“銀發經濟”一詞從何而來

關于銀發經濟，目前有很多種提法，例如養老服務市場化、養老服務業、養老產業、老年產業、老齡產業、老齡經濟、銀發經濟、銀發產業、銀發市場、銀光經濟、不老經濟，等等。如此多的提法，既充分體現了政府、社會和市場的關注程度之高，也反映出政府、社會和市場的諸多困惑。

那么，這些提法之間有什么樣的不同？又有著怎樣的聯系呢？

對此，學術研究機構已取得了一些成果。不過，經濟與政策密不可分，對于銀發經濟更是如此。因此，比起學術上的概念解釋，我們在這里將更注重描述政策中的“銀發經濟”是什么？

根據相關政策文件出臺的時間、背景、提法和內容，銀發經濟相關的各種概念的發展可以分為四個階段或節點。

2000～2005年：事業伊始

1999年年底，我國60歲及以上人口達到1.31億，占總人口比例超過10%。以此為標志，我國開始進入輕度老齡化階段。

在此時期，人們對人口老齡化影響的認知主要是老年人規模的持續擴大。政府和社會普遍擔憂，隨著老齡群體的迅速增多，養老生活照料需求急劇增加，原有的養老生活照料機制在數量和質量上都將難以應對。

為此，政府在提供公辦養老服務的基礎上，開始鼓勵社會和市場主體進入養老服務體系之中，以提供更高質量、更加多樣化的養老生活照料服務。這就是我們最早在文件中所看到的老年服務社會化、市場化，以及養老服務社會化、市場化。

2000年8月，中共中央、國務院出臺《關于加強老齡工作的決定》（以下簡稱《決定》），提出“積極發展老年服務業”，并明確指出老年服務體系包括六項主要內容：老年福利、生活照料、醫療保健、體育健身、文化教育和法律服務?！稕Q定》還提出：“老年服務業的發展要走社會化、產業化的道路。鼓勵和引導社會各方面力量積極參與、共同發展老年服務業，逐步形成政府宏觀管理、社會力量興辦、老年服務機構按市場化要求自主經營的管理體制和運行機制?！?/p>

2001年7月，國務院印發《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要（2001—2005年）》（以下簡稱《綱要》），將“堅持老齡事業與社會主義市場經濟體制相適應”作為六項指導原則之一，并沿用了“推動老年服務業走社會化、產業化道路”的提法。

《綱要》中還第一次出現了“老年產業”一詞，要求“大力推進老年福利事業社會化、產業化和法制化進程。在堅持政府主導，加大對老年福利事業投入的同時，要充分運用市場機制，動員社會各方面力量廣泛參與。計劃、財政、工商、稅務、物價、國土、建設和民政等部門要制定優惠扶持政策，鼓勵社會團體、民辦非企業單位、私營企業和國內外人士投資老齡事業，發展老年產業，滿足不斷增長的老年群體對設施、產品與服務的需求”。

總體來看，老年服務社會化、市場化帶來了以下三個好處。

一是推動了供給主體多元化。在民政部門主辦的社會福利院之外，出現了非營利社會組織、社會企業和企業等各種類型的主體，也就是現在的公辦公營、公辦民營、民辦民營等形式的組織。

二是實現了供給數量快速增長。與我國剛剛步入輕度老齡化之時相比，到2022年年底，我國共有各類養老機構和設施38.7萬個，較2000年（4.0萬個）增長了近9倍；養老床位合計829.4萬張，較2000年（113萬張）增長了6倍多。[1]

三是推動了供給內容多樣化。這個多樣化首先反映在服務價格上，低、中、高等各類收費水平的養老院迅速出現在市場上；其次反映在服務內容上，出現了針對活力老人、失能老人或者是阿爾茨海默病患者的各種專門的養老院。

---

☉拓展閱讀

高價養老院不等于高端養老院

在這里，我還想澄清一個關于養老院的誤區，即高價養老院與高端養老院并不是一回事！

很多養老院每月收費在2萬元以上，可謂不折不扣的高價養老院。但是，高價并不意味著高端。高價養老院往往隸屬于大型企業或集團，實力雄厚，能夠配套價格高昂的硬件設施，主要體現在整體環境上綠化好、空地多、面積大。但在很多設施的細節上并不一定到位，如沙發的軟硬度、座椅的高低水平、地板的防滑度、尖角的去除情況、衛生間和廚房的適老化程度，等等。另外，高價養老院的服務水平往往更強調服務的標準化，在精細度特別是情感關注上的投入有限。

