第二節(jié) 基本公共服務(wù)的相關(guān)理論

一、新公共管理理論

20世紀(jì)60年代，世界開始出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)滯脹、環(huán)境污染、社會(huì)保障弱化、失業(yè)等問題。面對(duì)這些問題，傳統(tǒng)的財(cái)政政策出現(xiàn)“失靈”，政府的行政能力受到挑戰(zhàn)，改革成為國(guó)際社會(huì)普遍而迫切的要求。在英國(guó)前首相撒切爾夫人和美國(guó)前總統(tǒng)里根的推動(dòng)下，一場(chǎng)來(lái)自政府和公共部門內(nèi)部的改革運(yùn)動(dòng)拉開了序幕，并從英、美兩國(guó)擴(kuò)大至西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家，后又波及許多發(fā)展中國(guó)家。在新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，西方國(guó)家開始重新審視地方政府管理的運(yùn)動(dòng)，其核心內(nèi)容是通過靈活性、透明度、最小政府、去官僚化、權(quán)力下放、公共服務(wù)市場(chǎng)化和私有化來(lái)強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能、推進(jìn)公共服務(wù)模式的多元化，從而為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。這是從傳統(tǒng)公共管理到新公共管理的范式轉(zhuǎn)變。

1991年，胡德（Christopher Hood）在《一種普適性的公共管理？》（“A Public Management for All Seasons？”）一文中最早提出了“新公共管理”（new public management）的概念。他指出，20世紀(jì)70年代中期后，英國(guó)和其他經(jīng)合組織成員國(guó)紛紛掀起了政府改革運(yùn)動(dòng)，這些改革運(yùn)動(dòng)可以被稱作新公共管理運(yùn)動(dòng)。“新公共管理”的內(nèi)容可以概括為七個(gè)方面：“①向職業(yè)化管理轉(zhuǎn)變；②明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與衡量指標(biāo)；③更加重視產(chǎn)出控制；④將公共部門分解成更小的單元；⑤強(qiáng)化公共部門的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)；⑥重視企業(yè)式的管理風(fēng)格；⑦強(qiáng)調(diào)資源運(yùn)用上的克制與節(jié)約”。

1992年，美國(guó)行政學(xué)者戴維·奧斯本（David Osborne）和特德·蓋布勒（Ted Gaebler）出版了《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》（Reinventing Government）一書，進(jìn)一步推動(dòng)了公共行政即新公共管理的發(fā)展。兩位學(xué)者在書中提出了政府改革的方向是建立“企業(yè)家政府”，其主要內(nèi)容包括十大原則，“①起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；②社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；③競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入提供的服務(wù)；④有使命感的政府：改變照章辦事的組織；⑤講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；⑥受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要；⑦有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；⑧有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；⑨分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作；⑩以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過市場(chǎng)力量進(jìn)行變革”。

1995年，經(jīng)合組織（OECD）的公共管理年度發(fā)展報(bào)告《轉(zhuǎn)變中的治理》（Government in Transition）把新公共管理的特征歸納為八個(gè)方面：①轉(zhuǎn)移權(quán)威；②保證績(jī)效、控制和責(zé)任制；③發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)和選擇；④提供靈活性；⑤改善人力資源管理；⑥優(yōu)化信息技術(shù)；⑦改善管制質(zhì)量；⑧加強(qiáng)中央指導(dǎo)職能。

2000年，布魯金斯學(xué)會(huì)的唐納德·凱特爾（Donald F.Kettl）提出全球公共管理改革主要集中在六大核心問題上，包括：第一，政府怎樣才能找到從同樣的或更小的稅基中擠出經(jīng)費(fèi)供給更多公共服務(wù)？第二，政府怎樣才能利用市場(chǎng)型的激勵(lì)措施去除官僚制機(jī)構(gòu)的弊病？怎樣才能用會(huì)改變項(xiàng)目管理者行為的市場(chǎng)策略來(lái)取代傳統(tǒng)官僚體制的指揮——控制機(jī)制？第三，政府怎樣才能利用市場(chǎng)機(jī)制為公民（新公共管理理論中常常被稱為“顧客”）提供更多的公共服務(wù)選擇——或者鼓勵(lì)服務(wù)提供者能夠更加關(guān)注為顧客更好地服務(wù)？第四，政府的工作項(xiàng)目怎樣能夠得到更多的回應(yīng)？政府怎樣才能更加帶動(dòng)管理人員提供更好的服務(wù)？第五，政府怎樣才能更好地設(shè)計(jì)和追蹤政策？政府怎樣才能在服務(wù)供給中實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與供給的分離？第六，政府怎樣才能將其關(guān)注的焦點(diǎn)放在與過程相對(duì)應(yīng)的產(chǎn)出和結(jié)果上？政府怎樣才能形成結(jié)果驅(qū)動(dòng)型系統(tǒng)？

