第三節　文獻綜述及評價

一、關于大學內部治理結構的研究

1.大學內部治理結構內涵本質研究

大學內部治理最早可追溯于國外，因而學習借鑒國外先進高校的內部治理結構有助于我國大學內部治理發展。美國的大學內部治理結構呈現多元化特點，內部治理結構的去科層化以及行政權與學術權的制衡值得我們部分借鑒。英國的大學內部治理結構呈現治理權主體多元化的特點，尤其是高校及學院更高的自治權以及對學術權的支持，為我國高校治理改革提供經驗。我國對高校內部治理的研究源自企業治理理論，張維迎教授首次提出的“大學治理”概念具有代表性，他認為內部治理結構是高校管理體制改革的重點。隨后很多學者對大學內部治理結構進行深入的研究，行政權與學術權之間的失衡問題是研究的重點。鐘秉林、劉獻君和周作宇等指出行政權與學術權的均衡是現代高校改革的重點。對于高校自主權薄弱的研究也不在少數，由于我國歷史原因，政府曾經對高校高度集中管理，導致提升高校自主權受到了阻礙。高校內部的自主權同樣薄弱，不利于高校的發展且高校內部管理效率低。

從治理與管理之間的關系來看，國外學者威奈·黑森和盧克·韋伯正式提出，大學內部管理是通過相關資源分配以實現高校目標的過程。國內學者李福華與威奈·黑森和盧克·韋伯的觀點相似，同樣認為高校內部管理是通過協調配置相關組織資源以達到辦學目的。可見大學內部管理注重調配合理的資源配置以實現高校目標，而大學內部治理則更傾向于通過治理權的合理分配實現高校利益均衡。此外，龔怡祖（2009）指出，我國高校已經能夠進行大學治理的轉變，大學治理的發展成為現實且價值高于大學管理的發展價值。

從治理結構變革視角來看，王孝武、朱鏡人（2015）對英國大學治理模式的演進歷程進行研究后指出，英國大學治理在經歷單一的“專業人員治理”模式、“外行治理”模式后，最終形成三方參與的“合作治理”結構，并提出大學內部治理多方參與的必要性和優越性。同樣，美國也存在類似的內部治理結構。解瑞紅（2017）從歷史的視角，認為美國大學內部治理歷經董事會主導的治理模式、校長主導的治理模式和多元主體參與的共同治理模式三個歷史時期，在對其形成機制及發展過程進行研究后得出，美國大學內部治理模式的形成是內外部力量相互制衡的結果，包含多元主體的法人結構。隨著研究的不斷深入，我國學者也了解到多方參與并相互制衡的大學內部結構的優勢。尚洪波（2018）對我國高校內部治理結構的改革進行了回顧與總結，認為內部治理結構是指高校內部各層級、各機構的責任、權力關系和模式，它包含了多種不同主體的治理權配置與運行機制。

2.大學內部治理過程治理權分配研究

從大學內部治理結構體系安排的角度，古默波特（Gumport）研究認為，實現高校治理的關鍵在于學術權和行政權之間的均衡與協調，二者處于均衡的情況下，才能高效地發揮作用。治理權的博弈和利益分配是高校治理的核心話題。從治理結構視角來分析高校治理問題，始于Clark（1836）和Newman（1852）等對高校組織屬性的研究。他們提出高校組織的多重治理權性質，應促進包括學術權、行政權在內的多種治理權的行使。回應于此，Steven Lukes（2006）指出治理權的獲得、擴張與沖突是高校組織的政治本質，引發高校組織政治行為的因素既有個體因素，也有組織因素，這些因素具有復雜性、不均衡性和有限性特征。在Eileen Hogan（2010）看來，這體現了決策過程中包括教師、學生、行政人員、學術委員會、教育委員會和工會等在內的相關人員之間權威和治理權的分配過程。在中外比較后，鐘秉林（2011）、劉獻君（2012）和周作宇（2017）認為學術權、行政權和政治權是中國高校治理的基本結構，現代大學制度要保障三類權力協調運行。據此，由治理權引發的高校內部治理問題逐步受到關注。

系統論述高校治理權類型的是前康奈爾高校校長James Perkin（1973），其描述了大學是由董事會、學術機構、行政部門和學生構成的組織，揭示了治理權主體之間存在著分歧和抗衡。面對多樣化需求，密歇根大學教授Michael D.Cohen（1974）指出，高校在科研、社會服務等方面的新使命需要新的組織形式，但這與傳統抽象而一元化的學術目標相沖突，高校組織變得越來越混亂。Edward Shils（1983）、張維迎（2005）認為社會服務功能的擴張加深了高校中不同學科和學者之間的矛盾與隔閡。這種“文化隔閡”存在于自然、人文和社會學科之間，它使得單純以“學術為先”的教授治校模式，無法面對世界萬千變化（Jerome Kagan，2014）。高校組織的非營利性、利益相關性、模糊性、趨同性、社會責任等特性，決定了任何一種治理權的絕對優勢或劣勢都會引發高校治理危機。