指出“高價不等于高端”這一情況的目的，一方面是希望人們了解，高端養老院不僅限于高價養老院，還存在很多收費不高、服務很好的養老院；另一方面是鼓勵更多的養老院不要因為收費價格不高就將自己歸為中端甚至是低端養老院，而是應該大聲地告訴自己的團隊和顧客：“我們不是高價養老院，但我們可以是高端養老院！”

例如，社會福利院是為有特殊貢獻和特殊困難的人士提供兜底保障的機構，收費低廉甚至免費是其特征之一。但是，很多社會福利院的服務水平甚至可以超過高價養老院。請注意，不是媲美，而是超過！我們曾經參觀的某市一家區級的社會福利院，每層樓都設置了不同的主體顏色，不同老人的房門上貼著有溫度的提示語，在設施和服務上也讓人耳目一新、倍感溫馨。

---

2006～2011年：行業推動

2013年被很多人稱為中國養老服務業或養老產業元年。實際上，這個時間應該是在更早的2006年。

2005年，國家民政部制定下發了《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》，并開展了養老服務社會化示范活動。當年年末，我國65歲及以上人口超過1億人（10 045萬人）[2]，80歲以上高齡人口達到1300多萬[3]，而此時全國收養性福利床位只有163.9萬張[4]。

2006年2月，國務院辦公廳轉發了由全國老齡委辦公室、發展改革委、教育部、民政部、勞動保障部、財政部、建設部、衛生部、人口計生委、稅務總局10部門提出的《關于加快發展養老服務業的意見》。這份文件中首次出現了“養老服務業”一詞，并給出了解釋：“養老服務業是為老年人提供生活照顧和護理服務，滿足老年人特殊生活需求的服務行業。”

這份文件在關注養老生活照料的同時，還關注到了老年用品的重要性，將老年用品作為六項工作重點之一，提出“促進老年用品市場開發”，具體行動包括：“制定鼓勵措施，引導企業開發、生產老年人特殊用品，促進老年用品市場發展，滿足老年人的多方面需求。”

同年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》在第三十八章“全面做好人口工作”的第三節“積極應對人口老齡化”中寫道：“積極發展老齡產業，增強全社會的養老服務功能，提高老年人生活質量，保障老年人權益。”這是“老齡產業”一詞首次出現。

同年12月，中共中央、國務院《關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》中再次使用“老齡產業”一詞，提出“大力發展老齡產業，建立滿足特殊需求的老年用品和服務市場”。隨后，國務院辦公廳印發的《人口發展“十一五”和2020年規劃》中也沿用了這一提法。

從養老生活照料到老年用品，是養老服務業由軟服務到軟硬兼顧的必然選擇。新建更多的養老院，必然要配置老年用品；老齡人口的增加，也需要更多的相關用品。但是當時國內老年用品并不多，很多都是由殘疾人用品轉化而來的。養老服務業和老齡產業的提出，推動了產品研發和市場發展。

2012～2019年：產業浪潮

我國勞動年齡人口在2011年前后達到峰值9.40億后，于2012年開始出現下降。2012年年末，我國60歲及以上人口接近2億，占總人口比例從十分之一增長到七分之一。當時全國各類老齡服務機構總床位數為416.5萬張，每千名老年人擁有養老床位僅有21.5張，與發達國家每千名老年人擁有50～70張養老床位的水平相距甚遠。

在這樣的背景下，一系列推動養老產業和老齡產業發展的政策文件密集出臺。

2012年7月，民政部下發了《關于鼓勵和引導民間資本進入養老領域的實施意見》（以下簡稱《意見》），文中首次提到“養老產業”一詞：“鼓勵民間資本參與養老產業發展。”《意見》將養老產業的主要內容概括為：老年生活服務、醫療康復、飲食服裝、營養保健、休閑旅游、文化傳媒、金融和房地產等。

同年11月，黨的十八大報告明確提出，積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業。

12月12日，國務院印發的《服務業發展“十二五”規劃》將養老服務業與商貿服務業、文化產業、旅游業、健康服務業、法律服務業、家庭服務業、體育產業、房地產業一道列入生活性服務業，并就養老服務業設有專段論述。