2001年，德國(guó)學(xué)者格諾德·格魯寧（Gernod Gruning）指出，新公共管理的無(wú)可爭(zhēng)議的特點(diǎn)至少包括二十種，即“削減預(yù)算，憑證，績(jī)效問責(zé)，績(jī)效審計(jì)，私有化，顧客（一站式服務(wù)、個(gè)案管理），分權(quán)化，戰(zhàn)略規(guī)劃和管理，生產(chǎn)和供應(yīng)的分離，競(jìng)爭(zhēng)，績(jī)效評(píng)估，改變管理風(fēng)格，簽約外包，自主管理（靈活性），改善審計(jì)，人事管理（激勵(lì)），使用者付費(fèi)，政治與行政的分離，改善財(cái)務(wù)管理、信息技術(shù)的更多使用”，同時(shí)指出了新公共管理有爭(zhēng)議的六大特征，即“法律、預(yù)算和支出限制，管轄權(quán)的合理化，政策分析和評(píng)估，改進(jìn)監(jiān)管，行政結(jié)構(gòu)的合理化或精簡(jiǎn)，民主化和公民參與”。

國(guó)內(nèi)學(xué)者陳振明在《評(píng)西方的“新公共管理”范式》一文中將“新公共管理”或“管理主義”的研究綱領(lǐng)或范式特征歸納為八個(gè)方面：“①?gòu)?qiáng)調(diào)職業(yè)化管理；②明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)估；③項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理；④提供回應(yīng)性的服務(wù)；⑤公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化；⑥競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入；⑦采用私人部門的管理方式；⑧管理者與政治家、公眾關(guān)系的改變”。

Avijit Biswas（2020）總結(jié)了新公共管理的十大原則和七大特征。具體來(lái)說(shuō)，新公共管理的十大原則包括：“①通過淡化監(jiān)管的重要性來(lái)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、效率和有效性；②將官僚機(jī)構(gòu)重組為不同的機(jī)構(gòu)；③通過引入準(zhǔn)市場(chǎng)體系和合同體系來(lái)增加競(jìng)爭(zhēng)；④減少支出并促進(jìn)收入增長(zhǎng)；⑤轉(zhuǎn)向公共部門的更大競(jìng)爭(zhēng)；⑥更強(qiáng)調(diào)私營(yíng)部門的管理風(fēng)格；⑦管理主義意味著管理員的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)理；⑧增加組織結(jié)構(gòu)、人員和工作條件的靈活性和流動(dòng)性；⑨更加強(qiáng)調(diào)消費(fèi)主義，公民被視為消費(fèi)者；⑩通過權(quán)力下放過程確保人們的參與”。新公共管理的七大特征包括：“①公民賦權(quán)；②權(quán)力下放；③政府機(jī)構(gòu)或部門的重組；④目標(biāo)導(dǎo)向；⑤削減成本并促進(jìn)收入增長(zhǎng)；⑥管理支持服務(wù)；⑦確保為市民提供更好的服務(wù)”。

新公共管理的基本思想是：第一，借用私營(yíng)部門的管理方法來(lái)提高政府公共部門的效率。該理論認(rèn)為，公共部門和私營(yíng)部門之間不存在本質(zhì)上的差異或不可逾越的鴻溝，這些本質(zhì)上的相似之處可以使一些私營(yíng)部門的管理方法如顧客導(dǎo)向、績(jī)效評(píng)估、產(chǎn)出控制等應(yīng)用于公共部門。第二，應(yīng)利用顧客導(dǎo)向來(lái)提高政府部門提供公共服務(wù)的反應(yīng)能力。在新公共管理理論的背景下，政府被看作一個(gè)負(fù)責(zé)任的企業(yè)家，而公民則是客戶或消費(fèi)者。因此，政府部門應(yīng)根據(jù)公民的需求提供公共服務(wù)。第三，應(yīng)采用市場(chǎng)化和私有化的方法來(lái)提高公共服務(wù)的提供效率。新公共管理理論主張引入市場(chǎng)機(jī)制——私有化或公共部門和私營(yíng)部門之間的公私合作關(guān)系，通過這種方式可以實(shí)現(xiàn)公私部門之間的競(jìng)爭(zhēng)，提高公共服務(wù)的提供效率。第四，制定產(chǎn)出績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估政府公共服務(wù)的有效性。新公共管理理論非常重視績(jī)效評(píng)估，認(rèn)為這是私人部門和公共部門的區(qū)別，倡導(dǎo)3E標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficiency）、效能（effectiveness），通過績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)來(lái)科學(xué)地考察公共部門的投入和產(chǎn)出的有效性。第五，政府的職能是引導(dǎo)而不是劃槳。必須將政府提供公共服務(wù)的政策制定職能與行政管理職能分開，提高公共服務(wù)的提供效率。