01　城投公司的概念界定

一、行業(yè)關(guān)于城投公司的概念表述

一般而言，城投公司是城市建設(shè)投資公司的簡(jiǎn)稱。我國(guó)首家城投公司誕生于1992年，也就是大眾熟知的城投鼻祖——上海城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司。雖然城投公司在我國(guó)已經(jīng)歷了30多年的發(fā)展歷程，但根據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》，還沒(méi)有關(guān)于城投公司的行業(yè)分類。從實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，考慮到城投公司的核心功能是替地方政府為城市的發(fā)展進(jìn)行融資、投資和建設(shè)，故而大都將其與“政府融資平臺(tái)”混用。此外，還出現(xiàn)了“地方政府融資平臺(tái)”“政府投融資平臺(tái)”“政府平臺(tái)”“平臺(tái)公司”“城投平臺(tái)”等近似稱謂。

雖然城投公司沒(méi)有官方定義，但針對(duì)“政府融資平臺(tái)”這一提法，官方有著明確界定，可以以此為參考依據(jù)，定義城投公司的概念。官方首次提及政府融資平臺(tái)，可追溯到2009年。在當(dāng)時(shí)的金融危機(jī)背景下，為了擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，中央相繼發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)〔2009〕92號(hào)）、《關(guān)于加快落實(shí)中央擴(kuò)大內(nèi)需投資項(xiàng)目地方配套資金等有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)建〔2009〕631號(hào)），提出支持組建政府融資平臺(tái)。此后，為了規(guī)范政府融資平臺(tái)的發(fā)展，官方陸續(xù)發(fā)文予以界定。

2010年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）明確：地方政府融資平臺(tái)公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。這是官方文件首次對(duì)政府融資平臺(tái)進(jìn)行定義，明確了政府融資平臺(tái)的國(guó)有屬性。

2010年財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕412號(hào)）和銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)〔2010〕110號(hào)）明確：政府融資平臺(tái)是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開(kāi)發(fā)公司、投資開(kāi)發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。這里著重強(qiáng)調(diào)了政府融資平臺(tái)的“公益性項(xiàng)目投融資功能”。

2011年銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好2011年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2011〕34號(hào)）明確：地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人，不含由中央政府直接投資設(shè)立的部門和機(jī)構(gòu)。

根據(jù)國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委對(duì)政府融資平臺(tái)的概念性表述，并結(jié)合行業(yè)的一般理解，我們可從以下幾個(gè)方面判斷國(guó)企是否屬于傳統(tǒng)意義上的城投公司：

（1）由地方政府及其部門、機(jī)構(gòu)發(fā)起或組建。具體來(lái)說(shuō)，其股東為地方政府或財(cái)政、國(guó)資、住建、管委會(huì)等部門和機(jī)構(gòu)，并由其實(shí)際控制。

（2）注資方式主要為財(cái)政撥款、劃撥土地、注入政府性資產(chǎn)資源等。這里的政府性資產(chǎn)資源不僅包括國(guó)有股權(quán)、經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)資源，也包括城投公司發(fā)展初期各地注入的公立醫(yī)院、公立學(xué)校、市政道路、機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦公大樓等公益性資產(chǎn)資源和儲(chǔ)備土地。不過(guò)，在當(dāng)前政策環(huán)境下，公益性資產(chǎn)資源和儲(chǔ)備土地已被明文禁止注入到城投公司。

（3）成立的目的主要是為地方政府融資并投向政府項(xiàng)目，特別是公益性項(xiàng)目（如市政道路建設(shè)），故其主要的業(yè)務(wù)就是項(xiàng)目投融資。

（4）人員尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)來(lái)自政府各個(gè)局委辦。