第一部分
國有企業(yè)改革的簡要回顧

第一章
啟步階段的國有企業(yè)改革

一、放權讓利與企業(yè)承包經(jīng)營責任制

中國的國有企業(yè)改革從1978年擴大企業(yè)自主權開始，目的是打破計劃經(jīng)濟體制對企業(yè)的束縛，調(diào)動企業(yè)和職工發(fā)展生產(chǎn)的積極性。

國有企業(yè)改革值得記敘的歷史事件包括：1978年10月，經(jīng)國務院批準，四川省選擇了重慶鋼鐵公司、寧江機械廠等6家國營工業(yè)企業(yè)開始擴大企業(yè)自主權試點；1979年4月，國家經(jīng)委等6部門發(fā)出通知，在全國選出8戶工業(yè)企業(yè)進行擴大企業(yè)經(jīng)營自主權改革試點；1979年7月，國務院印發(fā)了《關于擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權的若干規(guī)定》，一年后全國試點工業(yè)企業(yè)達到6000多戶；1984年5月，國務院印發(fā)《關于進一步擴大國營工業(yè)企業(yè)自主權的暫行規(guī)定》，從生產(chǎn)經(jīng)營計劃、產(chǎn)品銷售、物資選購、資金使用、工資獎金等10個方面進一步擴大企業(yè)經(jīng)營管理權限。

這一輪擴權基本是在計劃體制之外的增量部分進行的。企業(yè)在完成國家的指令性計劃后，可以根據(jù)國家和市場的需要，自主安排生產(chǎn)、在市場上銷售產(chǎn)品；在利益分配上，企業(yè)可以按照國家規(guī)定的比例提取企業(yè)基金，大部分用于發(fā)展生產(chǎn)，少部分可用于職工獎勵。“保計劃內(nèi)、放計劃外、利潤少量分享”，這樣的調(diào)整并未傷及計劃體制，但是卻在計劃管理把企業(yè)完全管死的狀態(tài)中打開了一個面向市場的口子，立竿見影地調(diào)動了企業(yè)和職工發(fā)展生產(chǎn)的積極性。

放權讓利的改革措施在當時是一個熱點，地方政府和企業(yè)參與的積極性都很高。但是隨著改革試點的面不斷擴大，另一個問題卻日益凸顯，最直接的矛盾是蛋糕做大的速度低于企業(yè)留利份額的增長速度，財政承受的壓力越來越大，以致國家不得不要求限制試點企業(yè)的數(shù)量進一步擴大。這樣的局面讓大家認識到，單向、無限制地讓利是不可持續(xù)的，需要規(guī)范國家和企業(yè)的財務關系。同時，也要加大企業(yè)方的責任，平衡好國家、企業(yè)和職工在利益分配上的關系。

利改稅將原先國營企業(yè)向國家上交利潤的制度改為征收企業(yè)所得稅，是規(guī)范國家與企業(yè)分配關系的一項重大改革。1983年1月，第一步利改稅改革出臺，主要是對盈利的國營大中型企業(yè)征收企業(yè)所得稅，稅率為利潤的55%，稅后利潤再在國家和企業(yè)之間進行分配。1984年10月開始實施第二步利改稅，進一步細化了稅種稅制，對企業(yè)繳納所得稅后的利潤開征調(diào)節(jié)稅，稅率一戶一定，調(diào)節(jié)稅征收后的利潤將為企業(yè)留利。分兩步走的利改稅對于規(guī)范國家和企業(yè)的分配關系意義重大，但由于稅率過高，企業(yè)大部分利潤都上交給了國家，一度爭議很大，也挫傷了企業(yè)的積極性。但這項改革確實為我國的財政體制改革打下了最初的基礎。

“撥改貸”政策在相當大的程度上也是為了緩解財政的壓力，當然也希望借此給企業(yè)施壓，以提高建設資金的使用效益。1980年，國家開始對獨立核算、有還貸能力的基本建設項目由財政撥款改為建行貸款，并于1985年在全國推開?！皳芨馁J”的辦法改變了財政資金無償使用、投資效率低下、建設項目吃國家投資“大鍋飯”的弊端，減輕了財政負擔。但這項政策客觀上也切斷了國家對國有企業(yè)注入資本金的制度渠道，以致一些由基本建設項目竣工投產(chǎn)轉(zhuǎn)成的國有企業(yè)完全沒有國家資本金，成為負債率畸高、難以生存的企業(yè)。

