第一篇 問題何在？

第一章 落后與崩解：最底層的10億人

第三世界比以前變小了。40年來，我們在發展議題上所面臨的挑戰，是一個擁有10億人的富足世界如何去面對一個擁有50億人的貧窮世界。聯合國制定的千年發展目標，旨在關注截至2015年的世界發展進程，就包含了這樣的思考。然而，到了2015年，這種把發展概念化的思考方式顯然已經過時了。那50億人中的大多數人（約80%）生活的國家的確處于發展車道上，發展速度往往還很驚人。可發展問題面臨的真正挑戰是，有一群處在最底層的國家不僅落后了，而且大多正在走向崩潰。

最底層的國家生活在21世紀，但它們面對的卻是14世紀的現實：內戰、瘟疫與愚昧。這些國家集中在非洲與中亞，還有一些散布在其他地區。即使回過頭去看20世紀90年代，在那個冷戰結束和“9·11”事件之間的黃金十年里，這些國家的收入水平也下降了5%。我們必須學會將熟悉的數字顛倒過來：共計50億人已經過上了富足的生活，或者至少正要過上這種生活；但還有10億人被困于最底層的世界。

這個問題至關重要，不僅關乎生活在14世紀條件下那10億人的生死存亡，也與我們密切相關。21世紀的世界是一個充滿物質享受、可以全球旅行與經濟相互依存的世界，這個世界會越發容易受到這些混亂孤島的影響。解決這個問題迫在眉睫。隨著最底層的10億人與日益復雜的世界經濟體系漸行漸遠，一體化會變得越發困難，而不是更容易。

然而，到目前為止，無論是發展事務（development biz）還是發展呼吁（development buzz），都在極力否認問題的存在。發展事務由援助機構及獲得了項目合同的公司負責運作。它們有著頑固不化的官僚作風，對當前的行事方式很滿意，拒絕任何批評。由于對發展的定義涵蓋了50億人，這些機構有資格出現在任何地方，或者更誠實地說，出現在除了最底層的10億人之外的任何地方。最底層國家的生存條件相當艱苦。每一家發展機構都很難讓它的職員在乍得與老撾提供服務；光鮮亮麗的崗位都設在巴西、中國這樣的國家。世界銀行在所有主要的中等收入國家都設有龐大的辦事機構，但在中非共和國卻沒有哪怕一位常駐人員。所以，不要指望公事公辦的發展項目會自覺地把注意力重新聚焦于最底層的國家。

發展呼吁則來自搖滾明星、社會名流與非政府組織。值得稱道的是，這些呼吁的確關注最底層的10億人的困境。因為有了這些呼吁的努力，非洲問題才進入了八國集團（G8）的議程。但是不可避免的是，發展呼吁只能傳遞簡單的信息，因為它是靠人們對標語、印象與憤怒的需要來推動的。不幸的是，盡管最底層的10億人的困境本身適用于簡單的道德說教，但道德說教無法解決他們的問題。它需要同時實施多種策略才可以解決，其中有些是反直覺的。不要指望發展呼吁來制定可以解決問題的議程，呼吁之人有時只是空有熱血而缺乏頭腦。

那這些最底層國家的政府呢？普遍的狀況帶來了極端的后果。這些國家的領導人，有時候是靠槍炮上臺的瘋子，有時候是買官鬻爵的騙子，有時候是不顧困難、努力建設美好未來的勇敢者。即便有時候這些國家披上了現代政府的外衣，其領導人似乎也只是在按照劇本表演罷了。他們坐在像世界貿易組織等機構的國際談判桌前，卻沒什么可談的。甚至他們的政府已經垮臺了，這些席位也仍然會被保留。多年來，索馬里這個國家都沒有一個正常運作的政府，但索馬里政府依然是這個國家在國際舞臺上的官方“代表”。所以不要指望最底層那10億人的政府可以聯合起來，制定一個切實可行的方案：這些政府在英雄與惡棍的斗爭間分崩離析，還有一些政府干脆在一邊袖手旁觀。為了讓我們未來的世界更加美好，英雄們必須贏得這場斗爭。但是惡棍們擁有武器與金錢，并且到目前為止，他們常常會在斗爭中占據上風。除非我們從根本上改弦更張，否則這樣的情況還會持續下去。

