第一部分
國(guó)有企業(yè)改革的簡(jiǎn)要回顧

第一章
啟步階段的國(guó)有企業(yè)改革

一、放權(quán)讓利與企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制

中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革從1978年擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)開(kāi)始，目的是打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)企業(yè)的束縛，調(diào)動(dòng)企業(yè)和職工發(fā)展生產(chǎn)的積極性。

國(guó)有企業(yè)改革值得記敘的歷史事件包括：1978年10月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，四川省選擇了重慶鋼鐵公司、寧江機(jī)械廠等6家國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)開(kāi)始擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)試點(diǎn)；1979年4月，國(guó)家經(jīng)委等6部門(mén)發(fā)出通知，在全國(guó)選出8戶工業(yè)企業(yè)進(jìn)行擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)改革試點(diǎn)；1979年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)的若干規(guī)定》，一年后全國(guó)試點(diǎn)工業(yè)企業(yè)達(dá)到6000多戶；1984年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》，從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、產(chǎn)品銷售、物資選購(gòu)、資金使用、工資獎(jiǎng)金等10個(gè)方面進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限。

這一輪擴(kuò)權(quán)基本是在計(jì)劃體制之外的增量部分進(jìn)行的。企業(yè)在完成國(guó)家的指令性計(jì)劃后，可以根據(jù)國(guó)家和市場(chǎng)的需要，自主安排生產(chǎn)、在市場(chǎng)上銷售產(chǎn)品；在利益分配上，企業(yè)可以按照國(guó)家規(guī)定的比例提取企業(yè)基金，大部分用于發(fā)展生產(chǎn)，少部分可用于職工獎(jiǎng)勵(lì)。“保計(jì)劃內(nèi)、放計(jì)劃外、利潤(rùn)少量分享”，這樣的調(diào)整并未傷及計(jì)劃體制，但是卻在計(jì)劃管理把企業(yè)完全管死的狀態(tài)中打開(kāi)了一個(gè)面向市場(chǎng)的口子，立竿見(jiàn)影地調(diào)動(dòng)了企業(yè)和職工發(fā)展生產(chǎn)的積極性。

放權(quán)讓利的改革措施在當(dāng)時(shí)是一個(gè)熱點(diǎn)，地方政府和企業(yè)參與的積極性都很高。但是隨著改革試點(diǎn)的面不斷擴(kuò)大，另一個(gè)問(wèn)題卻日益凸顯，最直接的矛盾是蛋糕做大的速度低于企業(yè)留利份額的增長(zhǎng)速度，財(cái)政承受的壓力越來(lái)越大，以致國(guó)家不得不要求限制試點(diǎn)企業(yè)的數(shù)量進(jìn)一步擴(kuò)大。這樣的局面讓大家認(rèn)識(shí)到，單向、無(wú)限制地讓利是不可持續(xù)的，需要規(guī)范國(guó)家和企業(yè)的財(cái)務(wù)關(guān)系。同時(shí)，也要加大企業(yè)方的責(zé)任，平衡好國(guó)家、企業(yè)和職工在利益分配上的關(guān)系。

利改稅將原先國(guó)營(yíng)企業(yè)向國(guó)家上交利潤(rùn)的制度改為征收企業(yè)所得稅，是規(guī)范國(guó)家與企業(yè)分配關(guān)系的一項(xiàng)重大改革。1983年1月，第一步利改稅改革出臺(tái)，主要是對(duì)盈利的國(guó)營(yíng)大中型企業(yè)征收企業(yè)所得稅，稅率為利潤(rùn)的55%，稅后利潤(rùn)再在國(guó)家和企業(yè)之間進(jìn)行分配。1984年10月開(kāi)始實(shí)施第二步利改稅，進(jìn)一步細(xì)化了稅種稅制，對(duì)企業(yè)繳納所得稅后的利潤(rùn)開(kāi)征調(diào)節(jié)稅，稅率一戶一定，調(diào)節(jié)稅征收后的利潤(rùn)將為企業(yè)留利。分兩步走的利改稅對(duì)于規(guī)范國(guó)家和企業(yè)的分配關(guān)系意義重大，但由于稅率過(guò)高，企業(yè)大部分利潤(rùn)都上交給了國(guó)家，一度爭(zhēng)議很大，也挫傷了企業(yè)的積極性。但這項(xiàng)改革確實(shí)為我國(guó)的財(cái)政體制改革打下了最初的基礎(chǔ)。

