第一章
導論

2016年12月中旬，北京、天津、河北、山西、山東、河南等6省市遭受了重度霧霾的影響。這場重度霧霾天氣持續了6天，全國超過20個城市啟動了最高級別的紅色預警，一些城市采取了機動車單雙號限行、中小學停課等措施（佚名2016-12-17）。大氣污染狀況令人擔憂，其間不免有人抱怨政府沒有發揮應有的作用。這種抱怨并不公允，中央政府早在為改善環境而努力。據財政部披露的信息，2013-2015年，北京、天津、河北、山西、內蒙古、江蘇、安徽、山東、河南等9個省（自治區、直轄市）獲得了中央大氣污染防治專項資金239.4億元。這筆財政資金數額巨大，但其中一部分并沒有花在大氣污染防治或相關方面，而是被挪用在了人員經費及單位獎勵、辦公樓維修、招待、新打機井、購買變壓器等方面（監督檢查局2016-12-12）。因此，人們的抱怨在一定程度上折射出普通民眾與地方政府財政支出決策之間的疏離。

這并非個案，有很多案例可以佐證這種疏離。比如，城市公園和道路兩邊綠化帶中常常有很多漂亮的樹木和花草，但很少有人會意識到這些都是地方政府財政支出帶來的結果。人們可能更不會思考以下問題：這些樹木花草花了多少錢？為什么要購買這些種類的樹木花草而非其他種類的？為什么要從這個公司購買而非那個公司購買？2012年，《東方早報》就披露多地都存在園林領域的腐敗案。一棵普通的榕樹，單價可以高達10萬元；一個實際造價只有60萬—70萬元的工程，預算可達200萬元，而其中的差價往往以回扣等方式作為利益輸送的來源（佚名2012-08-20）。直到2021年，中央紀委國家監委網站依然公布了多地頻發的“紅花綠葉背后的‘黑色蛀蟲’”案件（劉廷飛，黃秋霞2021）。再比如，很多城市都有著忙碌的建筑工地，有的是想建造富麗堂皇的政府大樓，有的是要打造繁華熱鬧的城市地標，有的是在修建豪華闊氣的景觀大道。很多工程建設代表著中國作為一個后發國家建設現代化的決心和努力，但其中不乏工程存在著財政資金的濫用和暗藏在背后的腐敗。人們很難了解這些工程修建的真實目的與實際花費，更不會去質疑這些財政資金是否有其他更為明智的用途。

這些案例的背后有著制度性的原因。地方政府支配了大量的財政支出，但是財政決策仍屬黑箱，外界監督有限。一方面，財政資金可以創造政績。中國目前的晉升體制決定了，官員晉升與否同上級的評判有著莫大的關系（Chan 2004）。在周黎安（2007:9）看來，中國地方政府官員之間存在著一種晉升錦標賽，即“上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽，競賽優勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定”。這種績效決定晉升的競賽效應隨著行政等級的降低而增強，換句話說，行政級別較低的政府官員更加注重政績（Landry, et al.2017；Choi 2012）。而財政資金無疑是地方政府創造政績非常有力的工具：地方領導由于沒有制度化的任期保證，所以一般會在任職期間通過建設項目來創造政績，以獲得晉升的可能性（耿曙、龐保慶、鐘靈娜2016）[1]；地方領導更傾向于將財政資金用于基礎設施建設而非教育或其他公共服務領域（傅勇、張晏2007）。另一方面，某些地方官員正是利用財政決策的不透明來為個人謀私利。某些地方政府的財政支出并非出于本地區發展或者公共利益的需要，而是依據某些個人的私人考量（Wan, et al.2014）。根據公開財政指數（Open Budget Index）的排名，近些年來，中國在參與排名的一百多個國家中位列靠后，要遠遠低于其他新興發展國家。

然而，旨在增加地方財政支出透明度的改革卻出現了。從21世紀初開始，地方政府出現了一波與現有財政支出模式不同的財政改革：2005年起，浙江省溫嶺市一些鄉鎮的財政預算開始引入民眾參與，并最終走向鎮人大來審核和修改整個預算的模式；2006年，上海閔行區舉辦公眾聽證會，公眾代表與人大代表一起審核重點項目；2007年，河南省焦作市財政局邀請學者參與項目評審會，邀請民眾在網上審核預算；2011年，安徽省淮南市試點12個項目，經由網民投票和會議評審來選擇決定落實哪些項目；2016年，浙江省義烏市選擇9個項目，采取網絡評議和面談會審相結合的方式進行決策……基于這些改革實踐，人們可能會思考這樣的問題：在中國目前的治理結構下，為什么這些參與式預算改革能夠涌現？這些改革顯然會制約政府的財政支出及項目選擇，那為什么這些地方政府愿意在預算中引入社會公眾的監督和參與？這無疑是地方治理中的迷思。

本書將政府預算制定過程中，社會民眾代表審核政府支出、直接影響項目支出順序和/或規模的機制化做法，稱為參與式預算。參與式預算不僅包括政府拿出限定的資金讓民眾代表選擇民生項目的做法，也包括在預算制定過程之中，針對整個或部分預算草案的聽證會或民眾代表討論會、針對重大項目計劃的專家評審會等。這里的民眾代表指的是不在黨政機關工作、除人大代表和政協委員之外的公眾代表。目前，民眾代表的參與主要出現在針對財政支出行為的預算過程中，只有極少數地方邀請民眾代表參與審核財政收入行為，因此，本書中的參與式預算行為，主要指的是對財政支出這一領域的參與。