所有國家的社會都經歷過貧窮，大多數國家現在脫貧了，可為什么有些依舊深陷其中？答案是它們陷入了各種陷阱。貧窮本質上并不是陷阱，否則我們所有人現在都會很窮。試想一下，如果發展就像是“蛇梯棋”*游戲。在全球化的現代世界里，有許多神奇的梯子，大多數社會正在利用它們發展自己。但是也有一些“蛇”，有些社會碰到它們便會滑下去。這些處于最底層的國家是不幸的少數，它們深陷于貧窮之中而無法脫身。

陷阱，以及陷入其中的國家

假設你的國家處于極度貧窮之中，經濟幾乎停滯不前，并且只有很少的人受過教育——你不必太費勁去想象這種狀況，我們的祖先就是在這樣的條件下生存的。通過勤奮、節儉與智慧，社會可以逐漸走出貧困，除非它落入了陷阱。發展陷阱已然成了一個時興的話題領域，引起了許多學術爭論，圍繞這個領域形成了可以預見的左右兩派。右派傾向于否認發展陷阱的存在，堅稱只要采取好的政策，任何國家都可以擺脫貧困。左派傾向于認為全球資本主義在本質上造就了貧困陷阱。

發展陷阱這個概念已經存在很長一段時間。近來，經濟學家杰弗里·薩克斯（Jeffrey Sachs）的研究與這個概念關系緊密，他關注的是瘧疾以及其他健康問題所帶來的后果。瘧疾會使國家變得貧窮；而且，這些國家很窮，盡管它們是瘧疾疫苗的潛在市場，卻沒有太大的價值，不足以讓制藥企業在研發上投入巨資；可要幫助這些國家脫貧，又必須先研發疫苗。本書著重探討了四個關注度較少的陷阱：沖突陷阱、自然資源陷阱、惡鄰為伴的內陸國家陷阱和小國治理不善陷阱。與許多正在取得成功的發展中國家一樣，本書關注的國家都很貧窮。這些國家共同的特點是都陷入了各種各樣的陷阱之中。但是，這些陷阱并非無法避免，多年來一些國家已經擺脫了這些陷阱，然后開始迎頭趕上。不幸的是，追趕過程近來也陷入了停滯。那些在最近十年才完全擺脫陷阱的國家，如今又面臨著新的問題：與20世紀80年代相比，現在的全球市場對新入局者抱有更大的敵意。新近脫困的國家可能已經錯失良機：它們發現自己的處境進退兩難，經濟增長受到種種外部條件的制約。我會在討論全球化的時候主要講這個問題。20世紀80年代，毛里求斯逃離了陷阱，以火箭般的速度上升到中等收入水平；而等到20年后它的鄰國馬達加斯加終于也逃離了這些陷阱時，卻已經沒有“火箭”了。

大多數國家都避免了本書提到的所有陷阱。但是，那些加起來有大約10億人的國家卻被困在了里面。在描述這些問題的時候，我們需要一些定義。比如說，其中一個陷阱涉及身在內陸，盡管單單是身在內陸并不足以構成陷阱。但是，在怎樣的情況下，一個國家才算是內陸國家呢？你可能會認為，這樣的問題借助地圖冊就可以得到明確的答案。但是扎伊爾呢？這個國家經歷了蒙博托·塞塞·塞科（Mobutu Sese Seko）總統的災難統治，之后合情合理地更名為剛果民主共和國。它基本上就是個內陸國家，只不過有極小的一片臨海地區。蘇丹也有一些臨海地區，但它的大多數居民都住在遠離海岸的地方。

