這不僅是我國金融機構體系變革的一個重要標志，同時也保障了經濟秩序和金融秩序的穩定，促進了經濟改革和經濟建設順利發展。

資金配置制度由統存統貸過渡到存貸差額包干。“統一計劃、分級管理、存貸掛鉤、差額包干”的體制使各級銀行不再處于指令性計劃下單純執行者的被動地位，擁有了在完成存貸差額計劃的前提下發放貸款的自主權。雖然這一信貸資金管理體制也不能將中國人民銀行和各專業銀行之間的資金完全分開，但有助于調動基層銀行組織存款用好貸款的積極性，使派生存款過程在存貸掛鉤的基礎上得以展開，也增強了派生存款機制的作用，基層銀行開始具備一定的貨幣創造能力。這一階段金融資源配置制度的改革與調整主要為經濟改革服務。

制度變革的起步階段，雖然設立了新的機構，但運行過程仍遵循舊有機制。隨著經濟改革的繼續及金融的發展，舊有機制不再能滿足改革的需求，要徹底扭轉這種格局，就需要進一步深入探索。

（二）轉變與探索階段

1985～1996年，經濟領域提出“有計劃商品經濟”和“國家調節市場，市場調節企業”的改革目標，金融體系的各個方面也開始納入改革行列，完善基本制度，豐富金融層次，貨幣市場、資本市場、保險市場初具規模，調控趨于間接化，金融改革步入市場化軌道。

多元的金融組織機構得到發展。第一，多層次銀行體系逐步形成，銀行的經營水平和服務能力大幅提高，表現在涌現了一批新興的股份制商業銀行，包括交通銀行、招商銀行、中信實業銀行等，銀行間競爭勢頭不斷增強；第一批非銀行金融機構也開始發展，如農村信用社、城市信用社、城市商業銀行等，對我國銀行體系進行了必要補充；1994年成立了國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三家政策性銀行，通過將政策業務與商業金融分離，為商業銀行減壓減負。多層次銀行體系的形成，既方便了基層人民的生活，為農民提供了更便捷的服務，也更廣泛地吸收了社會剩余資金。第二，多元化保險市場發展步伐加快，如中國人民保險公司于1980年恢復國內保險業務，但一直“營養不良”，發育遲緩；1988年，陸續設立了中國太平洋保險公司、中國平安保險公司兩家全國性保險公司以及新疆建設兵團農牧業保險公司、天安保險股份有限公司、上海大眾保險有限責任公司等區域性保險公司；1996年，中國人民保險公司改組為中國人民保險（集團）公司，下設中保財產保險有限公司、中保人壽保險有限公司、中保再保險有限公司3個專業子公司，保險的范圍逐漸擴大，內容也更加具體。此外，信托投資公司、財務公司及各種外資銀行也紛紛設立并逐步得到規范，豐富了我國的金融組織體系。伴隨著一、二級金融市場的初步形成，證券經營機構的雛形開始出現，1988年，中國人民銀行下撥資金，在各省組建了33家證券公司，極大地豐富了我國的資本市場。

金融市場從無到有，資本市場、貨幣市場、保險市場全面啟動。我國資本市場一直都有其存在的潛在市場。債券市場方面，1981年，為了彌補財政赤字，國家恢復發行國庫券；1983年，為了補充資金來源，一些國有銀行發行了金融債券，政策性銀行也相繼發行了自己的債券，部分金融機構為償還不規范證券回購形成的債務，經中國人民銀行批準還發行過特種金融債券；1993年中國人民銀行為調控市場資金余缺發行了融資債券。股票市場方面，由于沒有公開的交易柜臺，股票私下交易曾一度猖獗，投機、欺詐行為更是泛濫。為解決股票亟待流通的問題，上海、深圳分別于1986、1988年開始試辦股票公開柜臺交易，成功解決了股票交易的一時之需，但隨著市場需求逐步擴大、復雜，這種柜臺制度設計的缺陷開始暴露，盡快建立集中的股票交易場所的要求變得極為迫切。以1990、1991年分別成立上海、深圳證券交易所為標志，中國股票交易市場開始步入規范發展階段。此外，國有企業、財政體制和投融資制度的改革，在當時客觀上促進了貨幣市場的形成和發展。我國票據市場出現較早，但發展很慢，直到1986年中國人民銀行對專業銀行以貼現形式買進未到期票據，正式開辦商業票據再貼現業務，票據承兌貼現市場才初步形成。之后，1987年底，全國主要城市和地區都開放和建立了無形或有形的同業拆借市場；1990年3月，《同業拆借試行管理辦法》規范了拆借市場；1996年，放開同業拆借資金利率上限限制，并形成了全國銀行間同業拆借利率（CHIBOR）。同業拆借市場、國債回購業務和大額可轉讓定期存單的出現，再次發展、壯大了我國貨幣市場。1996年正式實施的《中華人民共和國票據法》，對票據行為及法律責任進行了原則性規定，使商業匯票成為企業重要的融資渠道、中國人民銀行進行經濟結構調整的重要信貸政策工具，票據的再貼現日益成為央行重要的貨幣政策操作工具。