在部分學者看來，高校治理失序源于各類治理權邊界模糊。Malcolm Waters（1997）認為，“高校治理結構”是一個開放系統，由各要素不同的排列組合方式形成的學術體系、行政體系和政治體系，共同影響著高校人員的行為。在資源有限、目標模糊、人員流動頻繁的背景下，巨型高校在治理結構方面矛盾凸顯，內部諸多利益集團之間的爭斗愈演愈烈（Burton Clark，1979；Cohen M.&March L.，2000；Amrit，2008）。Leon Trakman（2008）、宣勇（2005）和周光禮（2016）比較了英國、澳大利亞、美國高校組織結構，總結了五種模式，即教授治校、公司模式、董事會模式、利益相關人模式和公共模式。但無論是哪種模式，高校治理都繞不開治理權結構，繞不開學術與行政、學術與政治、行政與政治三對關系的博弈，這應是治理的核心問題。

關于權力越界的原因，組織行為學者Thomas K.W.和Pondy L.R.（1977）闡述高校不同的政治決策模式加劇主體間的分歧和摩擦，包括對同質性、規模和互動頻率的考察。從規則角度看，高校組織有一套正式制度與非正式制度，兩種制度相互沖擊，加劇權力共謀和監督失效（Jehn K.&Mannix，2005）。同時，越界離不開控制行為的弱化、權力沖突的升級或削減，與個體、群體和集團之間的控制力度相關（Cohen，2006）。閆鳳橋（2006）和查強、史靜寰、王曉陽等（2017）指出，權力越界程度與主體之間的相互監督程度密切相關。一些學者還展開了治理權失衡風險的院校研究（Schmidt，2009；George Ritzer，2014）。這表明，任何不受制約的治理權都有走向越界的可能，要樹立各類治理權相互協調的現代治理觀。

關于治理權規制與協調，國內外主要有如下三種范式：第一，學者范式。學者是治理的中心，治理的權威來自學術專長，學術權獨大。Clark Kerr（2008）指出這種紐曼意義上的“理想大學”，在現代大學轉型中已成為“幻想”。行政權和政治權式微，降低了高校運行效率和國家責任，導致高校運轉“脫軌”。第二，科層范式。Weber（1960）指出，“科層制”是主要的解釋框架，即學術和政治向行政讓位，高校治理主要依賴組織內成文規定和領導的制度權威。該模式的弊端體現在治理結構僵化、忽略非理性因素，以及“集體無意識”逐權狀態、“官本位”現象叢生、學術特征被異化（張斌賢，2005；張德祥，2016）。第三，政治范式。Victor Baldridge（1968）在對紐約大學進行個案研究后，提出解決問題的“政治范式”，作為對上述兩種范式的補充，但同樣未能揭示治理權沖突的根源，忽視了“官僚”和“學者”不同群體的日常影響。雖然西方學界也關注不同群體間微觀政治，但更多關注大學內部微觀的利益博弈，未在更宏大國家視野中探討政治治理問題。這些不足，也為研究我國大學內部治理結構提供了空間。

