一 改革開放前國營企業發展及外部管理體制沿革

中華人民共和國成立初期，為了便于鞏固政權和恢復經濟，結合當時全國各地的軍政現狀，中共中央將全國劃分為六大行政區。各大行政區黨政軍相對獨立，中共中央在各大區的派出機構負責人即各大區中央局書記集黨政軍權力于一身，個人權威很大。各地建立人民政權后沒收國民黨官僚資本企業、戰犯和漢奸的企業而形成的國營工商業企業由各大行政區分散管理。

（一）計劃經濟體制和集權化國營企業管理體制的初步形成

在1949～1952年三年國民經濟恢復期后，為充分發揮社會主義制度的優越性，實現全國“一盤棋”，中共中央加強了中央集權管理。從1952年7月起，各大行政區中央局第一書記陸續上調中央工作，1953年上半年，中央人民政府成立了與政務院平行的一個機構——國家計劃委員會，中央8個主要工業和經濟部門劃歸國家計劃委員會管理。中國開始編制第一個五年計劃（1953～1957年）并按照“一五”計劃發展國民經濟。1954年6月，中共中央取消了大行政區管理體制，與之相伴的是，原屬各大行政區管理的大中型國營企業多數被收歸中央各工業部管理，少部分被劃歸各省、自治區和直轄市管理。

社會主義制度的優越性在那時被認為是可以通過公有制和計劃經濟消滅剝削和經濟危機。用生產資料的公有制消除生產資料私人占有所帶來的對勞動者的剝削，用生產資料的集中計劃使用消除生產資料的分散使用所帶來的無序和生產消費不平衡。即試圖克服現代大生產的社會性和生產資料私人占有的個人性之間的矛盾，實現集中力量辦大事，以計劃經濟的方式實現工業化，實現國家富強。計劃經濟的方式在當時的蘇聯已取得較好的效果，但也出現了一些不足。對于中國如何搞經濟計劃，當時已經認識到不能照搬蘇聯模式，必須結合國情，在學習蘇聯經驗的基礎上自己探索。

中國對計劃經濟體制的探索持續了近40年，從1953年“一五”計劃開始，直到1992年中共十四大明確提出建設社會主義市場經濟體制。但由于歷史的慣性，直到2006年編制第十一個五年規劃綱要時，才將“計劃”改為“規劃”，“十一五”規劃成為我國第一個“指導性”發展綱領，而不再是“指令性”的發展計劃。“計劃”變“規劃”，雖一字之差，但天壤之別，它強調了用市場作為配置資源的基礎手段。以五年為一個周期進行國家建設的“五年計劃”模式是蘇聯的創造，中國從1952年起就派出包括周恩來和陳云在內的多個政府代表團去蘇聯學習如何做計劃，并在蘇聯的幫助下制訂了第一個五年計劃。和蘇聯的計劃一樣，中國的五年計劃是指令性質的、強制性質的，事無巨細，有具體的硬性指標。“一五”計劃期間，中央管的硬指標就有2萬多個，涉及經濟建設的方方面面，從大型項目的確定，到項目的產量、增長率、產品類別等，包羅萬象。

“一五”計劃（1953～1957年）的制訂歷時多年，經多次修改，1952年7月完成計劃第一稿，但直到1955年7月，一屆全國人大二次會議才審議通過，頒布時計劃涵蓋的時間已經過半。“一五”計劃的重點是優先發展重工業，基本任務是集中主要力量，進行以蘇聯幫助我國設計的156個大型建設項目為中心、由694個大型建設項目組成的工業建設，建成我國社會主義工業化基礎。第一個五年計劃期間，根據中國共產黨過渡時期總路線，完成了對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造，到1957年，大多數項目都按期或提前完成了建設計劃。“一五”計劃是中國1953～1980年5個五年計劃中規模最大、增長最快、效果最好的，成績是巨大而影響是持久的。所建成的大型國營企業主要涉及國防工業、機械工業、電子工業、化學工業和能源工業等方面，從此搭建起了我國以后工業化發展的骨架和基礎，成為中國工業化奠基之役。“一五”期間工業總產值年均增長率計劃是14.7%，實際實現18%。經濟效益也較高，“一五”時期的大中型工程，建成后平均三年半就能收回投資。