外匯市場隨著對外開放的不斷擴大而發展。1985年12月，我國第一個外匯調劑中心在深圳特區設立，標志著我國外匯市場的起步。從各省、自治區、直轄市、經濟特區各自為營的外匯調劑中心到外匯調劑公開市場，再到1994年4月18日中國外匯交易中心暨全國銀行間同業拆借中心在上海成立，我國外匯管理體制也經歷了由官方匯率與調劑匯率并存的雙軌制向匯率單一化、市場化演進，由外匯留成與上繳向銀行結售匯轉變，由“寬進嚴出”向均衡匹配的管理思想轉化的過程。1996年底，人民幣經常項目實現可兌換，同時資本項目可兌換程度也在不斷提高，外匯管理體制改革的不斷深化取得了一系列突破性進展。

金融宏觀調控由直接調控向間接調控過渡，由單一的行政調控向運用市場化運作機制過渡。資金配置制度由統存統貸過渡到存貸差額包干，再過渡到差額控制和實存實貸，不再單一地盯住指標管理，而是過渡到資金管理。隨著金融市場的簡單粗放的“貸款規模”管理開始淡出市場，三大政策工具登上舞臺，金融調控逐步走向間接化與市場化，央行調控更得心應手。

這一階段，我國在向市場金融體系的轉變過程中進行了卓有成效的探索，為邁向市場金融體系奠定了基礎。

（三）調整與充實階段

經過前20年的發展，中國金融體系從無到有建立起來并飛速發展，但發展的過程中難免“魚龍混雜”出現問題，為長遠發展計，在1997～2012年這十五年里，中國金融改革在前期小幅量變的基礎上，發生了質的飛躍，金融市場以及各金融機構經過自身的不斷調整與充實，逐漸變得成熟，尤其在2001年底加入WTO后，在逐步對外開放的過程中，我國金融業的國際競爭力更是顯著提升。

建立資產管理公司，進行金融不良資產剝離。1999年末，工行、農行、中行、建行四大國有銀行不良貸款總額約3.2萬億元，為剝離、降低四大國有銀行的不良資產，1999年相繼成立了信達、東方、長城、華融四家資產管理公司，利用其專業優勢和特殊的法律地位，通過債務重組、上市、拍賣等市場化手段，最大化四大國有商業銀行不良資產的價值回收，改善國有商業銀行的資產負債情況，經過1999年、2004年、2005年三次大的剝離，共剝離不良資產金額約2.2萬億元。

國有銀行商業化股份制改革被提上議程，并逐步實施。1997年爆發的亞洲金融危機給我國脆弱的金融體系敲響了警鐘，但1998年特別國債的發行、1999年資產管理公司的成立等行政手段并未取得理想效果。2003年十六屆三中全會明確國有商業銀行要進行股份制改造，國有商業銀行股份制改革全面提速。中央匯金投資有限責任公司成立之后，分別對四大行進行政府注資，通過財務重組的方式消化國有銀行歷史包袱，改善財務狀況。注資后于2004年，通過四大資產管理公司再次剝離中行、建行不良資產。立足于四大行各自股份制改造的不同特色，并在國家外匯注資等系列政策支持下，通過財務結構重組，交行、建行、中行、工行、農行于2010年7月底前，完成成立股份制有限公司、引進戰略投資者、公開發行上市等股份制改造計劃，至此，國有銀行股改上市圓滿完成。

資本市場開始新的改革——股權分置改革和證券機構重整。我國資本市場發育較晚，經驗不足，長期以來處于混亂、低迷的狀態，無法發揮應有的“融資”“定價”功能，1999年“國有股配售”和2001年“國有股市場價減持”的改革均因設計漏洞而未能順利推出。2005年，“股權分置”改革方案出臺，由于前期進行了較為充分的準備估計工作，此次改革收效明顯，不僅有效改善了資本市場“同股不同權，同股不同價”的制度缺陷問題，而且為股市發展注入一劑“強心針”，終結了漫漫“熊”途，在某種程度上成就了“中國股市盛宴”。資本市場的發展拓寬了企業融資渠道，直接融資比例的上升加速了“金融脫媒”進程，也起到了提高銀行中間業務收入的溢出效應。在股權分置改革的同時，我國的證券經營機構經歷了再一次的注資、重組、上市等，整體實力大大加強，資本市場的投資者結構也得到較大改善。隨著保險資金、社會保障基金、證券投資基金、私募基金漸次進入，以及合格境外機構投資者（QFII）的引入，機構投資者逐漸成為中國資本市場中最活躍的中堅力量。

