三、國有困難企業(yè)破產(chǎn)的嘗試

出現(xiàn)困難企業(yè)是市場競爭的必然結(jié)果。讓那些因經(jīng)營不善造成嚴重虧損、不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的企業(yè)通過破產(chǎn)退出，是市場經(jīng)濟通行的做法，是每天都在發(fā)生的事情，也是一個經(jīng)濟系統(tǒng)自我更新和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需要。但在很長的一段時間中，我國企業(yè)的破產(chǎn)，尤其是國有企業(yè)的破產(chǎn)，是各方面都在刻意回避的問題。

我國第一部企業(yè)破產(chǎn)法于1986年12月公布。在這之前的1986年8月，沈陽市一家小型集體企業(yè)“沈陽市防爆器械廠”成為新中國第一家破產(chǎn)企業(yè)。這個企業(yè)破產(chǎn)案曾在全國引起轟動，成為中國經(jīng)濟體制改革進程中的一個歷史性事件，也使這家名不見經(jīng)傳的小企業(yè)留名青史。但在這之后，企業(yè)破產(chǎn)工作實際上處于停頓的狀態(tài)，尤其是國有企業(yè)的破產(chǎn)幾乎完全沒有進行。

國有困難企業(yè)破產(chǎn)的停滯，源于一系列很難解決的現(xiàn)實問題。

一是職工的抵制。企業(yè)破產(chǎn)會使所有職工失去工作崗位和生活來源，他們是最直接的受損群體。一家國有企業(yè)之所以要破產(chǎn)，可能源于幾十年前的歷史問題，或是經(jīng)營管理方面的問題，而職工往往是沒有直接責(zé)任的。因而，國有企業(yè)職工對企業(yè)破產(chǎn)有極大的抵觸情緒，出現(xiàn)反彈幾乎不可避免。

二是缺乏社會保障制度的支撐。計劃經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)、集體企業(yè)職工的生活保障完全是由其工作單位承擔的，除保證工資發(fā)放外，還有退休金、公費醫(yī)療、住房分配等。企業(yè)破產(chǎn)后工作單位消失了，職工的管理主體、保障主體都不存在了。要保障職工的基本生活，不但需要有新的載體，而且需要大量的保障資金。

三是再就業(yè)困難。當時我國農(nóng)村的剩余勞動力正在大規(guī)模進入城市尋找工作。國有企業(yè)的職工一旦因為企業(yè)破產(chǎn)而失去崗位，其年齡、觀念、就業(yè)成本完全沒有競爭優(yōu)勢，在市場上找到新的工作非常困難，這會造成很大的社會問題。

我國第一部企業(yè)破產(chǎn)法主要著眼于規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)相關(guān)的司法程序，這方面內(nèi)容顯然大量借鑒了其他國家的法律；法條中對職工保障方面的規(guī)定甚少，是因為這方面內(nèi)容其他國家的破產(chǎn)法中基本沒有，即使有也無法照抄照搬。因而1986年的企業(yè)破產(chǎn)法只是在第四條提出了原則性的要求，“國家通過各種途徑，妥善安排破產(chǎn)企業(yè)職工重新就業(yè)，并保障他們重新就業(yè)前的基本生活需要”。這樣的原則性要求在實際工作中要能夠落地實施，還需要解決許多非常具體的問題。

沈陽市防爆器械廠是一家規(guī)模很小的集體企業(yè)，在職職工只有71個人，除破產(chǎn)前自行調(diào)離和辦理了提前退休手續(xù)的職工外，企業(yè)破產(chǎn)后只有29名職工領(lǐng)取了破產(chǎn)救濟金。此后這些職工被轉(zhuǎn)入沈陽市的勞動部門按待業(yè)人員管理，并安排他們重新就業(yè)。這種職工人數(shù)不多的小企業(yè)在沈陽市尚可消化，大一些的企業(yè)就很難承受了。正因為如此，各地都把國有企業(yè)破產(chǎn)看成一個火藥桶，繞著走、別給自己找麻煩是一個很自然的選擇。