“撥改貸”政策在相當(dāng)大的程度上也是為了緩解財(cái)政的壓力，當(dāng)然也希望借此給企業(yè)施壓，以提高建設(shè)資金的使用效益。1980年，國(guó)家開(kāi)始對(duì)獨(dú)立核算、有還貸能力的基本建設(shè)項(xiàng)目由財(cái)政撥款改為建行貸款，并于1985年在全國(guó)推開(kāi)。“撥改貸”的辦法改變了財(cái)政資金無(wú)償使用、投資效率低下、建設(shè)項(xiàng)目吃國(guó)家投資“大鍋飯”的弊端，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。但這項(xiàng)政策客觀上也切斷了國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)注入資本金的制度渠道，以致一些由基本建設(shè)項(xiàng)目竣工投產(chǎn)轉(zhuǎn)成的國(guó)有企業(yè)完全沒(méi)有國(guó)家資本金，成為負(fù)債率畸高、難以生存的企業(yè)。

從1981年開(kāi)始，國(guó)有企業(yè)改革從擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的方向轉(zhuǎn)為實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。1981年11月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)委、國(guó)務(wù)院體改辦《關(guān)于實(shí)行工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》，要求全面實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。文件強(qiáng)調(diào)，工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制是國(guó)家計(jì)劃指導(dǎo)下以提高經(jīng)濟(jì)效益為目的，責(zé)、權(quán)、利緊密結(jié)合的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理制度。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任制更多地強(qiáng)調(diào)了企業(yè)一方的責(zé)任，基本原則是國(guó)家、集體、個(gè)人利益相統(tǒng)一。企業(yè)實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制后，必須保證全面完成國(guó)家計(jì)劃，首先要保證完成財(cái)政上交任務(wù)。應(yīng)該說(shuō)，實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制是對(duì)過(guò)往企業(yè)單方向放權(quán)讓利的一種政策回調(diào)，力圖在擴(kuò)大自主權(quán)與承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任之間取得平衡。

受到農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成功經(jīng)驗(yàn)的影響和啟發(fā)，實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的改革在實(shí)踐中不斷改進(jìn)、完善，最終演進(jìn)成為國(guó)有企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，時(shí)稱“包字進(jìn)城”。其中，首鋼公司的承包制全國(guó)聞名，成為那個(gè)時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革的一面旗幟。

1981年，首鋼第一次實(shí)行上交利潤(rùn)定額包干的制度，原則是包死基數(shù)、確保上交、超包全留、欠收自負(fù)；當(dāng)年在實(shí)現(xiàn)上交利潤(rùn)基數(shù)2.7億元后，獲得留利4600萬(wàn)元。1982年，首鋼開(kāi)始實(shí)行上交利潤(rùn)遞增包干，即以1981年上交利潤(rùn)2.7億元為基數(shù)，每年上交利潤(rùn)遞增6%。1983年，首鋼主動(dòng)把遞增率提高到每年7.2%，超額利潤(rùn)由首鋼自主支配；超額利潤(rùn)中60%用于發(fā)展生產(chǎn)、20%用于集體福利、20%用于職工工資獎(jiǎng)勵(lì)，承包期到1995年。

除了促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展、確保財(cái)政增收外，首鋼承包制的試點(diǎn)還產(chǎn)生兩個(gè)非常有價(jià)值的改革效應(yīng)。第一，企業(yè)有了投資的自主權(quán)。首鋼用留利進(jìn)行的技術(shù)改造項(xiàng)目不需要層層報(bào)批，可以自主地、根據(jù)企業(yè)發(fā)展的需要進(jìn)行裝備改造或擴(kuò)大生產(chǎn)能力。這對(duì)于當(dāng)時(shí)投資審批的管理體制是一個(gè)很大的突破。第二，企業(yè)內(nèi)部的管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變。為實(shí)現(xiàn)承包指標(biāo)，企業(yè)內(nèi)部建立了一整套層層責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的內(nèi)部承包體系，并通過(guò)“包、保、核”落實(shí)到位，每個(gè)職工的收入按照承包任務(wù)的完成情況分配，實(shí)行多勞多得。首鋼的承包制改革極大地調(diào)動(dòng)了企業(yè)和職工發(fā)展生產(chǎn)的積極性，降低了成本、提高了效率，企業(yè)的技術(shù)裝備水平不斷提高，產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了大幅度增長(zhǎng)。

首鋼承包制的成功經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)形成了很大影響，國(guó)有企業(yè)紛紛學(xué)習(xí)效仿，1983年國(guó)家開(kāi)始在全國(guó)工業(yè)企業(yè)中推廣首鋼經(jīng)驗(yàn)。1987年8月，國(guó)家經(jīng)委、國(guó)家體改委印發(fā)了《關(guān)于深化企業(yè)改革完善承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的意見(jiàn)》。1988年2月，國(guó)務(wù)院頒布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》），承包制的全面推行有了明確的政策依據(jù)。

