推薦序2

研究中國經濟運行的邏輯有多重視角，有三駕馬車的視角，也有結構轉型的視角。但從政治經濟學的角度出發，從地方政府與經濟發展的關系的維度出發，才能得出更加令人信服的結論。對于中國這樣一個從農業社會轉型到工業信息化社會、從計劃經濟逐步轉型到市場經濟體制，以及社會主義市場經濟建設時間相對較短的經濟體而言，地方政府在經濟發展中的角色至關重要。可以說，深刻把握了地方政府的角色和行為這把密鑰，就可以了開啟我國經濟現象的部分大門。

地方政府面臨三對基本關系：其一是政府與市場的關系，其二是中央與地方的關系，其三是地方政府與城投平臺的關系。這三對基本關系幾乎決定了地方政府的行為。在前兩對關系中，更多的是由中央政府占據主導，因此地方政府行為除通過規范的財政體制實施外，主要還是通過處理第三對關系來發揮主觀能動性。在中央政府的考核激勵下，過去幾十年地方政府推動經濟高速發展的過程中，城投平臺發揮了重要作用。

每個時代有每個時代的主題和任務，城投平臺在經濟高速增長的野蠻生長時代恰逢其時，而長期積累的債務風險、金融風險，在高質量發展時代的背景下便不合時宜，需逐步轉型以適應新時代的發展需要。因此，我們要理性客觀地看待城投平臺的歷史作用和轉型方向。首先，我們不可否認城投平臺在歷史發展中作出了巨大貢獻。甚至有專家提出城投是城市經營模式的抓手，是中國經濟增長的法寶等說法。城投平臺以土地為依托，開發土地并推動土地財政、土地金融，幫助地方政府快速實現資本積累，從而改善城市基礎設施、推動城鎮化和工業化進程。其次，城投在快速發展過程中也積累了大量風險，要控制城投無序擴張的風險。事物總有兩面性，伴隨城投發展的同時，隱性債務滾雪球式暴增，債務付息壓力不斷增加；金融風險增加，部分城商行、農商行的主要資產就是城投債；城投作為地方政府拉動經濟增長的抓手，也產生了大量無效投資和過剩產能。這些都是經濟運行中的潛在風險。最后，要充分認識到部分城投公司的債務形成了政府隱性債務，而這種債務的形成一定程度上與債務和投資驅動經濟的發展方式密不可分，與我國實施“控制赤字率不超過3%”的理念有關。推動中國經濟從債務驅動轉向創新驅動、從投資驅動轉向消費驅動是未來的方向，但它需要一個過程，不可能一蹴而就，因此在經濟發展方式轉型的過程中，就出現了城投平臺這個背負投資和債務的載體。

當前，全球百年未有之大變局在加速演進，內外部的風險挑戰不可小覷，防范化解重大風險仍是中國式現代化進程中的重要任務，是高質量發展過程中的重要任務。防范化解地方債務風險的核心之一就是推動城投平臺轉型，城投平臺轉型的成功標志不只是業務轉型，還包括地方政府與城投平臺關系的重塑。地方政府在與城投平臺的關系中只應具有兩重身份：一是以股東及出資人身份參與公司治理，二是市場秩序和公共產品的提供者。若舍此，城投平臺轉型則難以成功，也因此存在著城投平臺轉型是偽命題的不同看法。

鑒于此，政府、社會和社會上諸多團隊都在研究城投轉型的方向和要點。我欣喜地看到方達咨詢團隊撰寫的《城投轉型一本通》問世。這本書沒有高深的理論，有的是基于實務項目經歷的提煉、總結、思考和案例分析，相較一般的學術讀物而言，本書的可讀性和操作性都更強。本書的第三章，關于城投的基礎性思考提出了很多有價值的認識，其后的業務板塊、案例分析和附錄的政策梳理，也值得相關從業人員和希望了解城投的人士學習。近年來，我和我的團隊也一直在推進財政和城投研究，以期增進各界對城投的理解。希望我們能一道努力，為推動城投轉型和中國經濟高質量發展貢獻新的力量。

羅志恒

粵開證券首席經濟學家、研究院院長

2023年12月10日