12月28日，新修訂通過的《中華人民共和國老年人權益保障法》也使用了“老齡產業”，規定：“國家采取措施，發展老齡產業，將老齡產業列入國家扶持行業目錄。扶持和引導企業開發、生產、經營適應老年人需要的用品和提供相關的服務?！?/p>

---

☉拓展閱讀

《服務業發展“十二五”規劃》中關于養老服務業的內容

《服務業發展“十二五”規劃》第三章“服務業發展重點”的第二節“大力發展生活性服務業”專門介紹了養老服務業：

引入多種形式的市場主體，培育發展專業化的養老服務機構，鼓勵民間資本和境外資本開發養老服務項目，參與養老服務設施建設和運營，積極扶持非營利性社會組織和中小型養老服務企業創新發展。大力拓展養老服務領域，逐步實現從基本生活照料向健康服務、輔具配置、康復護理、精神慰藉、法律服務、緊急救援等方面延伸。大力發展社區照料服務，推進日間照料中心、托老所、老年之家、互助式養老服務中心等社區養老設施建設。發揮養老服務產業鏈長、涉及領域廣的特點，推動養老服務與餐飲、服裝、營養保健、休閑旅游、文化傳媒、金融和房地產開發等相關產業互動發展。加強老年護理人員培養培訓，推行養老護理員職業資格考試認證制度，提高其職業素養和服務水平。培育形成一批具有知名品牌和較強競爭力的養老機構，促進養老服務企業規?；?、品牌化和網絡化發展。健全養老服務市場準入、退出和監管制度?！笆濉睍r期，養老服務業規模顯著擴大，社會化養老覆蓋率明顯提高，基本建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系，推動實現老有所養。到2015年，每千名老年人擁有養老床位數量達30張。

---

2013年9月，國務院印發《關于加快發展養老服務業的若干意見》（以下簡稱《意見》）。與2000年8月出臺的中共中央、國務院《關于加強老齡工作的決定》相比，老年服務業的提法變成了養老服務業。一脈相承的是，兩份文件都沒有局限于單一的老年生活照料。

《意見》提出了“產業規模顯著擴大”的發展目標，具體內容包括兩個層次：一是以老年生活照料、老年產品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅游等為主的養老服務業全面發展，養老服務業增加值在服務業中的比重顯著提升，全國機構養老、居家社區生活照料和護理等服務提供1000萬個以上就業崗位。二是涌現一批帶動力強的龍頭企業和大批富有創新活力的中小企業，形成一批養老服務產業集群，培育一批知名品牌。

《意見》中還再次提及了“養老產業”一詞，并將“培育養老產業集群”納入六項主要任務之一的“繁榮養老服務消費市場”，要求“各地和相關行業部門要加強規劃引導，在制定相關產業發展規劃中，要鼓勵發展養老服務中小企業，扶持發展龍頭企業，實施品牌戰略，提高創新能力，形成一批產業鏈長、覆蓋領域廣、經濟社會效益顯著的產業集群。健全市場規范和行業標準，確保養老服務和產品質量，營造安全、便利、誠信的消費環境”。

自此，養老服務業、老齡產業、養老產業等詞開始頻繁見諸報端，并成為“朝陽產業”，也因此迎來了新一輪快速發展，備受企業青睞。同時，老年服務社會化、市場化的提法也逐漸演變為養老事業與養老產業并重、老齡事業和產業協調發展等。

2020年：銀發經濟元年

“銀發”是白發的雅稱，古語中經常用來指代“老了”的意思。20世紀70年代，為了避免老年人對“老”字的反感，日本開始使用“銀發族”一詞，并由此衍生出了“銀發消費”“銀發市場”“銀發營銷”“銀發產業”“銀發商機”等概念。進入21世紀后，歐美國家也陸續提出“silver economy”（銀發經濟）、“gray-hair economy”（白發經濟）、“longevity economy”（長壽經濟）、“silver market”（銀發市場）等概念。除此之外，我國臺灣、香港地區還有“銀光經濟”“不老經濟”等譯法或提法。

2015年起，“銀發經濟”一詞開始在國內的一些媒體和官方講話中出現。如2016年9月時任人社部部長尹蔚民在“勞動世界的未來高級別三方對話會”上就提到，推動發展銀發經濟，積極應對人口老齡化挑戰。他還提出，通過銀發經濟創造更多就業崗位，把老齡化帶來的不利影響降到最低。[5]