3.大學內部治理運行模式機制研究

準確把控高等教育內部治理結構問題是驅動高等教育治理能力和治理體系現代化的核心之一。治理結構源于企業，最早由于企業內部治理權的分配問題妨礙企業的進一步發展，進而通過治理結構的開發與研究，實現企業內部治理權的分配優化。最初的“治理結構”的定義是1975年新制度經濟學代表人物威廉姆森（Williamson）對“治理結構”的解釋，他認為治理結構是為了保障組織有效運行并實現其根本目標，通過合理的治理權分配與協調的運行機制，使得不同利益相關者的互動關系達到平衡，進而使利益實現最大化。因其在治理權分配與協調中展示出強有力的優勢，故而有學者將其引入大學制度且與現代大學相融合，最終呈現出含有現代大學制度特點的治理結構，進而建立大學治理結構相關理論。2017年，學者經研究發現，美國的高等教育管理制度基本可以概括為“聯邦支持、地方主持、自治自立、分權管理”。美國大學擁有一個較為成熟的體制機制，形成較為完整的生態循環系統，其優質的教育資源利用市場手段進行分配；教育體制推崇多元且開放，辦學體系呈現多元化，大學治理方面應用大學治理的結構與模式。美國研究型大學早已建立起“師為重、學為本、服務為貴、合作為先、環境為體”以及高度融合的內部治理體系。袁利平和高驚生（2017）指出，在西方國家，高等教育組織內部的各個治理主體或機構的行政權、學術權和民主權呈現錯綜復雜關系且纏繞在一起，從而形成了協作共生而又相互制約的微妙的平衡關系。美國高等教育內部治理結構可分為三類，即純粹式、扁平式和混合式。純粹式指董事會、校長和大學的其他人員分布在一個單向的治理權軸上；扁平式是純粹式治理結構的變體，在此結構中，橫向單層的權力軸中的分配較多且界限不清，這就導致下級人員需要向多位同層級的上級權力人員逐一匯報工作，極其煩瑣；在混合式結構中，董事會和教師評議會之間治理權分配界限分明，二者處于兩個獨立的系統內，校長向董事會負責，教務長向教師評議會負責，即科森所說的“二元組織”。這些治理結構下的高等教育內部治理機制又各具特色。彭紅玉（2007）認為，高校內部治理結構是指其內部各利益相關者在一定制度中，為實現決策進行的合理安排。龔怡祖（2009）指出，大學治理結構是基于“沖突和多元利益”需求的非單一化組織，并具有委托代理關系特點的決策權機構。顧海良（2010）提出大學內部治理結構概念，即內部治理結構是通過對內部權益者治理權、利益的配置并制定相應的制約規定，建立相關的管理體制和機制，實現大學內部特色管理結構的穩定及正常的運行。侯新兵（2015）提出，高校內部治理結構開始脫離傳統意義上的管理，向著現代治理進行轉化。這表示高校內部管理結構正逐漸擺脫單一等級管理結構的模式，向著治理權結構多樣化分配的模式前進。田一聚（2022）認為，在善治成為當代大學獨特且重要的特征后，高校內部治理結構表現得極為合理且有序，重點是產權明晰、權責分明、管理有序。

從大學內部治理變革視角來看，姚加惠（2011）通過研究美國、日本和英國等發達國家，發現地方高校的內部治理成效顯著，其主要采取董事會單會治理或雙會治理、校內外雙邊治理或校內單邊治理、“校—學院（學部）”雙層級治理以及通過特定人員或管理機構進行治理協調的方式。朱劍（2020）提出西方大學內部治理模式的嬗變，凸顯大學內部治理模式改革的兩大趨勢：學術權在一定程度上得到充分保障，行政權的行使越發專業化。西方大學內部治理模式的改革之路仍在繼續，但其治理模式的演變可為我國當前的高校治理改革提供些許思路。姚榮（2018）在對德國公立大學內部治理結構變革進行梳理后，提出借鑒德國的經驗，強化公立大學內部治理結構變革的“任務導向”，為公立大學做出“正確的大學決定”提供組織保障。歐陽光華和周菁菁（2019）通過分析美國大學章程，理解大學章程所蘊含的大學治理理念，提出我國“雙一流”建設應從提升章程法治建設、拓展章程學術自由、加快章程民主進程等方面著手，提升我國大學內部治理水平。尚春美和張胤（2021）通過對高校大學章程的分析，強調落實黨委領導下的校長負責制、完善促進青年教師的學術參與制度、落實廣大教職工及學生參與管理，提出相關意見。

二、關于高等院校管理體制的研究

最初探究高等教育機構的治理權分配及結構問題是通過對高等院校管理體制的梳理與研究找出相關問題及關鍵所在。故而，通過研究高校管理體制相關文獻梳理高校內部管理的各類主體間的關系，即治理結構，能夠為探討高校治理結構的管理邏輯提供有力的支撐及研究的動力。對于管理體制的外在表現形式，楊威提出管理體制的外在表現形式為高校的組織模式和管理模式。

1.國外高等院校管理體制研究

李金奇（2000）提出“高校內部管理體制”的概念，認為高校內部管理體制是高等學校內部的管理體系和制度，通過梳理德國、法國、美國三國的內部管理系統發現，三國的管理各不相同。德國高校內部治理是通過成立特有的委員會進行全權管理；法國高校則由當地政府統籌管理，其大多數決策都由政府決定，集權程度較高；而美國高校內部管理呈現多樣化，但多數仍是“董事會管理模式”。從治理權結構角度來看，大學治理權結構存在共性的特點。閻亞林（2003）通過研究德國、美國、英國高校治理權力配置，發現三國的高校內部治理權力均為行政權與學術權共存的二元權力結構；學術管理和行政管理既有分工，也有聯系；院、系是大學學術管理的重心，是教學和科研的基地；重視教授在學校管理中的作用；校外權力有決定性作用。從內部管理的法律依據視角來看，陳巖（2007）以加拿大高校為例，探討了其高校內部管理體制的特點，發現其存在顯著的分權與制衡管理的機制、依法治校、民主治校以及外部性的特點。事實證明，通過建立健全體制架構以及靈活有效的內部治理結構，賦予它們自主學習的治理權，并根據法律持續改進完善學習機制，能給予高校源源不斷的活力，能夠推動高校實現強有力的發展。因而，劉淑華和劉欣妍（2015）通過研究俄羅斯高等教育內部管理體制變革過程，發現現代俄羅斯高校內部管理呈現法治化，并且決策權向下擴散，治理權重心向下轉移，高校內部管理逐漸向內部治理轉化。

