01　城投公司的概念界定

一、行業關于城投公司的概念表述

一般而言，城投公司是城市建設投資公司的簡稱。我國首家城投公司誕生于1992年，也就是大眾熟知的城投鼻祖——上海城市建設投資開發總公司。雖然城投公司在我國已經歷了30多年的發展歷程，但根據《國民經濟行業分類》，還沒有關于城投公司的行業分類。從實際運作來看，考慮到城投公司的核心功能是替地方政府為城市的發展進行融資、投資和建設，故而大都將其與“政府融資平臺”混用。此外，還出現了“地方政府融資平臺”“政府投融資平臺”“政府平臺”“平臺公司”“城投平臺”等近似稱謂。

雖然城投公司沒有官方定義，但針對“政府融資平臺”這一提法，官方有著明確界定，可以以此為參考依據，定義城投公司的概念。官方首次提及政府融資平臺，可追溯到2009年。在當時的金融危機背景下，為了擴大內需、促進國民經濟平穩增長，中央相繼發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（銀發〔2009〕92號）、《關于加快落實中央擴大內需投資項目地方配套資金等有關問題的通知》（財建〔2009〕631號），提出支持組建政府融資平臺。此后，為了規范政府融資平臺的發展，官方陸續發文予以界定。

2010年國務院印發的《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）明確：地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。這是官方文件首次對政府融資平臺進行定義，明確了政府融資平臺的國有屬性。

2010年財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會聯合發布的《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預〔2010〕412號）和銀監會發布的《關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》（銀監發〔2010〕110號）明確：政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司，如交通投資公司等。這里著重強調了政府融資平臺的“公益性項目投融資功能”。

2011年銀監會發布的《關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知》（銀監發〔2011〕34號）明確：地方政府融資平臺是指由地方政府出資設立并承擔連帶還款責任的機關、事業、企業三類法人，不含由中央政府直接投資設立的部門和機構。

根據國務院及相關部委對政府融資平臺的概念性表述，并結合行業的一般理解，我們可從以下幾個方面判斷國企是否屬于傳統意義上的城投公司：

（1）由地方政府及其部門、機構發起或組建。具體來說，其股東為地方政府或財政、國資、住建、管委會等部門和機構，并由其實際控制。

（2）注資方式主要為財政撥款、劃撥土地、注入政府性資產資源等。這里的政府性資產資源不僅包括國有股權、經營性房產、特許經營權等經營性資產資源，也包括城投公司發展初期各地注入的公立醫院、公立學校、市政道路、機關事業單位辦公大樓等公益性資產資源和儲備土地。不過，在當前政策環境下，公益性資產資源和儲備土地已被明文禁止注入到城投公司。

（3）成立的目的主要是為地方政府融資并投向政府項目，特別是公益性項目（如市政道路建設），故其主要的業務就是項目投融資。

（4）人員尤其是主要領導來自政府各個局委辦。