2018年，我國人口年齡結構出現歷史性拐點。當年年末，我國60歲及以上老齡人口數量和占比首次超過0～15歲少兒人口；出生人口數量和出生率開始一路走低；勞動年齡人口降至9億以下。[6]人口老齡化的影響已明顯從民生向就業、經濟等各領域擴展。

2019年11月，中共中央、國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，提出積極應對人口老齡化是實現經濟高質量發展的必要保障。

2020年5月，政府工作報告首次將發展養老服務和推動城鎮老舊小區改造作為拉動消費、促進經濟增長的重大行動，納入擴大內需戰略。

同年10月，中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，積極應對人口老齡化正式上升為國家戰略。同時，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》審議通過，首次提出“發展銀發經濟”。

此后，“銀發經濟”一詞開始頻繁出現在國家文件之中。

2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》出臺，提出“發展銀發經濟，開發適老化技術和產品，培育智慧養老等新業態”。

同年5月，國家統計局局長寧吉喆在“第七次全國人口普查數據公布”新聞發布會上就人口老齡化的機遇表示：“人口老齡化促進了‘銀發經濟’發展，擴大了老年產品和服務消費，還有利于推動技術進步。”

11月，中共中央、國務院印發《關于加強新時代老齡工作的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟穼⒎e極培育銀發經濟置于很高的位置，并列于健全養老服務體系、完善老年人健康支撐體系、促進老年人社會參與、著力構建老年友好型社會，成為新時代老齡工作的五大工作任務之一。《意見》中還出現了“老齡產業”“適老產業”等提法，但都置于“銀發經濟”之下。

“銀發經濟”為何突然受到重視？哪些是國家要發展的“銀發經濟”？在關于《意見》的新聞發布會上，國家發展改革委社會發展司負責人郝福慶的兩段話非常重要。

就銀發經濟的背景，郝福慶表示，“我國的老年人規模大，發展速度快，面臨挑戰的同時也蘊含著發展機遇，銀發經濟就是其中的重要方面。在老齡化程度高的一些發達國家，銀發經濟已經成為重要的支柱產業”。[7]

就銀發經濟的內涵，郝福慶表示，“銀發經濟，其實顧名思義，就是面向老年人提供多層次、多樣化產品和服務的經濟。這包括傳統的‘衣、食、住、行、用’這些實物消費，也包括長期照護、健康管理、醫療保健、護理康復、家政服務、養老金融等服務消費，還有文化、藝術、體育、休閑、娛樂等‘詩和遠方’這些新型消費，以及科技賦能下的智慧產品和服務，還有居家和公共場所的適老化改造，可以說是涵蓋了國民經濟的很多領域，內容非常豐富，產業鏈也很長”。

12月，《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》（以下簡稱《規劃》）發布?！兑巹潯放c《意見》一脈相承，提出“大力發展銀發經濟”。這在養老五年發展規劃中是首次提出。《規劃》還將“大力發展銀發經濟”與“織牢社會保障和兜底性養老服務網”“擴大普惠型養老服務覆蓋面”“強化居家社區養老服務能力”“完善老年健康支撐體系”“踐行積極老齡觀”“營造老年友好型社會環境”“增強發展要素支撐體系”“維護老年人合法權益”并列為九方面具體工作任務。《規劃》中也提到了老齡產業、養老產業等說法，但高度明顯低于銀發經濟。《規劃》還提出，規劃布局一批銀發經濟重點發展區域，包括在京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝等區域，規劃布局10個左右高水平的銀發經濟產業園區；在全國打造一批銀發經濟標桿城市等具體目標。

2022年12月，中共中央、國務院印發了《擴大內需戰略規劃綱要（2022—2035年）》，將發展銀發經濟列入“全面促進消費，加快消費提質升級”之中。

2023年5月召開的二十屆中央財經委員會第一次會議也提出，“要實施積極應對人口老齡化國家戰略，推進基本養老服務體系建設，大力發展銀發經濟”。國家發展改革委社會發展司司長劉明在接受新華社記者專訪時就此表示，“老齡化也同樣蘊含發展機遇，比如銀發經濟潛力巨大”“加快培育銀發經濟，實現增進老年人福祉、擴大內需消費、發掘經濟新動能一舉多得”。