（二）中央對地方和國營企業的第一次放權

計劃經濟集權管理體制的優點是能使全國國營企業的生產和建設與國家的統一計劃協調一致，但經過幾年的實踐后也暴露出兩個較大缺點。一個是由中央各工業部管理的一些企業其實更適合由地方管理，地方在物資分配、財政管理和人事管理方面的權限太小。另一個是工業主管部門對企業的業務管得過多，企業的自主權太小。到1956年底，中國基本完成了對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造，中共中央決定把黨和國家工作的著重點轉移到社會主義建設上來。為了總結經驗，探索一條適合國情的社會主義建設道路，毛澤東在聽取了中央34個部委的工作匯報后，提出了正確處理“十大關系”的思想。其中，前五大關系都是論述經濟問題的，第四大關系論述了國家、生產單位和生產者個人的關系，第五大關系著重論述了中央和地方的關系。強調必須兼顧國家、集體和個人三個方面。“這里還要談一下工廠在統一領導下的獨立性問題。把什么東西統統都集中在中央或省市，不給工廠一點權力，一點機動的余地，一點利益，恐怕不妥。”“工人的勞動生產率提高了，他們的勞動條件和集體福利就需要逐步有所改進。”“應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。”“不能像蘇聯那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權也沒有。”“中央要發展工業，地方也要發展工業。就是中央直屬的工業，也還是要靠地方協助。”[4]在《論十大關系》思想的指導下，針對前幾年中央對國營企業的集權管理體制束縛了地方和企業的積極性和主動性的缺陷，1957年11月14日，一屆全國人大常委會第八十四次會議原則批準國務院提出的《關于改進工業管理體制的規定》，旨在適當擴大地方管理工業的權限和企業自主權。

關于擴大各省、自治區和直轄市管理工業的權限主要措施有四條。一是調整現有企業的隸屬關系，把目前由中央直接管理的一部分企業，下放給省、自治區、直轄市領導，作為地方企業。比如輕工業部、食品工業部、森林工業部、紡織部等中央部門管理的企業大部分逐步移交地方管理，重工業各部門所屬企業，除各大型礦山，大型冶金企業，大型化工企業，重要煤炭基地，大電力網、大電站，石油采煉企業，大型和精密的機器、電機和儀表工廠，軍事工業以及其他技術復雜的工業企業以外，其他工廠逐步下放。二是增加各省、自治區、直轄市人民委員會在物資分配方面的權限。三是原來屬于中央各部管理現在下放給地方政府管理的企業，全部利潤的20%歸地方所得，80%歸中央所得。部分仍舊屬于中央各部管理的企業，地方政府也可以分得全部利潤的20%。凡是屬于原來由地方管理的企業，其全部利潤，仍舊歸地方政府。四是在人事管理方面，增加地方的管理權限。

關于適當擴大企業主管人員對企業內部的管理權限，主要措施有三條。一是在計劃管理方面減少指令性的指標，由12個減為4個。國家計劃只規定年度計劃。簡化計劃編制程序。擴大企業主管人員對計劃管理的職責。二是國家和企業實行利潤全額分成。三是改進企業的人事管理制度，除企業主管負責人員（廠長、副廠長、經理、副經理等）、主要技術人員以外，其他一切職工均由企業負責管理。企業有權在不增加職工總數的條件下，自行調整機構和人員。[5]

1958年3月7日，中共中央批轉了紡織工業部黨組提出的《關于紡織企業全部下放交地方管理的報告》。1958年4月，關于國營企業的管理體制，中共中央又連發兩個文件。5日，發布《中共中央關于在發展中央工業和發展地方工業同時并舉的方針下有關協作和平衡的幾項規定》。規定指出，在地方工業大發展的情況下，必須及時加強地區之間的和企業之間的協作和平衡工作，以保證社會主義經濟的計劃性和節約原則，避免生產發展中的浪費、混亂和停滯現象。在全國范圍內，逐步實行“雙軌”的計劃體制，一軌是指中央部門必須對自己所管的企業和地方所管的同類企業進行全面規劃，另一軌是各省區市也必須對該地區內所有中央部門所管理的企業和地方所管理的企業進行全面規劃。國家計劃委員會和國家經濟委員會應該根據這兩方面的計劃，加以綜合平衡，制訂全國的計劃。[6]11日，中共中央、國務院聯合下發文件《中共中央、國務院關于工業企業下放的幾項決定》，為了加快社會主義建設速度，盡快實現工業化，決定在工業管理體制上進一步加大加快對地方的放權，也被稱為“體制下放”。要求國務院各工業主管部門，不論是輕工業還是重工業，以及部分非工業部門管理的企業，除開一些主要的、特殊的以及“試驗田”性質的企業仍歸中央繼續管理外，其余企業，原則上一律下放，歸地方管理。下放的步驟是先輕工業、后重工業。但中央各主管部門在企業下放后，仍負有對下放企業的管理改進職責，要用六七分力量幫助地方辦好企業，用三四分力量掌管全國規劃和直接管理大企業。在保證完成中央計劃的情況下，地方對于中央在該各地主管的企業，有權在生產部署和協作方面、在材料調度和勞動力調配方面進行調劑和平衡。各地方的屬中央主管的某些原材料工業企業，在超額完成國家計劃后，其超額部分，所在地方可以分成。[7]