金融業對外開放步伐進一步加快，人民幣匯率制度不斷完善，內地與香港的金融合作不斷深化。加入WTO后，中國承諾允許更多的外資金融機構進入中國經營，2003年，國內成立了首家合資基金管理公司——招商基金管理有限公司。國內外投資者境內外投資的限制逐步放松，如2002年合格境外機構投資者（QFII）獲批，開創了外國投資者直接投資中國證券的路徑，而2007年，合格境內機構投資者（QDII）啟動，開創了我國投資者直接投資境外證券市場的新渠道。匯率制度和外匯市場的改革持續推進。根據“自主性、可控性和穩定性”三原則，從2005年7月開始，恢復實行以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣計算人民幣多邊匯率指數的變化、有管理的浮動人民幣匯率制度，進行匯率制度的進一步改革；同時，外匯市場改革啟動，在外匯市場的產品、市場參與者、交易機制等方面進行了一攬子調整。中國對外開放的重要渠道是香港，無論是2003年CEPA[1]的簽署，還是2006年開放內地企業赴香港發行人民幣債券的通道，香港在建設人民幣金融中心的發展路程上發揮了重要作用，功能從引進外資和對外貿易的通道轉向成為中國企業和金融業“走出去”的重要通道，鞏固了香港的國際金融中心地位。

貨幣政策操作日臻成熟。改革開放以來，我國經濟在經歷了1985年、1988年、1994年、2003年通貨膨脹以及1997年通貨緊縮的考驗之后，貨幣政策體系日漸完善，操作手段更加靈活。伴隨著票據市場、債券市場、外匯市場的發展，從最初指令性的貸款規模管理到多管齊下、綜合運用存款準備金率、再貼現率、公開市場操作以及存貸款利率等市場化工具，央行貨幣政策調控方式變得更加多樣化、間接化。當前我國經濟形勢較為復雜，由通脹與經濟偏熱并存開始向通脹與經濟回落并存的矛盾狀態轉化，宏觀調控由“雙防”過渡為“一保一控”，央行在貨幣政策操作過程中從2007年“從緊”態勢逐步審時度勢向“適度從緊”“總量從緊，定向松動”演變，并配合穩健的財政政策，共同對宏觀經濟予以靈活調控，利率市場化進程加快以及匯率機制的改革為政策順暢傳導提供了良好環境，保證了執行力度。

分業監管體制形成。前一階段分業經營的主流格局迫切要求對銀行、證券、保險分而治之，以提高監管效率，降低經營風險。繼1992年、1998年分別成立中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會之后，為更加適應防范金融風險的需要，2003年中國銀行業監督管理委員會成立，至此，形成了“一行三會”的金融調控監管格局，銀監會、證監會、保監會“三駕馬車”分別對銀行業、證券業、保險業實施外部監管。

（四）豐富與規范階段

2012年至今，中國經濟改革在穩定增長的訴求下緩慢推進。十八大后開始強調全面深化改革開放，體現為金融領域的市場化、國際化、多元化進程的推進，金融市場不斷豐富、多元和開放，貨幣政策框架開啟由量到價的轉型。

利率市場化改革取得重大進展，銀行利率市場化浮動基本實現，金融市場基準利率得到培育，中央銀行利率調控體系不斷完善。存貸款利率方面，2012年6月，央行首次允許人民幣存款利率上浮，意味著我國利率市場化進入了實質性的攻堅階段；2013年7月，央行全面放開金融機構貸款利率管制，由金融機構根據商業原則自主確定貸款利率水平，人民幣貸款利率開始市場化浮動；2015年10月完全放開人民幣存款利率浮動上限，標志著利率管制全面放開。金融市場利率體系建設方面，打造利率走廊，重視由上海銀行間同業拆放利率（SHIBOR）、國債收益率曲線和貸款基礎利率（LPR）等基準利率構成的利率體系。央行綜合采用公開市場操作、中期借貸便利（MLF）等新型結構性工具、存款準備金率、存貸款基準利率、宏觀審慎評估體系（MPA）等考核工具，完善利率調控體系。