在界定這些陷阱之時，我不得不有些武斷地劃定一些界限，這會產生一些灰色地帶。大多數發展中國家顯然正在走向成功，另一些國家則明顯在步入那些可能被稱作“黑洞”的地方。還有一些國家，我們真的說不好。也許巴布亞新幾內亞正在走向成功；我希望如此，我也把它歸在了那一類。但是有一些研究巴布亞新幾內亞的專家會搖頭，對此表示懷疑。這類斷言勢必會引起挑戰。但這些挑戰并不能動搖一個基本的觀點：確實有那么一個黑洞，并且許多國家確實正在走向這個黑洞，而不是走向成功。你在閱讀這本書時，會對這些微妙的判斷有更多的了解。就目前而言，請相信我劃分的界限能夠自圓其說。

按照我分類的方式，截至2006年，大約有9.8億人生活在被困在陷阱中的國家。由于這些國家的人口正在增長，當你讀到這本書的時候，這個數字會是10億左右。這些人當中的70%生活在非洲，而大多數非洲人生活的國家都陷入了各種各樣的陷阱。因此，非洲成了這一問題的核心。世界上其他國家已經關注到了這一點。你可以想一想國際上的各種發展委員會是如何演變的。第一個主要的發展委員會皮爾遜委員會（Pearson Commission）成立于1970年，由加拿大一位前任總理領導。皮爾遜委員會關注全球性的發展問題。隨后在1980年，一個由前聯邦德國總理領導的委員會——勃蘭特委員會（Brandt Commission）成立了，它同樣將關注點放在了全世界。到了2005年，英國時任首相托尼·布萊爾（Tony Blair）決定成立一個發展委員會，此時它的關注點就縮小到了非洲——它是一個針對非洲的委員會，而不是針對發展。2006年，時任德國總統霍斯特·克勒（Horst K?hler）決定，他也將發起一場發展活動。他不可能只是重復托尼·布萊爾的做法，不能在第二年再成立一個非洲委員會。于是，克勒把它叫作“論壇”，但它仍然是一個關注非洲的論壇。可實際上，非洲并不能與第三世界畫等號。比如南非人就不屬于最底層的10億人，該國顯然沒有陷入像乍得那樣絕望的境地。反倒是中亞地區有許多內陸國家像乍得一樣讓人憂心。所以，最底層這10億人的國家并沒有構成一個可以方便地以地理位置來標記的群體。非要用一個地理標簽來描述它們的話，我會稱它們為“非洲+”，“+”代表的是諸如海地、玻利維亞、老撾、柬埔寨等，還有中亞的國家。所有這些國家，要么還陷在某個陷阱之中，要么逃離的時間太晚。

我確定了58個可以被劃分到這一群體中的國家，它們有一個突出的典型特點：它們都是小國。它們人口加起來也趕不上中國或者印度一個國家的人口。而且，由于這些國家的人均收入非常低，其中典型國家的收入甚至比富裕國家大多數城市的收入還要低，可以忽略不計。鑒于這些國家肯定不希望自己被劃入這個群體，而且污名化一個國家往往會導致預言自證（selffulfilling prophecy），所以我不會給出這些國家的名單。不過，我會在講到每個陷阱時舉出大量的例子。

那么，最底層這10億人的國家情況到底如何？首先，讓我們看看這些國家居民的生活情況，或者確切地說，死亡情況。在最底層的10億人當中，平均預期壽命是50歲，而在其他發展中國家這個數據是67歲。嬰兒也就是5歲前兒童的死亡率在最底層的10億人當中是14%，而在其他發展中國家是4%。在最底層的10億人中，兒童長期營養不良癥狀的占36%，而在其他發展中國家，這個數字是20%。