從1981年開始，國有企業(yè)改革從擴大企業(yè)自主權的方向轉(zhuǎn)為實行經(jīng)濟責任制。1981年11月，國務院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)委、國務院體改辦《關于實行工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟責任制若干問題的暫行規(guī)定》，要求全面實行經(jīng)濟責任制。文件強調(diào)，工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟責任制是國家計劃指導下以提高經(jīng)濟效益為目的，責、權、利緊密結(jié)合的生產(chǎn)經(jīng)營管理制度。

經(jīng)濟責任制更多地強調(diào)了企業(yè)一方的責任，基本原則是國家、集體、個人利益相統(tǒng)一。企業(yè)實行經(jīng)濟責任制后，必須保證全面完成國家計劃，首先要保證完成財政上交任務。應該說，實行經(jīng)濟責任制是對過往企業(yè)單方向放權讓利的一種政策回調(diào)，力圖在擴大自主權與承擔經(jīng)濟責任之間取得平衡。

受到農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制成功經(jīng)驗的影響和啟發(fā)，實行經(jīng)濟責任制的改革在實踐中不斷改進、完善，最終演進成為國有企業(yè)承包經(jīng)營責任制，時稱“包字進城”。其中，首鋼公司的承包制全國聞名，成為那個時期國有企業(yè)改革的一面旗幟。

1981年，首鋼第一次實行上交利潤定額包干的制度，原則是包死基數(shù)、確保上交、超包全留、欠收自負；當年在實現(xiàn)上交利潤基數(shù)2.7億元后，獲得留利4600萬元。1982年，首鋼開始實行上交利潤遞增包干，即以1981年上交利潤2.7億元為基數(shù)，每年上交利潤遞增6%。1983年，首鋼主動把遞增率提高到每年7.2%，超額利潤由首鋼自主支配；超額利潤中60%用于發(fā)展生產(chǎn)、20%用于集體福利、20%用于職工工資獎勵，承包期到1995年。

除了促進生產(chǎn)發(fā)展、確保財政增收外，首鋼承包制的試點還產(chǎn)生兩個非常有價值的改革效應。第一，企業(yè)有了投資的自主權。首鋼用留利進行的技術改造項目不需要層層報批，可以自主地、根據(jù)企業(yè)發(fā)展的需要進行裝備改造或擴大生產(chǎn)能力。這對于當時投資審批的管理體制是一個很大的突破。第二，企業(yè)內(nèi)部的管理機制實現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變。為實現(xiàn)承包指標，企業(yè)內(nèi)部建立了一整套層層責、權、利相結(jié)合的內(nèi)部承包體系，并通過“包、保、核”落實到位，每個職工的收入按照承包任務的完成情況分配，實行多勞多得。首鋼的承包制改革極大地調(diào)動了企業(yè)和職工發(fā)展生產(chǎn)的積極性，降低了成本、提高了效率，企業(yè)的技術裝備水平不斷提高，產(chǎn)量實現(xiàn)了大幅度增長。

首鋼承包制的成功經(jīng)驗在全國形成了很大影響，國有企業(yè)紛紛學習效仿，1983年國家開始在全國工業(yè)企業(yè)中推廣首鋼經(jīng)驗。1987年8月，國家經(jīng)委、國家體改委印發(fā)了《關于深化企業(yè)改革完善承包經(jīng)營責任制的意見》。1988年2月，國務院頒布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責任制暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），承包制的全面推行有了明確的政策依據(jù)。

《暫行條例》明確提出：承包經(jīng)營責任制，是按照所有權與經(jīng)營權分離的原則，以承包經(jīng)營合同形式，確定國家與企業(yè)的責權利關系，使企業(yè)做到自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)營管理制度。實行承包經(jīng)營責任制，按照包死基數(shù)、確保上交、超收多留、欠收自補的原則，確定國家與企業(yè)的分配關系。承包經(jīng)營責任制的主要內(nèi)容是：包上交國家利潤，包完成技術改造任務，實行工資總額與經(jīng)濟效益掛鉤。