同年7月，國家發改委社會發展司向社會公開征集“推進銀發經濟發展”的建議。8月，國家發展改革委組織召開推動銀發經濟發展座談會。銀發經濟相關企業、金融支持機構、行業協會組織等13家單位的負責同志交流了相關產業發展情況、面臨問題，并就完善政策措施提出建議。會議指出，老齡化是我國未來一段時期的基本國情，銀發市場迎來廣闊空間。把握時機，順勢而為，大力發展銀發經濟，有利于實現增進老年人福祉、擴大國內消費、發掘經濟新動能一舉多得，更好推動以人口高質量發展支撐中國式現代化。

11月，第六屆中國國際進口博覽會虹橋國際經濟論壇還設立了題為“銀發經濟：全球人口老齡化的新機遇”的分論壇。

12月，中央經濟工作會議召開，將“發展銀發經濟”列為2024年的九項重點工作內容之一。

2024年1月5日，國務院總理李強主持召開國務院常務會議，會議強調，發展銀發經濟是積極應對人口老齡化、推動高質量發展的重要舉措，既利當前又惠長遠。1月15日，國務院辦公廳以國辦發〔2024年〕1號文件印發《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》（以下簡稱《意見》）。這是國家首個支持銀發經濟發展的專門文件。《意見》指出，銀發經濟是向老年人提供產品或服務，以及為老齡階段做準備等一系列經濟活動的總和，涉及面廣、產業鏈長、業態多元、潛力巨大。

與銀發經濟相比，“老齡經濟”的學術色彩更加濃厚。學術界很早就開始了對老齡經濟的研究。20世紀40年代，部分歐洲學者就已經開始從經濟的角度，探討年齡結構變化所產生的影響。如今，老齡經濟已涉及人口學、社會學、經濟學等諸多學科，宏觀上重點研究的是人口老齡化對經濟社會可持續發展的挑戰和所帶來的機遇，老齡社會下經濟學理論的轉型與創新；微觀上重點研究的是延遲退休、養老金、生育政策等。

事業—行業—產業—經濟

梳理政策，我們可以看到，上述諸多概念雖然說法相近、互有聯系，但本質上還是有很大區別的（見表0-2）。這種聯系與區別，恰恰反映出我國政府對人口老齡化的認知在不斷提升，并呈現出一條“事業—行業—產業—經濟”的遞進式發展脈絡。

表0-2 不同時期不同概念涉及內容的比較

養老服務的社會化、市場化的提出是為了推動事業發展，重點是增加養老生活照料服務的供給，強調的是老人的生存需求。

養老服務業、老年服務業的提出是為了推動行業發展，重點是從單一的養老生活照料服務向醫療、健康、文化、法律等多種相關服務拓展，強調的是老人不僅有生存需求，還有成長需求、關系需求等多方面需求，這也是養老與老年這兩個概念的區別所在。

養老產業、老齡產業的提出是為了推動產業發展，重點是形成完整的產、供、銷體系，鼓勵更多的市場主體加入其中，提供更加成熟、豐富的技術、產品或服務，強調的是人口年齡結構轉變對消費的影響。與“老年”一詞更強調人處于生命末期相比，“老齡”一詞更強調人進入某一年齡階段，因此涵蓋的范圍更加廣泛。

還需要注意的一點是，與養老服務業、老年服務業關注“老人的需求”不同，養老產業、老齡產業關注人對于“老”的各種需求，范圍更廣。例如，一個人要想在步入老齡期后保有充裕的財富，從年輕時就要有所準備。

銀發經濟和老齡經濟的提出都是為了推動經濟發展，重點都是經濟社會的可持續發展，強調人口年齡結構轉變對消費、生產、分配、交換等經濟活動各環節的影響。

銀發經濟與老齡經濟的區別，可以被簡單地理解為：銀發經濟強調的是人口老齡化對經濟發展的影響；而老齡經濟強調的則是人口老齡化對整個經濟的重塑，包括經濟制度、經濟理論、經濟發展模式等所有層面。

銀發經濟與老齡產業的區別在于，老齡產業關注的更多是老齡化帶來的市場機遇，而銀發經濟除此之外，還關注人口老齡化帶來的挑戰。例如，如何更好地發揮老齡員工的作用？如何幫助他們提升自身的核心競爭力？

因此，按照涉及范圍從大到小的順序，各個概念之間的關系是“老齡經濟＞銀發經濟＞老齡產業＞養老產業＞養老服務業＞養老服務社會化、市場化”。