增長在發展中的角色

最底層這10億人的國家與其他發展中國家之間的差距是一直就存在，還是因為它們被困在陷阱里才產生的？為了闡明這個問題，我們必須對過去用來描述我們稱之為“發展中”的所有國家的統計數據加以分解。舉一個假設性的例子。“繁榮國”（Prosperia）是一個很大的經濟體，它的經濟正在以10%的速度增長，但是它人口很少。“失敗國”（Catastrophia）是一個很小的經濟體，其經濟正在以10%的速度衰退，但它卻擁有龐大的人口。通常的做法——比如國際貨幣基金組織（IMF）在其旗艦出版物《世界經濟展望》（World Economic Outlook）中采用的——是把與一國經濟規模有關的數字平均化。根據這種研究方法，“繁榮國”的經濟規模大、增長快，會抬高平均數字，因此，這兩個國家總體會被描述為經濟正在增長。問題是，這是從典型的收入單位的角度來描述的，而非從典型的人的角度出發。大多數收入單位在“繁榮國”，但是大多數人卻在“災禍國”。如果我們想呈現在最底層這10億人的國家中典型的人的經歷，我們就不應該使用基于國家收入的數據，而應該使用基于人口的數據。這真的很重要嗎？嗯，如果最窮的國家正在與世界其他國家漸行漸遠，那這就是重要的。這也是本書的主要論點，因為按照收入計算的平均水平會淡化最貧窮國家的問題，低估它們的重要性。這些國家人民的遭遇無法反映在這樣的統計之中，因為他們窮，他們的收入可以忽略不計。

而在我們用合理的方式對數據進行平均化之后，我們發現了什么呢？那些不屬于最底層的10億人的發展中國家，也就是中間那40億人所在的國家，其人均收入經歷了高速增長。讓我們以十年為單位來考察一下這些數據。在20世紀70年代，這些國家人均收入的年增長率為2.5%，值得看好但也沒那么厲害。在20世紀80年代和90年代，它們的人均收入的年增長率提升到了4%；而到了21世紀的頭幾年，年增長率又上升至4.5%以上。這樣的增長速度看起來似乎沒什么大不了的，但是在歷史上卻是頭一遭。這意味著，這些國家的孩子們長大后會過上與其父母迥然不同的生活。即使其中一些地方的人仍然很窮，但那里的社會是充滿希望的：時間站在他們這一邊。

但是最底層的10億人呢？讓我們再以十年為單位來看一下。在20世紀70年代，他們的人均收入以每年0.5%的速度增長，從絕對值來看，他們的生活略有改善，但改善的速度慢到幾乎無法感知。鑒于在這些社會里，個人收入存在高度的不穩定性，總體上的微小改善趨勢很可能已被這些個人風險淹沒。整個社會被個體對經濟下行的恐懼籠罩著，而不像中間的那40億人一樣對整體的社會進步充滿希望。但是在20世紀80年代，最底層10億人表現得更加糟糕，他們的人均收入以每年0.4%的速度下降。從絕對值來看，到了20世紀80年代末，他們的收入又回到了1970年的水平。如果你在那整整20年中一直生活在這樣的社會里，你在經濟上的經歷只會是個體收入的波動——有些人的變高了，而有些人的變低了。全社會沒有理由抱有希望。然后便到了20世紀90年代。今天看來，90年代被視為黃金十年，是冷戰結束到“9·11”事件之間的十年，是萬里無云、市場繁榮的十年。但對于最底層的10億人來說，這十年并沒有多少“黃金”：他們的收入絕對下降率加快到了每年0.5%。因此，到了新世紀伊始，他們比1970年更貧窮了。

這樣慘淡的表現是否只是數據造就的一種假象呢？在我看來，恰恰相反，這些最貧窮的國家在收集經濟數據的時候存在巨大問題，很可能導致其衰退速度被低估。至于那些真的已經崩潰的國家，則根本沒有可用的數據。例如，在20世紀90年代，我們在估計最底層這10億人的國家發生的衰退時，并沒有把索馬里及阿富汗發生的事情包含在內。但是，將它們排除在外，就相當于假設它們的表現與這些國家的平均水平相當，如果它們真有這樣的水平，說我會感到驚訝都是最輕的了；我認為真實情況要糟糕得多。在這十年的前四年，最底層這10億人的經濟增長率已經回升至1.7%左右，盡管仍然遠遠低于其他發展中國家的增速；但是從絕對值看，情況正在慢慢變好。遺憾的是，目前的這種改善很可能是自然資源的發現和最底層這10億人的國家高價向世界出口自然資源引發的短期效應。例如，在最底層這10億人涵蓋的所有經濟體當中，赤道幾內亞的增長表現最突出。這是一個被政變與腐敗困擾的小國，最近人們在它的近海發現了石油，石油遂成為該國收入的主要來源。總而言之，即使我們將最近這些數字視為一種有希望的表現——雖然我認為這是一種誤解——但是最底層這10億人的國家高峰期的經濟增長，仍然比其他發展中國家增長最緩慢的時候還要慢得多，最多也就能讓它們回到1970年的水平。