1958年以來，各級國營企業的管理權限層層下放，產生了積極作用。到1958年底，中央直屬企業已從1957年的9300個減少到1200個，管理權限向地方下放了87%。[8]這次對國營企業的管理從中央到地方的放權調動了地方的積極性，促進了地方工業的蓬勃發展，但不久對國營企業管理權限的大下放就出現了問題。“一五”計劃雖然取得了巨大的成就，但這個成就是有代價的。這是在集全國之力，犧牲了人民的短期消費，資源傾斜于不具有比較優勢的重工業優先發展戰略上的短期成就。它實際上人為地扭曲了各種資源要素的價格，迫使我國各種資源和商品從原來由市場機制參與調節的供求基本平衡狀態轉化為由中央計劃來調節的求經常大于供的形勢。優先發展重工業的趕超戰略內生性地要求有集中的資源計劃配置制度[9]，而不是相反的資源分散體制。另外，由于受“一五”計劃成就的激勵和“趕英超美”激情的影響，中共中央急于求成，舍棄了1956年4月中共八大通過的由周恩來主持編制的積極又穩妥的《關于發展國民經濟第二個五年計劃的建議的報告》，在1958年5月中共八大二次會議上提出并通過了不顧國情、嚴重冒進的“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設社會主義總路線”，其后全國迅速掀起了以全民大煉鋼鐵為中心的“大躍進”運動和“人民公社化”運動。浮夸風、瞎指揮風、共產風盛行，到處“放衛星”，搞“一平二調”[10]，平均主義和浪費現象嚴重，各級政府和企業不顧經濟效益，只顧虛報瞞報數字，到1961年時，國民經濟各部門比例關系嚴重失調，勞動生產率下降，經濟出現了混亂。

（三）中央對國營企業第二次加強集權化管理

1961年開始實施“調整、鞏固、充實、提高”的方針，在工業管理體制方面開始收權。1961年1月20日，發布《中共中央關于調整管理體制的若干暫行規定》，到1961年9月15日又進一步發布《中共中央關于當前工業問題的指示》。兩個文件的主要精神是，根據三年“大躍進”的經驗，按照“大權獨攬，小權分散”的民主集中制原則，經濟管理的大權應該集中到中央、中央局和省（自治區、直轄市）委三級，1958年以來中央各部和各省區市下放給專區、縣、公社和企業的人權、財權、商權和工權，放得不合適的，一律收回。中央各部直屬企業的行政管理、生產指揮、物資調度、干部安排的權力，統歸中央各部。國防工業一律由國防工委直接領導，過去下放的國防工業企業一律收回。根據“統一領導，分級管理”的原則，凡屬需要在全國范圍內組織平衡的重要物資，均由中央統一管理、統一分配。國家按行業分配給各“口”[11]的統配物資和部管物資，由中央主管各“口”負責進行歸口安排。各企業和各事業單位不得擅自招收工人，生產、基建、收購、財務、文教、勞動等各項工作，都必須執行“全國一盤棋、上下一本賬”的方針，不得層層加碼，必須努力完成國家計劃。

對工業計劃進行以降低指標為主要內容的調整和對工業管理權力實施以上收為主要內容的管理體制整頓，并主動地放慢重工業發展的速度，在一定程度上克服了1958年以來全國各地各行業一哄而上、比例失調的混亂形勢，生產得到了一定恢復和發展。全國縣以上國營工業企業從1961年底的61600個調整到1963年初的42100個，全國大中型工業基本建設項目從1961年的1300多個調整到1963年初的707個，全國工業交通部門的職工從1961年底的1895萬人精減到1963年初的1393萬人，338萬人回到農村從事農業生產。[12]以上數據說明了當時的整頓通過減少大量城鎮人口和國營企業多余的職工，大大壓縮了工業生產和基本建設戰線，使經濟工作由被動轉為主動。到1965年，國民經濟已走出低谷，工農業總產值已恢復到歷史最好水平。1966年上半年仍然保持增長勢頭，但下半年“文化大革命”開始，工廠停產鬧革命，剛剛走上良性道路的工業生產在接下來的兩年中又秩序大亂。