《暫行條例》明確提出：承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，是按照所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則，以承包經(jīng)營(yíng)合同形式，確定國(guó)家與企業(yè)的責(zé)權(quán)利關(guān)系，使企業(yè)做到自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)管理制度。實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，按照包死基數(shù)、確保上交、超收多留、欠收自補(bǔ)的原則，確定國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系。承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的主要內(nèi)容是：包上交國(guó)家利潤(rùn)，包完成技術(shù)改造任務(wù)，實(shí)行工資總額與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤。

這個(gè)《暫行條例》的正式發(fā)布極大地促進(jìn)了承包制的推行，國(guó)有大中型工業(yè)企業(yè)實(shí)行承包制的比例很快就超過(guò)了80%。企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制成為這一階段國(guó)有企業(yè)改革的主要模式。

企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的一大特點(diǎn)是多種形式，因而適應(yīng)性比較強(qiáng)。《暫行條例》直接列舉了幾種具體形式：對(duì)生產(chǎn)狀態(tài)比較好的盈利企業(yè)可實(shí)行上交利潤(rùn)遞增包干或上交利潤(rùn)基數(shù)包干、超收分成的辦法，對(duì)微利企業(yè)可實(shí)行上交利潤(rùn)定額包干，對(duì)虧損企業(yè)可實(shí)行減虧包干或補(bǔ)貼包干。在實(shí)際工作中，各地根據(jù)不同企業(yè)的情況，創(chuàng)造出許多衍生的承包形式。例如，對(duì)實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的企業(yè)實(shí)行廠長(zhǎng)任期目標(biāo)承包責(zé)任制，結(jié)合經(jīng)營(yíng)者選聘機(jī)制改革的招標(biāo)承包制，加大風(fēng)險(xiǎn)約束的全員風(fēng)險(xiǎn)抵押承包制，對(duì)小型企業(yè)或集體企業(yè)實(shí)行租賃承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，對(duì)外貿(mào)企業(yè)實(shí)行出口創(chuàng)匯基數(shù)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，等等。

企業(yè)的承包指標(biāo)也日益豐富，除了上交利潤(rùn)、技術(shù)改造投資等基本指標(biāo)外，很多地方加入了經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、發(fā)展后勁指標(biāo)、企業(yè)管理指標(biāo)等方面的要求。基本上是政府認(rèn)為某家企業(yè)應(yīng)該加強(qiáng)哪個(gè)方面的工作，就可以設(shè)置某一方面的指標(biāo)，以致企業(yè)承包指標(biāo)過(guò)多、過(guò)雜成為當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的一個(gè)問(wèn)題。企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的實(shí)施范圍也在不斷擴(kuò)大，從一開(kāi)始的國(guó)有工業(yè)企業(yè)擴(kuò)展到交通企業(yè)、建筑施工企業(yè)、商貿(mào)企業(yè)，甚至科研機(jī)構(gòu)等。

在國(guó)有企業(yè)改革啟步的階段中，企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的全面推行具有重要的積極意義。

第一，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)從計(jì)劃導(dǎo)向轉(zhuǎn)向市場(chǎng)導(dǎo)向。企業(yè)承包經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的核心指標(biāo)由以往完成國(guó)家的產(chǎn)品計(jì)劃逐步轉(zhuǎn)為實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)，隨著國(guó)家指令性計(jì)劃的不斷縮減，利潤(rùn)指標(biāo)在承包中的位置日益重要。這就促使企業(yè)的關(guān)注點(diǎn)從國(guó)家計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，生產(chǎn)市場(chǎng)所需要的產(chǎn)品。

第二，有利于實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，保障企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。承包制以合同的形式來(lái)明確政府與企業(yè)間的權(quán)責(zé)利關(guān)系。承包合同一旦簽訂，在承包期內(nèi)政府部門(mén)很難再對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，企業(yè)具有了承包合同所規(guī)定的一系列自主權(quán)。

第三，短期內(nèi)有利于保證財(cái)政收入的穩(wěn)定和增長(zhǎng)。無(wú)論什么形式的承包制，包死基數(shù)、確保上交都是一個(gè)最重要的前提；財(cái)政收入由此相對(duì)有所保障，因而促進(jìn)了當(dāng)時(shí)各級(jí)政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)。

第四，推動(dòng)了企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制的改革。承包合同簽訂后，所有企業(yè)都會(huì)把承包指標(biāo)在內(nèi)部層層分解，對(duì)下屬單位直至職工考核使獎(jiǎng)懲到位，以傳遞責(zé)任的壓力、確保承包指標(biāo)的完成。這方面的實(shí)踐成為我國(guó)企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制改革的開(kāi)始。

上述具有積極意義的改革實(shí)踐對(duì)于當(dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)的管理體制和內(nèi)部機(jī)制而言，都是重大的突破和進(jìn)步。