思考一下，這兩種增長率究竟意味著什么。在20世紀70年代，最底層的10億人與其他的發展中國家在增長上的差距為每年2%。因此，在20世紀70年代，最底層這10億人的社會最主要的特征是分化，而不是發展。但是，情況很快就惡化到驚人的地步。在20世紀80年代，這兩種發展中國家在增長速度上的差距擴大到了每年4.4%；到了20世紀90年代，差距進一步拉大，達到了驚人的5%。將這30年作為一個整體來看，最底層這10億人的社會經歷了一場大規模、急劇加速的分化過程。考慮到復合增長率的影響，最底層的10億人與其余發展中國家的差異將迅速累積，最終變成兩個不同的世界。事實上，這種分化確實已經將最底層這10億人所在的大多數國家推到了全球的谷底。

事情并非總是如此。在全球化給中國與印度帶來巨大機遇之前，這兩個國家比目前困在陷阱中的許多國家更貧困。但是中國與印度掙脫了束縛，及時融入全球市場，而那些最初不太貧窮的國家卻沒能做到。在過去的20年間，這產生了一種令人困惑的增長模式。一些最開始貧窮的國家，經濟增長勢態良好，因此很容易讓人以為沒什么問題：底層國家似乎與其他國家增長得同樣快。然而，在未來的20年里，問題的真正本質就會暴露出來，因為陷入停滯或者衰退的那些國家，現在幾乎成了世界上最貧困的國家。在最底層這10億人的社會中，其人均收入現在只有其他發展中國家普通人的五分之一左右，并且隨著時間的推移，差距只會越來越大。這幅景象就像是有10億人被困在了一列緩慢向山下滑落的火車上。到2050年，發展的鴻溝將不再是最發達國家中的10億富人與發展中國家50億人之間的鴻溝，而是困在陷阱里的10億人與世界上其他人之間的鴻溝。

到目前為止，我一直在使用增長率來描述最底層的10億人的問題：這些國家的絕對增長率是負數，相對而言遠低于其他發展中國家的水平。然而，如今人們談論更多的是減貧與其他千年發展目標，而不是增長率。對于許多非常關心發展的人來說，談論諸如幫助女童們上學這些目標比討論增長率更自如。我也很熱心于幫助女童上學等目標，但我不覺得討論增長率會給我帶來不適。在我領導世界銀行研究部門的時候，我們撰寫了一篇極富爭議的論文，題為《增長對窮人有利》（“Growth Is Good for the Poor”）。一些非政府組織很討厭它，連世界銀行行長吉姆·沃爾芬森（Jim Wolfensohn）都打電話給我，表達他對此事的關切，這可是五年來他唯一一次給我打電話。然而，最底層的10億人面臨的核心問題是經濟缺乏增長。我們必須把他們的國家在發展進程上的失敗當作我們的核心關切，把解決這些問題當作發展的核心挑戰。我們需要一批關注世界貧困問題的人組成強大的游說力量，設法讓富裕社會的政策變得更有利于這些國家實現發展。因此，關心世界貧困問題的人需要重新思考一下增長問題。