（四）“文革”期間國營企業管理權限大量下放并分散化建設

“文革”期間，國營企業管理權限又開始了下放，首先是從1965年開始的“三線建設”，然后是1970年的“五小”工業企業建設，以及1973年開始的“深挖洞、廣積糧、不稱霸”[13]政策推動了國營企業的廣泛下放和分散管理。進入20世紀60年代，中國國家安全形勢出現緊張，北部和西北部邊境中蘇關系因意識形態矛盾和地緣政治而空前惡化，蘇聯在中蘇邊境陳兵百萬；西部邊境中印出現領土糾紛；東南方向美國加緊了對中國生存空間的壓迫，越南戰爭爆發。1964年4月，中國人民解放軍總參謀部作戰部向上級提出一個《關于國家經濟建設如何防備敵人突然襲擊的報告》，認為我國工業過于集中于大城市，大城市人口過多并集中于沿海，交通樞紐也都集中于大城市，受到侵略時易遭空襲。面對當時緊迫的局面，毛澤東非常重視這個報告，批示要盡快成立專案小組，精心研究，逐步實施。8月，國務院成立了以李富春為組長的專案小組，開始了以備戰預防外部入侵為指導思想的大規模[14]的以國防、科技、工業和交通基礎設施為主的“三線建設”。三線建設要求一切新建項目不再在一線大城市建設，中東部和東北國營老企業要分出一部分或整體搬遷到“三線”[15]。三線建設使我國工業企業和工業生產力在地理分布上產生了較大變化，提升了除新疆、西藏以外的中西部地區的工業化水平，促進了我國經濟建設的區域均衡，其規模遠大于抗日戰爭初期沿海工業向內地的遷移。由于三線地區經濟基礎弱、交通不便，企業和科研機構的建設又要貫徹分散、靠山和隱蔽原則，再加上要搶在戰爭前面，建設時間緊張，因此，在沒有總體規劃和未經周密勘探就盲目定點的情況下，采取“三邊”原則，即邊勘探、邊設計、邊施工。結果是資源配置效率低，經濟效益差。在改革開放后，三線建設中發展的國營企業大部分關停并轉和破產了。

1970年開始的“四五”計劃中，中央要求各省區市發展地縣級小煤礦、小鋼鐵廠、小化肥廠、小水泥廠和小機械廠（即“五小工業”），中央財政撥出80億元專項資金用于發展地方五小工業企業。五小工業企業的發展改變了我國工業企業結構，擴大了中小企業在工業企業中的比例，發展了專業化和分工協作，使縣域當地資源得到了更多的工業利用，使縣級過去較為單一的農業經濟結構變化為以農為主、兼顧工業，增強了地方經濟實力。“五小工業”的發展與國家領導人主張農村就地工業化、發展小城鎮、城鄉均衡發展的工業化、城鎮化思想有關。

1970年3月，國務院發布《關于國務院工業交通各部直屬企業下放地方管理的通知（草案）》。要求國務院工業交通各部的直屬企業、事業單位絕大部分下放給地方管理；少數由中央和地方雙重領導，以地方為主；極少數的大型或骨干企業，由中央和地方雙重領導，以中央為主。下放工作要求于1970年內完成。除鞍山鋼鐵公司于1969年已下放給遼寧省外，在很短的時間內，包括大慶油田、長春汽車制造廠、吉林化學工業公司等關系國計民生的大型骨干企業在內的2600多個中央直屬企業、事業和建設單位（當時全部中央企業大約3900個），都下放給各自所在的省、自治區、直轄市管理，有的甚至又層層下放到專區、市、縣。但在實際上，下放給地方的這2600多個國營企業，地方只是代管，實權并不大。中央各部仍然將人財物把在手里，名義上下放了而實際沒有放。地方對下放的企業沒有能力進行綜合平衡，這樣的下放打亂了原有的協作關系，使企業的正常生產秩序難以維持，大大降低了經濟效益。[16]

1976年“文化大革命”結束后，到1980年前后，一些大型企業陸續又上收到中央部門管理；同時，在1979年實施的“調整、改革、整頓、提高”經濟工作方針，開始強調以擴大企業自主權為主要內容的工業體制改革試點。[17]