第二節 基本公共服務的相關理論

一、新公共管理理論

20世紀60年代，世界開始出現經濟滯脹、環境污染、社會保障弱化、失業等問題。面對這些問題，傳統的財政政策出現“失靈”，政府的行政能力受到挑戰，改革成為國際社會普遍而迫切的要求。在英國前首相撒切爾夫人和美國前總統里根的推動下，一場來自政府和公共部門內部的改革運動拉開了序幕，并從英、美兩國擴大至西方主要發達國家，后又波及許多發展中國家。在新公共管理運動的推動下，西方國家開始重新審視地方政府管理的運動，其核心內容是通過靈活性、透明度、最小政府、去官僚化、權力下放、公共服務市場化和私有化來強化政府的公共服務職能、推進公共服務模式的多元化，從而為社會公眾提供優質高效的公共服務。這是從傳統公共管理到新公共管理的范式轉變。

1991年，胡德（Christopher Hood）在《一種普適性的公共管理？》（“A Public Management for All Seasons？”）一文中最早提出了“新公共管理”（new public management）的概念。他指出，20世紀70年代中期后，英國和其他經合組織成員國紛紛掀起了政府改革運動，這些改革運動可以被稱作新公共管理運動。“新公共管理”的內容可以概括為七個方面：“①向職業化管理轉變；②明確的績效標準與衡量指標；③更加重視產出控制；④將公共部門分解成更小的單元；⑤強化公共部門的內部競爭；⑥重視企業式的管理風格；⑦強調資源運用上的克制與節約”。

1992年，美國行政學者戴維·奧斯本（David Osborne）和特德·蓋布勒（Ted Gaebler）出版了《改革政府：企業家精神如何改革著公共部門》（Reinventing Government）一書，進一步推動了公共行政即新公共管理的發展。兩位學者在書中提出了政府改革的方向是建立“企業家政府”，其主要內容包括十大原則，“①起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；②社區擁有的政府：授權而不是服務；③競爭性政府：把競爭機制注入提供的服務；④有使命感的政府：改變照章辦事的組織；⑤講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；⑥受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要；⑦有事業心的政府：有收益而不浪費；⑧有預見的政府：預防而不是治療；⑨分權的政府：從等級制到參與和協作；⑩以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革”。

1995年，經合組織（OECD）的公共管理年度發展報告《轉變中的治理》（Government in Transition）把新公共管理的特征歸納為八個方面：①轉移權威；②保證績效、控制和責任制；③發展競爭和選擇；④提供靈活性；⑤改善人力資源管理；⑥優化信息技術；⑦改善管制質量；⑧加強中央指導職能。

2000年，布魯金斯學會的唐納德·凱特爾（Donald F.Kettl）提出全球公共管理改革主要集中在六大核心問題上，包括：第一，政府怎樣才能找到從同樣的或更小的稅基中擠出經費供給更多公共服務？第二，政府怎樣才能利用市場型的激勵措施去除官僚制機構的弊病？怎樣才能用會改變項目管理者行為的市場策略來取代傳統官僚體制的指揮——控制機制？第三，政府怎樣才能利用市場機制為公民（新公共管理理論中常常被稱為“顧客”）提供更多的公共服務選擇——或者鼓勵服務提供者能夠更加關注為顧客更好地服務？第四，政府的工作項目怎樣能夠得到更多的回應？政府怎樣才能更加帶動管理人員提供更好的服務？第五，政府怎樣才能更好地設計和追蹤政策？政府怎樣才能在服務供給中實現生產與供給的分離？第六，政府怎樣才能將其關注的焦點放在與過程相對應的產出和結果上？政府怎樣才能形成結果驅動型系統？

2001年，德國學者格諾德·格魯寧（Gernod Gruning）指出，新公共管理的無可爭議的特點至少包括二十種，即“削減預算，憑證，績效問責，績效審計，私有化，顧客（一站式服務、個案管理），分權化，戰略規劃和管理，生產和供應的分離，競爭，績效評估，改變管理風格，簽約外包，自主管理（靈活性），改善審計，人事管理（激勵），使用者付費，政治與行政的分離，改善財務管理、信息技術的更多使用”，同時指出了新公共管理有爭議的六大特征，即“法律、預算和支出限制，管轄權的合理化，政策分析和評估，改進監管，行政結構的合理化或精簡，民主化和公民參與”。

國內學者陳振明在《評西方的“新公共管理”范式》一文中將“新公共管理”或“管理主義”的研究綱領或范式特征歸納為八個方面：“①強調職業化管理；②明確的績效標準和績效評估；③項目預算與戰略管理；④提供回應性的服務；⑤公共服務機構的分散化和小型化；⑥競爭機制的引入；⑦采用私人部門的管理方式；⑧管理者與政治家、公眾關系的改變”。

Avijit Biswas（2020）總結了新公共管理的十大原則和七大特征。具體來說，新公共管理的十大原則包括：“①通過淡化監管的重要性來強調經濟、效率和有效性；②將官僚機構重組為不同的機構；③通過引入準市場體系和合同體系來增加競爭；④減少支出并促進收入增長；⑤轉向公共部門的更大競爭；⑥更強調私營部門的管理風格；⑦管理主義意味著管理員的角色轉變為經理；⑧增加組織結構、人員和工作條件的靈活性和流動性；⑨更加強調消費主義，公民被視為消費者；⑩通過權力下放過程確保人們的參與”。新公共管理的七大特征包括：“①公民賦權；②權力下放；③政府機構或部門的重組；④目標導向；⑤削減成本并促進收入增長；⑥管理支持服務；⑦確保為市民提供更好的服務”。

新公共管理的基本思想是：第一，借用私營部門的管理方法來提高政府公共部門的效率。該理論認為，公共部門和私營部門之間不存在本質上的差異或不可逾越的鴻溝，這些本質上的相似之處可以使一些私營部門的管理方法如顧客導向、績效評估、產出控制等應用于公共部門。第二，應利用顧客導向來提高政府部門提供公共服務的反應能力。在新公共管理理論的背景下，政府被看作一個負責任的企業家，而公民則是客戶或消費者。因此，政府部門應根據公民的需求提供公共服務。第三，應采用市場化和私有化的方法來提高公共服務的提供效率。新公共管理理論主張引入市場機制——私有化或公共部門和私營部門之間的公私合作關系，通過這種方式可以實現公私部門之間的競爭，提高公共服務的提供效率。第四，制定產出績效標準，評估政府公共服務的有效性。新公共管理理論非常重視績效評估，認為這是私人部門和公共部門的區別，倡導3E標準，即經濟（economy）、效率（efficiency）、效能（effectiveness），通過績效標準來科學地考察公共部門的投入和產出的有效性。第五，政府的職能是引導而不是劃槳。必須將政府提供公共服務的政策制定職能與行政管理職能分開，提高公共服務的提供效率。