我絕不是想說，我們可以不在意經濟體怎么增長。例如，赤道幾內亞的增長只為極少數人帶來了好處，但這是一個例外。增長通常會讓普通人受益。那些關心發展問題的人士過分地懷疑增長，這種懷疑可以從他們經常用來形容增長的形容詞上看出來。在戰略文件中，這個詞一般只出現于“可持續性、扶貧式增長”的語境中。然而，在絕大多數情況下，最底層的10億人面臨的問題絕非錯誤的增長方式，而是根本不存在任何增長。懷疑增長的人無意中妨礙了真正的戰略思考。我記得有一位世界級的銀行業專家向我尋求建議，因為他被邀請向最底層這10億人里的其中一個國家出謀劃策。他在努力尋找證據，以證明銀行的改革將直接幫助這些國家最貧窮的人；如果沒有這樣的證據，他覺得自己的建議會被駁回。他感覺到，表明改革會促進增長過程的強有力證據不會被重視。即使沒有這些障礙，在最底層的10億人中啟動經濟增長也是十分困難的。

除非最底層10億人的國家開始增長，否則我們就無法使貧窮成為歷史；可如果把這些國家變成古巴那樣，它們同樣不會實現經濟增長。古巴是一個停滯不前、低收入的國家，但也是一個平等的國家，有著良好的社會服務制度。如果最底層的10億人效仿古巴，他們的問題就能得到解決嗎？我認為，在最底層這10億人的國家生活的大多數人——包括生活在古巴的人——會認為這么做仍然是失敗的。在我看來，發展就是給普通人以希望，讓他們的子女可以生活在一個已經趕上世界其他國家的地方。如果剝奪這種希望，聰明人就會憑借其能力逃離自己的社會，而不是發展它，有100萬古巴人就是這么做的。要追趕世界，就要從根本上提高這些最底層國家的增長。經濟停滯持續了這么長一段時間，迎頭趕上絕非易事。除了關心與同情，我們還能做什么？

既要講良心也要動腦子：接受復雜性

最底層的10億人面臨的問題是嚴峻的，但它是可以解決的。相比于我們在20世紀克服的重大問題，比如疾病、法西斯主義，這個問題遠沒有那么令人生畏。但它像大多數重大問題一樣，是很復雜的。變革必須來自最底層的10億人所在的社會內部，而我們自己的政策可以讓這些努力獲得成功的可能更大一些，從而讓人們付出努力的意愿更多一些。

我們需要一系列的政策手段，以鼓勵最底層這10億人的國家采取改革措施。到目前為止，我們還沒有很好地使用這些手段，還有很大改進的空間。主要的挑戰在于這些政策手段牽涉不同的政府機構，它們并不總是愿意相互合作。以往，發展任務會被分派給援助機構來執行，可這些機構在所有政府中的地位都非常低。美國國防部并不會接受美國國際開發署的建議，英國貿易和工業部也不會聽國際發展部的。要使發展政策協調一致，就需要采取所謂的“整體政府”的辦法。要達到這種程度的協調，需要各國政府首腦集中精力解決問題。而且，由于成功并不僅僅取決于美國或者其他任何國家的單一力量，因而主要國家的政府需要采取聯合行動。

八國集團是全世界唯一一個可以邀請主要國家政府首腦定期會晤的論壇。解決最底層這10億人的問題是八國集團的理想議題，但是這意味著要利用所有可用的政策，比2005年承諾提供加倍援助的格倫伊爾格斯議程（Gleneagles agenda）做更多的事。2007年，在德國舉行的八國集團峰會上，非洲問題已經重新被列入議程。直到最底層的10億人徹底擺脫發展陷阱之前，“非洲+”理應繼續留在八國集團的議程中。而本書就是要為八國集團制定一個行之有效的議程。

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*蛇梯棋（chutes and ladders），源自印度的棋類游戲。游戲在一張10×10的方格棋盤上進行，格子以“S”形自下向上按1——100排序，棋盤上縱向分布著許多梯子與蛇，它們的兩端連接著不同行上的方格。參與游戲的棋子從1開始擲骰子向前行走，先走到第100格者獲勝。若棋子走到有梯子的格子里，可以沿梯子升至上方的方格；若走到有蛇的方格內，則須沿蛇降至下方的方格。