理解參與式預算在中國的發展，具有很重要的現實意義。哈耶克（1997）曾指出，現代勞動分工的復雜性使得權力分散變得不可避免，其間傳播和獲悉消息只能依賴價格體系。而計劃是無法代替這套機制的，因為沒有任何一個中心對分散的信息有充分的了解。中國在近幾十年經濟得以快速發展的原因之一，正是逐步引入了市場機制（Naughton 1995）。除此之外，還有一個重要的原因是中國的行政分權體制：中央決策者掌舵，而地方政府進行改良（Ang 2016；Qian and Xu 1993）。相對于計劃經濟，分權化更易于獲悉多元、本土的信息，降低了決策失誤帶來的風險，也加強了政府的回應性（Tiebout 1956；Oates 1977）。然而，地方分權本身卻不一定能保證地方政府愿意接受更多的地方信息，地方政府也可能成為只是縮小了規模和范圍的權力中心。因此，分權化帶來的另一種可能效應是，一個權力中心變成多個小權力中心，進而從上至下推進了更多不合民意的項目。詹姆斯·斯科特（Scott 1998）曾問過一個非常經典的問題：為什么很多意圖很好、試圖改變人們生活條件的政府項目以悲劇收場？他認為這些政府項目的出臺是建立在以下基礎上的：掌握更多的社會信息為實施大規模社會工程（social engineering）提供了基礎，高度現代化的意識形態提供了意愿，威權政府提供了按照意愿行事的能力，不具備行動能力的社會主體提供了實施的空間。這些項目之所以失敗，就是因為政府忽視了那些真正的、在現實中正在運轉的社會秩序，忽略了本土知識和緘默知識（know-how）。導致這些項目失敗的因素在地方政府層面也同樣存在。不僅如此，利益集團更容易俘獲地方政府，造成地方決策的扭曲，從而帶來腐敗（Treisman 2007）。在中國的治理體系中，提高地方決策的透明度和參與度，無疑是獲取本土知識、改良政府決策和遏制腐敗的方式之一。

研究參與式預算在中國的出現，也具有重要的理論意義。一些西方學者很疑惑為什么在非西式民主制度下，會存在著類似于西式民主制度下的制度安排，比如議會和政黨制度。民主原則不僅體現為代表制度，也體現為民眾參與。盡管各種民眾參與方式常被認為是深化西式民主的工具，但是它們在其他模式的政權中也很常見。比如，在新加坡，民眾可以通過民情聯系組（Reaching Everyone for Active Citizenry@Home, REACH）等組織渠道參與公共政策討論。在越南，諸如公民小組、公民評審會、公民會議等多種多樣的參與機會被創造出來以賦權民眾，公民可以參與行政決策過程、監督管理績效以及對行政部門表達不滿（Rodan and Jayasuriya 2007:5；UNDP 2006）。在俄羅斯，政治也不是只由政治家和官僚來決定的，而是存在著諸如特殊顧問小組、公共和議會聽證會等公共參與方式（Be-lokurova and Vorob’ev 2011）。學者們對此的解釋往往是功能性的，認為民主的制度安排有利于在位者團結統治精英，以及減少反對者的挑戰，而這些民主制度在非西式民主體制下的存在就是為了維護統治（Gandhi 2008；Levitsky and Way 2010；Svo-lik 2012）。民眾參與能使民眾在決策過程中發揮更為直接的作用，從而讓民眾對政府產生更好的觀感（perception）。好的觀感會抵消一部分因政府績效下降而造成的政府支持度的下降（Rhodes-Purdy 2017）。這些解釋雖然對這些制度和做法的功能頗有洞見，但是并沒有提供它們的起因。

中國是考察這些問題的一個非常好的案例。中國的制度模式區別于西式民主，中國共產黨向來重視群眾的參與。強調相信群眾、依靠群眾和動員組織群眾的“群眾路線”早在20世紀20年代就被提出，并隨著中國的革命、建設和改革進程逐步完善（趙中源2019:45）。在新中國成立到改革開放以前，群眾路線在政權建設、經濟發展和社會重組等領域都發揮了重要作用。在改革開放之后，群眾路線繼續作為實現政策目標、提升治理合法性的工具，用來指代那些讓民眾在決策過程中發揮一定作用的做法，包括聽證會、公開會議、專業研討會、決策方征求相關社會組織的意見和建議、實地考察與公眾代表交流以及民意調查（Horsely 2009:4）。

中國民眾在財政領域的參與提供了一個難得的考察機遇。一般而言，財政對于每個國家都是非常關鍵的，財政決策方面的變化尤為難得（Greene 2010）。哈羅德·拉斯韋爾（Lasswell 1936）曾簡練地概括出政治的經典內涵：“誰獲得了什么？何時？如何？”財政資金的分配方式與支出方向，恰恰契合了政治的這一核心定義。財政絕不是一個僅關乎效率的數字問題，其核心其實是一個政治問題。參與式預算在中國的出現為考察中國政治的發展提供了一個非常好的窗口。

那么，中國地方政府為什么要在關鍵決策領域引入民眾參與？這種參與式預算改革創新的原因何在？中外學界對參與式預算興起的考察絕大多數都沿用了國家和社會的兩分框架，比如社會力量推動國家改革，或者國家改革以爭取社會支持。然而，這些解釋都無法令人滿意地回答兩個問題：從世界范圍來看，參與式預算早在20世紀80年代就出現了，為什么中國的參與式預算都是在21世紀后興起的？為什么中國有些地方出現了參與式預算，有些地方沒有？事實上，國家和社會并非各成一體，國家內部有著復雜的權力關系，國家的一部分和社會的一部分也會發生聯系。因此，解釋參與式預算改革興起的關鍵，不在于國家和社會之間的互動，而是國家內部權力關系的變動使得一些地方政府與社會的部分力量進行了合作。為了進一步說明，我們首先回顧一下中國從20世紀80年代開始重啟的國家構建的宏大進程。