這個《暫行條例》的正式發(fā)布極大地促進了承包制的推行，國有大中型工業(yè)企業(yè)實行承包制的比例很快就超過了80%。企業(yè)承包經(jīng)營責任制成為這一階段國有企業(yè)改革的主要模式。

企業(yè)承包經(jīng)營責任制的一大特點是多種形式，因而適應性比較強?！稌盒袟l例》直接列舉了幾種具體形式：對生產(chǎn)狀態(tài)比較好的盈利企業(yè)可實行上交利潤遞增包干或上交利潤基數(shù)包干、超收分成的辦法，對微利企業(yè)可實行上交利潤定額包干，對虧損企業(yè)可實行減虧包干或補貼包干。在實際工作中，各地根據(jù)不同企業(yè)的情況，創(chuàng)造出許多衍生的承包形式。例如，對實行廠長負責制的企業(yè)實行廠長任期目標承包責任制，結(jié)合經(jīng)營者選聘機制改革的招標承包制，加大風險約束的全員風險抵押承包制，對小型企業(yè)或集體企業(yè)實行租賃承包經(jīng)營責任制，對外貿(mào)企業(yè)實行出口創(chuàng)匯基數(shù)承包經(jīng)營責任制，等等。

企業(yè)的承包指標也日益豐富，除了上交利潤、技術改造投資等基本指標外，很多地方加入了經(jīng)濟效益指標、發(fā)展后勁指標、企業(yè)管理指標等方面的要求。基本上是政府認為某家企業(yè)應該加強哪個方面的工作，就可以設置某一方面的指標，以致企業(yè)承包指標過多、過雜成為當時出現(xiàn)的一個問題。企業(yè)承包經(jīng)營責任制的實施范圍也在不斷擴大，從一開始的國有工業(yè)企業(yè)擴展到交通企業(yè)、建筑施工企業(yè)、商貿(mào)企業(yè)，甚至科研機構等。

在國有企業(yè)改革啟步的階段中，企業(yè)承包經(jīng)營責任制的全面推行具有重要的積極意義。

第一，實現(xiàn)了企業(yè)從計劃導向轉(zhuǎn)向市場導向。企業(yè)承包經(jīng)濟責任制的核心指標由以往完成國家的產(chǎn)品計劃逐步轉(zhuǎn)為實現(xiàn)利潤，隨著國家指令性計劃的不斷縮減，利潤指標在承包中的位置日益重要。這就促使企業(yè)的關注點從國家計劃轉(zhuǎn)向市場，生產(chǎn)市場所需要的產(chǎn)品。

第二，有利于實現(xiàn)政企分開，保障企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營自主權。承包制以合同的形式來明確政府與企業(yè)間的權責利關系。承包合同一旦簽訂，在承包期內(nèi)政府部門很難再對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動進行干預，企業(yè)具有了承包合同所規(guī)定的一系列自主權。

第三，短期內(nèi)有利于保證財政收入的穩(wěn)定和增長。無論什么形式的承包制，包死基數(shù)、確保上交都是一個最重要的前提；財政收入由此相對有所保障，因而促進了當時各級政府財政收入的增長。

第四，推動了企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營機制的改革。承包合同簽訂后，所有企業(yè)都會把承包指標在內(nèi)部層層分解，對下屬單位直至職工考核使獎懲到位，以傳遞責任的壓力、確保承包指標的完成。這方面的實踐成為我國企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理機制改革的開始。

上述具有積極意義的改革實踐對于當時國有企業(yè)的管理體制和內(nèi)部機制而言，都是重大的突破和進步。

企業(yè)承包經(jīng)營責任制作為國有企業(yè)改革啟步階段最具典型意義的改革形式，并沒有改變大的體制格局；改變的只是政府對國有企業(yè)的管理辦法，屬于在原有體制框架內(nèi)的改革，因而自身的局限性也很明顯。操作層面大致是以下這樣幾個方面的問題。