當時各地不愿操作國有企業(yè)的破產(chǎn)還有一個重要的背景。維持一家困難企業(yè)不破產(chǎn)需要大量資金，并且地方政府拿不出這筆錢。但是當時國有銀行還沒有開始改革，如果當?shù)卣募墑e足夠高、影響足夠大，還是可以向銀行施壓，并曉以維護社會穩(wěn)定的政治責(zé)任。在這種情況下，盡管不愿意，但銀行對“父母官”也不能完全沒有表示，貸一點款讓企業(yè)發(fā)工資也算是盡到了責(zé)任。從地方官員的角度，有人出錢企業(yè)就可以不破產(chǎn)，問題就可以拖下去，最好能拖過自己的任期。

困難企業(yè)無法通過破產(chǎn)退出市場，不但使中國的市場經(jīng)濟體制建設(shè)缺少了一塊重要的內(nèi)容和機制，而且隨著困難企業(yè)越來越多，困難企業(yè)和困難職工已經(jīng)成為各級政府最為頭疼的經(jīng)濟和社會難題。

1993年8月，時任國務(wù)院副總理的朱镕基同志要求國家經(jīng)貿(mào)委就《企業(yè)破產(chǎn)法》實施的有關(guān)問題進行研究。經(jīng)過對多省市的調(diào)研和座談，國家經(jīng)貿(mào)委起草了《關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)實施的若干規(guī)定（初稿）》，并提出選擇一些城市進行“優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)”的試點，試點的主要內(nèi)容是“增資、改造、分離、破產(chǎn)”。這個文件經(jīng)反復(fù)修改后，形成了《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》，由國務(wù)院于1994年10月下發(fā)，即“國發(fā)〔1994〕59號”文件（以下簡稱“國發(fā)59號文件”）。第一批“優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)”試點城市確定為18個。

國發(fā)59號文件是國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)破產(chǎn)問題發(fā)布的第一個政策文件。文件第一條就明確提出，實施企業(yè)破產(chǎn)必須首先安置好破產(chǎn)企業(yè)職工。對職工安置所需費用，文件明確企業(yè)土地使用權(quán)拍賣或轉(zhuǎn)讓收入首先用于職工安置，不足部分從處置其他破產(chǎn)財產(chǎn)所得中撥付，仍然不足的由所在地市、縣人民政府負擔。破產(chǎn)企業(yè)職工由企業(yè)所在地市、縣人民政府通過轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)、介紹就業(yè)、生產(chǎn)自救、勞動輸出等措施幫助重新就業(yè)，并保證他們在重新就業(yè)前的基本生活需要；對自謀職業(yè)的職工由政府發(fā)放一次性安置費，破產(chǎn)企業(yè)職工失業(yè)期間享受失業(yè)保險待遇。

為做好國有企業(yè)破產(chǎn)的組織工作，由試點城市一名政府負責(zé)人牽頭、相關(guān)部門組成工作機構(gòu)，負責(zé)組織、協(xié)調(diào)和解決問題。文件還對企業(yè)向職工借款的處理、企業(yè)擔保的處理、銀行貸款損失的處理、企業(yè)離退休職工的管理及相關(guān)費用發(fā)放等問題作了規(guī)定。

國發(fā)59號文件明確了國有企業(yè)破產(chǎn)工作最初的政策框架。由于企業(yè)破產(chǎn)涉及的問題非常之多、非常具體和復(fù)雜，這個文件不可能是完備的。但有了這個文件，國有企業(yè)的破產(chǎn)工作至少具備國家認可的啟動條件了。

優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)的城市試點工作開始后，盡管國務(wù)院反復(fù)強調(diào)要有領(lǐng)導(dǎo)、有組織、有步驟地按照法律程序進行，但試點不久就出現(xiàn)了問題。銀行方面反映，各地出現(xiàn)了不規(guī)范行為，一些地方在刮“破產(chǎn)風(fēng)”，一些所謂的企業(yè)破產(chǎn)實際上是為了逃債。國務(wù)院高度重視銀行系統(tǒng)反映的問題，要求國家經(jīng)貿(mào)委會同有關(guān)部門進行一次全面深入的調(diào)查研究，實事求是地提出調(diào)查報告。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志強調(diào)：要剎住這股歪風(fēng)，否則會擾亂企業(yè)間正常的經(jīng)濟關(guān)系和市場秩序，是很危險的。