企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制作為國(guó)有企業(yè)改革啟步階段最具典型意義的改革形式，并沒(méi)有改變大的體制格局；改變的只是政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理辦法，屬于在原有體制框架內(nèi)的改革，因而自身的局限性也很明顯。操作層面大致是以下這樣幾個(gè)方面的問(wèn)題。

一是承包指標(biāo)很難做到科學(xué)公正。簽訂承包合同是政府和企業(yè)間一對(duì)一的談判、討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，這對(duì)于雙方都是巨大的工作量。由于信息不對(duì)稱，雙方利益訴求的強(qiáng)度不一樣，承包指標(biāo)要做到科學(xué)公正非常困難，實(shí)行中老實(shí)人吃虧、鞭打快牛的情況很難避免。

二是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為期限化。為避免承包主體的短期行為，《暫行條例》明確企業(yè)的承包期限一般不得少于三年。但三年或以上也是有期限的，承包者按期限經(jīng)營(yíng)是很自然的選擇。有的企業(yè)在一個(gè)承包期結(jié)束時(shí)，已經(jīng)是吃干榨凈、彈盡糧絕，很難再有持續(xù)發(fā)展的能力。

三是承包合同難以適應(yīng)市場(chǎng)的變化。承包合同簽訂之時(shí)很難預(yù)測(cè)到市場(chǎng)可能出現(xiàn)的變化，承包期限越長(zhǎng)則受到市場(chǎng)變化的影響越大。一些企業(yè)由于原材料大幅度漲價(jià)或市場(chǎng)需求變化要求調(diào)整承包指標(biāo)，在這種情況下，調(diào)整與不調(diào)整都是非常困難的選擇。此外，在一些大型企業(yè)內(nèi)部，層層承包形成了眾多的利益主體，相互之間利益矛盾和沖突不斷，大企業(yè)內(nèi)部原有的協(xié)同性被切割破壞，管理的難度大大增加。

除了在操作層面遇到的難題外，企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制還面臨兩個(gè)更根本性的問(wèn)題。

第一，企業(yè)不可能自負(fù)盈虧，政府仍要兜底。盡管正式文件一直強(qiáng)調(diào)，企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制是企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的一條重要途徑，承包制的一條基本原則也是企業(yè)“欠收自補(bǔ)”。但企業(yè)虧損了只能由其所有者承擔(dān)損失，企業(yè)自身和承包者都不具備經(jīng)濟(jì)賠償?shù)哪芰Α！稌盒袟l例》對(duì)此也只能規(guī)定：完不成承包經(jīng)營(yíng)合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)扣減企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收入，直至只保留其基本工資的一半。因此承包制的結(jié)果必然是：企業(yè)完成了承包指標(biāo)皆大歡喜，財(cái)政增收、經(jīng)營(yíng)者和職工得益；企業(yè)完不成承包指標(biāo)或是虧損了，政府仍不得不出手收拾殘局，兜底的責(zé)任仍然解除不掉。

其二，承包制難以適應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求。企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制特別適合于短缺經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)是現(xiàn)成的、產(chǎn)品基本不變，努力增加生產(chǎn)就可以了。承包制客觀上把每一個(gè)企業(yè)的結(jié)構(gòu)都包死了，一旦國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體或是某個(gè)行業(yè)轉(zhuǎn)入買(mǎi)方市場(chǎng)，社會(huì)需求發(fā)生變化，承包體制很難做出相應(yīng)的調(diào)整。生產(chǎn)可以承包，結(jié)構(gòu)調(diào)整無(wú)法承包。這一點(diǎn)決定了，企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制能夠適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)間段是有限的。

企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的全面推行是中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革一個(gè)重要的標(biāo)志性階段。承包制對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的推動(dòng)效應(yīng)巨大，自身的局限性也十分明顯。在大的體制格局沒(méi)有改變、大的結(jié)構(gòu)調(diào)整沒(méi)有展開(kāi)、大量歷史問(wèn)題完全沒(méi)有觸及的現(xiàn)實(shí)條件下，承包制盡可能地調(diào)動(dòng)企業(yè)和職工的積極性，并通過(guò)多種形式盡可能適應(yīng)各類企業(yè)的不同情況。在原有的體制、結(jié)構(gòu)和社會(huì)定位的框架內(nèi)，承包制已把能做的改革做到了極致。企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制是中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革啟步階段所能達(dá)到的頂峰，也是中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革歷史進(jìn)程中的一座里程碑。

在1998年之前，中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革主導(dǎo)的形式是企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，但這一時(shí)期也進(jìn)行了多項(xiàng)改革的試點(diǎn)和探索。這些試點(diǎn)和探索有些是中央政府組織的，更多的是地方政府自發(fā)進(jìn)行的。這些改革的探索性實(shí)踐雖然范圍都不是很大，但為之后改革的大規(guī)模推進(jìn)提供了寶貴的實(shí)踐基礎(chǔ)。