第一節
核心觀點

韋伯對現代國家（state）有著經典定義：國家是獲得主導的強制性組織，它成功地在一定區域內合法壟斷了對暴力的使用（Weber 1978:54）。蒂利沿用和發展了這個定義。他在《西歐民族國家的形成》中指出了國家的幾個特點：國家與這個區域內的其他組織是分化的（differentiated），國家是自主的（autono-mous）、集中的（centralized）、各個部分是正式地相互協調的（formally coordinated）（Tilly 1975:70）。現代國家首先在西歐長期的戰爭中誕生，繼而在全球擴散，不同的國家構建方式形成了不同能力水平的國家（Tilly 1992；Thies 2009）。擁有能力的、非人格化的、組織良好的、具有自主性的現代國家（state）被認為是一國發展自身經濟社會事業的重要基礎（Evans 1989；福山2015:44）。

對于中國而言，從清王朝遭遇西方列強時起，構建現代國家就一直是一個重要的主題和進程（哈爾西2018）。中華人民共和國成立之后，國家通過全能主義滲透社會，極大地擴展了其權力邊界（Shue 1988）。然而，這并不意味著中國的現代國家構建在計劃經濟時期就完成了，相反，中國一直缺乏法理型的機構體系（Boisot and Child 1996；Eddy 2007）。改革開放的開啟，不僅是中國經濟騰飛的開始，也是新一輪的國家構建的開始。從20世紀70年代末開始，鄧小平開啟了解構全能主義政治結構和構建現代國家制度的雙重任務（戴輝禮2015）。自那時起，尤其是90年代之后，中國各級政府的治理能力得到顯著的改進，政府變得更加透明和理性（Zhou 2001；Yang 2004）。今日中國的國家機構要比歷史上其他任何一個時期都更為完備：科層分級明確，功能分化，日益強調規則和制度，強調技術能力的公務員考試等（渠敬東、周飛舟、應星2009:122-123）。不同于蘇聯與東歐國家側重民主化的政治改革，中國的改革開放是以構建現代國家制度為中心的（李強2008）。

在國家構建的過程之中，有兩個具體進程與參與式預算在中國的出現有著密切聯系，分別是國家的集中化和理性化。首先，中國的國家構建使中國逐步擺脫了治理的碎片化。這種碎片化既體現在地方政府權力過大，也體現在機構間缺乏協調、各行其是。其次，隨著中國國家構建的推進，國家日益理性化。國家工作人員受到了更好的教育、更多的培訓和更多元的智力支持。那么，這兩個過程是如何導致參與式預算的呢？

先看國家集中化帶來的效應。中國國家的集中化趨勢在財政領域尤為明顯，財政管理擺脫了長期存在的碎片化桎梏。從橫向上看，財政部門聚攏了原本分散于其他政府部門的財政資金，并逐漸掌握了各部門支出的監督和管理權。但是，橫向的集中效應在各個地方的效果是不一樣的，這和權力的縱向集中有關系。中央政府通過多種方式控制著地方政府的財政支出方向，尤其是20世紀90年代初以來財力向上集中后更是如此，中央可以通過轉移支付影響地方支出。這就出現了兩種類型的地方政府：一種是本級收入充足、擁有可支配財力的地方政府；還有一種是主要依靠轉移支付、沒有可支配財力的地方政府。前者比后者對財政支出有著更多的支配權。橫向和縱向兩種效應的疊加產生了以下效應：在那些擁有可支配財力的地方，地方主要領導[2]和財政部門面臨著更多的部門（包括分轄區[3]）競爭財政資金的壓力，他們更需注重規制其他部門有效與合理地分配和使用財政資金。換句話說，財政權力的橫向集中也帶來了更大的責任和決策風險。而將民眾引進來，依靠民意規制部門不合理的資金需求的參與式預算改革，是疏散這些壓力和滿足合理需求的有效方式之一。但是，并非所有擁有可支配財力的地區都產生了參與式預算。這與國家的理性化進程有關系。

20世紀80年代以來，國家越來越強調公務人員的知識化和專業化水平，公務人員也通過文憑準入、在職培訓、獲取外部智力支持等方式變得越來越職業化。這種國家機構的自我理性化并不意味著非正式關系的消散，反而使地方政府官員更有機會接觸到各種理念提供者。其中，當面對分配壓力的地方政府或財政部門認同參與治理的理念，與該理念的提供者形成緊密的互動，兩者就形成參與治理理念網絡。首先，地方政府官員接觸到參與式治理理念，這會塑造他們對其所面臨問題和利益的界定，進而影響他們的選擇。其次，理念提供者與官員的互動產生了具體的、適合當地的改革策略，從而使得復雜的預算改革成為可能。最后，理念網絡的存在使得地方政府的改革除了能夠解決自身面對的問題，也能獲得諸如媒體報道、參加學術會議等增加公眾關注的機會，進而產生圍觀效應，獲得額外的改革壓力和激勵。因此，參與式治理理念網絡的形成是參與式預算改革出現的重要原因。

簡而言之，當一地的地方政府或者財政部門由于擁有可支配財力而面臨分配資金壓力、有效監督資金使用的困境，同時嵌入了參與式治理理念網絡時，這個地方就會產生參與式預算改革。兩個因素缺一不可。地方政府做出一定的治理創新，很大概率是為了解決自己面臨的結構性問題；但即便面臨類似的問題，地方政府仍可以做出多種選擇，而不是只能趨向于一種辦法。參與式財政預算是地方政府的分配壓力和參與式治理理念網絡共同作用的結果（參見圖1-1）。

圖1-1　參與式預算理論框架示意圖