匯率市場化改革深入推進，按照主動性、可控性和漸進性原則，人民幣匯率形成機制不斷完善。延續2005年匯改“實行以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度”的方向，人民幣匯率浮動幅度穩步擴大，體現在從2012年4月到2014年3月，銀行間即期外匯市場人民幣兌美元交易價浮動幅度由1%擴大到2%。中間價報價日益反映市場供求變化，2015年8月11日起，完善人民幣兌美元匯率中間價報價機制，提出中間價報價要參考上日收盤匯率；2015年12月，CFETS人民幣匯率指數發布，為市場觀察人民幣匯率提供了量化指標，逐步形成了“參考上日收盤匯率+一籃子貨幣匯率變化”的雙參考定價模式。2017年5月，中間價報價模型引入“逆周期因子”，形成“收盤匯率+一籃子貨幣匯率變化+逆周期因子”的人民幣兌美元匯率中間價形成機制。此外，外匯市場基礎設施不斷完善，參與主體不斷豐富，外匯市場自律機制建設穩步推進。

金融市場體系建設持續完善，多層次資本市場逐步建立。民營資本進入銀行業，多層次的銀行體系逐漸構建，截至2017年6月，已有17家民營銀行獲準開業。新三板的推出和完善為中小企業投融資提供了更多渠道，2013年起，做市轉讓、市場分層等制度變革不斷推出，迅速將新三板帶入“萬家時代”。金融市場產品不斷創新，如創新推出綠色金融債券、SDR債券、扶貧社會效應債券、國債期貨、標準債券遠期等金融產品，開展高環境風險行業環境污染強制責任保險、“兩權”抵押貸款、投貸聯動試點。在制度建設方面，國務院出臺保險“新國十條”，實施商業健康保險稅收優惠政策、企業年金和職業年金個人所得稅遞延納稅優惠政策、地震巨災保險制度；國務院印發資本市場“新國九條”，出臺上市公司退市制度，開展優先股試點，全國中小企業股份轉讓系統在全國推廣，多層次資本市場建設有效推進。金融市場不斷豐富，基本實現了健康化、規范化和專業化，更好地發揮了對實體經濟的支撐作用。

金融開放不斷取得新進展，獲得國際市場認可。一方面，人民幣國際化的程度穩步快速提高，基礎設施不斷完善。交易結算貨幣方面，2015年10月，人民幣跨境支付系統一期（CIPS）正式上線運營。截至2018年3月底，CIPS境內外參與者包括31家直接參與者和695家間接參與者，實際業務范圍延伸到148個國家和地區，已與30多個國家簽訂雙邊本幣互換協議，人民幣國際合作成效顯著。2018年1月，人民幣成為全球第五大支付貨幣，在國際支付市場占比保持在2%左右。儲備貨幣方面，2016年10月，人民幣正式加入SDR貨幣籃子，是人民幣國際化的重要成果。至2018年一季度，超過60個境外央行或貨幣當局將人民幣納入其外匯儲備。人民幣在“一帶一路”沿線國家的使用度和接受度不斷提高。人民幣國際化逐步從“經常項、負債型（即境外居民和機構持有人民幣資產）”為主向“經常與資本項并重、負債與資產型并重”轉變。另一方面，金融市場對外開放的步伐也不斷提速。QFII（合格境外機構投資者）和RQFII（人民幣合格境外機構投資者）擴容并進一步放開，滬港通、深港通、債券通相繼開通實施，我國貨幣、股票、債券市場與國際市場聯系更加緊密。2017年6月，摩根士丹利資本國際公司（MSCI）宣布，從2018年6月開始將中國A股納入MSCI新興市場指數和全球基準指數。

貨幣政策調控更加靈活精準。在國內經歷2013年同業流動性緊張之后，貨幣政策工具逐步取代外匯占款成為基礎貨幣供給的主渠道，央行分別先后推出了短期流動性調節工具（SLO）、臨時流動性便利（TLF）、常備借貸便利（SLF）、中期借貸便利（MLF）、抵押補充貸款（PSL）等流動性調節工具。此外，定向降準憑借降準提供的資金期限長且成本低的特點逐漸成為傳統準備金率調整的重要補充，2014年4月至2018年7月，央行共實施近10次定向降準，機構范圍不斷拓展，為促進銀行業金融機構支持“三農”和小微企業發展增添了持續的動力。

金融監管思路從機構監管向功能監管轉變，風險防范能力和監管要求進一步提升。2017年7月召開第五次全國金融工作會議，將強化監管提升到金融工作開展的重要原則高度，制度上建立國務院金融穩定發展委員會，強調對監管者的問責。2016年起，央行推出了覆蓋資本和杠桿、資產負債、流動性、信貸政策執行情況等七個方面的宏觀審慎評估體系（MPA）。MPA側重綜合性地評估金融機構，指標更加系統化，同時由“量”評估到“量價兼顧”。第二代償付能力監管制度體系整體框架的發布、《證券公司分類監管規定》的出臺、互聯網金融行業自律組織的成立，以及互聯網發展頂層制度設計等金融監管措施的不斷出臺，突出了對金融消費者、金融投資者合法權益的保護。