這次國有企業(yè)破產(chǎn)工作的調(diào)研從1996年8月開始，發(fā)現(xiàn)存在的問題確實很多。一是，一些非試點地區(qū)擅自使用了試點城市的破產(chǎn)政策，而且破產(chǎn)企業(yè)的數(shù)量很多；二是，一些企業(yè)操作破產(chǎn)后，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子沒有變、職工身份沒有變、廠房裝備沒有變，只是在繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營中換了一塊牌子，具有明顯逃債的特征；三是，一些企業(yè)在破產(chǎn)前，未經(jīng)債權(quán)銀行同意，將有效存量資產(chǎn)分離出去重組獨立法人，致使原企業(yè)的銀行債權(quán)懸空等。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，即使是破產(chǎn)操作比較規(guī)范的試點城市，也存在著資產(chǎn)變現(xiàn)難、職工安置難、銀行呆壞賬沖銷難等現(xiàn)實問題，工作的推進十分艱難。

出現(xiàn)這些問題在某種程度上具有必然性。當時企業(yè)的融資渠道單一，國有企業(yè)破產(chǎn)主要是破銀行的產(chǎn)；無債一身輕，企業(yè)方面有減少負債的內(nèi)在動力。地方政府為支持本地企業(yè)的發(fā)展，也往往默許甚至縱容企業(yè)的逃債行為，因為銀行的損失是中央政府的事，與地方政府無關(guān)。國有企業(yè)破產(chǎn)的口子不開則已，一開就可能泥沙俱下，這樣的利益博弈格局使國有困難企業(yè)的破產(chǎn)工作面臨極大的考驗。如果不能加強對工作過程的控制、有效抑制住各種不規(guī)范的行為，勢必引發(fā)其他方面更加嚴重的問題，這項工作很可能要半途而廢。

1997年1月，國務(wù)院召開了全國國有企業(yè)職工再就業(yè)工作會議，就國有企業(yè)破產(chǎn)的相關(guān)工作進行了部署。1997年3月，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問題的補充通知》，即“國發(fā)〔1997〕10號文件”（以下簡稱“國發(fā)10號文件”）。

國發(fā)10號文件的要點包括：成立由國家經(jīng)貿(mào)委任組長單位的全國企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)全國工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)；各省（區(qū)、市）及試點城市成立協(xié)調(diào)小組，負責(zé)本地工作的組織實施。全國領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)編制年度“全國企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作計劃”，主要的控制指標是預(yù)分配的銀行呆壞賬準備金核銷規(guī)模，經(jīng)國務(wù)院審批后下達。試點城市協(xié)調(diào)小組要在債權(quán)銀行的參與下編制本市的工作計劃，提出對應(yīng)的破產(chǎn)企業(yè)名單并組織實施。非試點城市擅自使用試點城市破產(chǎn)政策的要依法糾正，其形成的呆壞賬損失銀行不予核銷。文件還對企業(yè)破產(chǎn)預(yù)案的制定、破產(chǎn)財產(chǎn)的處置、妥善安置破產(chǎn)企業(yè)職工及相關(guān)費用的籌集使用、簡化銀行呆壞賬核銷手續(xù)等相關(guān)問題做出了比較具體的規(guī)定。

國發(fā)10號文件的總體精神，是強化對工作過程的規(guī)范和管控，提高債權(quán)人的參與程度。這個文件的發(fā)布實施，標志著國有企業(yè)的破產(chǎn)工作進入了一個相對可控、比較規(guī)范的階段。

從1994年開始的“優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)”城市試點，在中國國有企業(yè)改革的進程中有著重大的突破性意義。在需要破產(chǎn)的困難企業(yè)已經(jīng)積累了很多，社會穩(wěn)定的壓力極大、各方面的利益關(guān)系非常復(fù)雜的背景下，能夠使國有困難企業(yè)的破產(chǎn)工作相對規(guī)范和可控地啟動起來，這本身就是一個了不得的貢獻。

通過這項試點，我們打通了國有困難企業(yè)通過破產(chǎn)機制退出市場的通道。這個通道如果打不開，不但市場競爭優(yōu)勝劣汰的機制無法形成、國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)無法優(yōu)化，而且隨著市場競爭的日益激化，困難企業(yè)會越積越多，由此形成一個巨大而危險的“堰塞湖”。這個“堰塞湖”一旦決口，經(jīng)濟、社會和政治后果不堪設(shè)想。這項試點的啟動無異于開拓了一條疏通導(dǎo)渠，實現(xiàn)了“堰塞湖”的成功引流，避免了一場國家和社會難以承受的次生災(zāi)害。