一是承包指標很難做到科學公正。簽訂承包合同是政府和企業(yè)間一對一的談判、討價還價的結(jié)果，這對于雙方都是巨大的工作量。由于信息不對稱，雙方利益訴求的強度不一樣，承包指標要做到科學公正非常困難，實行中老實人吃虧、鞭打快牛的情況很難避免。

二是企業(yè)的經(jīng)營行為期限化。為避免承包主體的短期行為，《暫行條例》明確企業(yè)的承包期限一般不得少于三年。但三年或以上也是有期限的，承包者按期限經(jīng)營是很自然的選擇。有的企業(yè)在一個承包期結(jié)束時，已經(jīng)是吃干榨凈、彈盡糧絕，很難再有持續(xù)發(fā)展的能力。

三是承包合同難以適應市場的變化。承包合同簽訂之時很難預測到市場可能出現(xiàn)的變化，承包期限越長則受到市場變化的影響越大。一些企業(yè)由于原材料大幅度漲價或市場需求變化要求調(diào)整承包指標，在這種情況下，調(diào)整與不調(diào)整都是非常困難的選擇。此外，在一些大型企業(yè)內(nèi)部，層層承包形成了眾多的利益主體，相互之間利益矛盾和沖突不斷，大企業(yè)內(nèi)部原有的協(xié)同性被切割破壞，管理的難度大大增加。

除了在操作層面遇到的難題外，企業(yè)承包經(jīng)營責任制還面臨兩個更根本性的問題。

第一，企業(yè)不可能自負盈虧，政府仍要兜底。盡管正式文件一直強調(diào)，企業(yè)承包經(jīng)營責任制是企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧的一條重要途徑，承包制的一條基本原則也是企業(yè)“欠收自補”。但企業(yè)虧損了只能由其所有者承擔損失，企業(yè)自身和承包者都不具備經(jīng)濟賠償?shù)哪芰Α！稌盒袟l例》對此也只能規(guī)定：完不成承包經(jīng)營合同時，應當扣減企業(yè)經(jīng)營者的收入，直至只保留其基本工資的一半。因此承包制的結(jié)果必然是：企業(yè)完成了承包指標皆大歡喜，財政增收、經(jīng)營者和職工得益；企業(yè)完不成承包指標或是虧損了，政府仍不得不出手收拾殘局，兜底的責任仍然解除不掉。

其二，承包制難以適應結(jié)構調(diào)整的要求。企業(yè)承包經(jīng)營責任制特別適合于短缺經(jīng)濟，市場是現(xiàn)成的、產(chǎn)品基本不變，努力增加生產(chǎn)就可以了。承包制客觀上把每一個企業(yè)的結(jié)構都包死了，一旦國民經(jīng)濟整體或是某個行業(yè)轉(zhuǎn)入買方市場，社會需求發(fā)生變化，承包體制很難做出相應的調(diào)整。生產(chǎn)可以承包，結(jié)構調(diào)整無法承包。這一點決定了，企業(yè)承包經(jīng)營責任制能夠適應國民經(jīng)濟發(fā)展的時間段是有限的。

企業(yè)承包經(jīng)營責任制的全面推行是中國國有企業(yè)改革一個重要的標志性階段。承包制對國有企業(yè)改革的推動效應巨大，自身的局限性也十分明顯。在大的體制格局沒有改變、大的結(jié)構調(diào)整沒有展開、大量歷史問題完全沒有觸及的現(xiàn)實條件下，承包制盡可能地調(diào)動企業(yè)和職工的積極性，并通過多種形式盡可能適應各類企業(yè)的不同情況。在原有的體制、結(jié)構和社會定位的框架內(nèi)，承包制已把能做的改革做到了極致。企業(yè)承包經(jīng)營責任制是中國國有企業(yè)改革啟步階段所能達到的頂峰，也是中國國有企業(yè)改革歷史進程中的一座里程碑。

在1998年之前，中國國有企業(yè)改革主導的形式是企業(yè)承包經(jīng)營責任制，但這一時期也進行了多項改革的試點和探索。這些試點和探索有些是中央政府組織的，更多的是地方政府自發(fā)進行的。這些改革的探索性實踐雖然范圍都不是很大，但為之后改革的大規(guī)模推進提供了寶貴的實踐基礎。