2.國內高等院校管理體制研究

畢憲順（2003）提出高校內部治理存在多樣化的本質，多樣化是事物所共有的特性，并且多樣化進程也是高校內部治理的發展進程。高校內部治理多樣化是必然的進程，也是不為人控制的。李金奇（2005）提出高校組織結構是“多樣性、開放性和松散結合的系統”，并提出高校教學與學術研究是高校獨立自主的特征，也是高校明確其在社會經濟中的獨特地位。因此，明確高校內部學術管理是高校內部治理的需求。張應強和程瑛（2008）對高校內部管理體制改革進程進行梳理，并將其劃分為試點、全面改革和不斷深化三個主要階段。研究得出，高校內部管理體制改革主要針對下放高校自主權、高校后勤與社會接軌、人事制度編制的重設、健全黨委領導和校長負責之間關系、建設大學內部治理結構。這一系列的改革舉措，對高校內部治理結構的建設具有重要的推動作用。戚業國和王徐波（2008）將高校內部管理體制改革劃分為四個階段，提出在未來進一步改革中，應堅持高校內部結構與外部結構相配合，并且應不斷適應外部環境以增強改革發展的內生動力。提出今后應將改革的重心放在提升高等教育的質量上，并進一步深化改革。治理權整合是高校內部管理體制的關鍵所在，高校內部管理體制的改革需要進行治理權的合理分配。黃治國和彭正明（2009）、徐遠火和姜娜（2010）提出，在高校內部管理體制改革中，高校應堅持實行黨委領導下的校長負責制；明確學術權與行政權的劃分標準；實行校黨委領導下的學院黨政共同負責制；有機地將政治權、行政權與學術權三者結合。廖少綱和許才明（2009）提出借鑒大部制改革的基本思路，按照“精簡、統一、效能”的原則，重構機構精簡、權責分明的高校行政組織體系。這有利于建立現代大學內部治理結構，避免治理權劃分不合理、權責模糊不清等問題。楊敏（2013）指出，中國公辦高校內部管理體制中最突出的問題在于治理權失衡，在傳統管理主體單一的情況下，政府成為高校內部治理權配置的唯一主體。這些歷史問題對實現我國高校內部治理權均衡化路徑，對深化高等教育體制改革、依法辦好人民滿意的教育等都具有極其重要的意義。

從內部管理體制改革角度來看，周文成、高斌（2011）從和諧社會角度研究內部管理體制改革的路徑，并提出和諧的高校內部管理體制變革應從樹立現代大學理念、建立基于學科的管理體制、充分尊重和行使學術權、推動高校人事體制的改革、建設和諧文化等路徑展開。李紹環（2012）發現我國高校現行的管理體制運行中存在學校管理行政化傾向突出、院系辦學的積極性和創造性不高、行政管理效率不高等問題，并提出高校內部管理體制改革的路徑主要有：提升學術委員會的地位，使高校的政治權、行政權和學術權三者緊密聯系、相互協調；校院兩級分級管理，相互配合，各履其責；精簡管理機構，簡化管理程序，建立起立足服務兼顧效益、效率與質量的職業化的行政管理體系。周倩（2015）對法治維度下高校內部管理體制改革進行了研究，并提出在依法治國、依法治校背景下，高校內部管理體制改革應遵循高等教育規律，借鑒國外高校管理經驗，立足我國高校教育實際，建立中國特色的現代大學制度、多中心的高校治理模式和利益相關者協調機制，提高師生民主參與水平，規范與整合內部治理權運行。眾多學者從不同角度對我國高校內部管理體制改革進行研究分析，并取得了許多優秀成果，普遍認為隨著社會的發展，中國的高等教育改革進入攻堅階段，主要受以下三方面因素影響：①行政干預過多影響學校的自主辦學是外部因素；②內部制度缺失和治理權失衡是制度因素；③部門利益是問題產生的內部因素。同時，提出相應的改革策略，包括確立改革的協同目標、明確協同改革的層級和選擇協同改革的有效路徑。

3.中外高等院校管理體制比較研究

新中國成立后，我國高校內部管理體制不斷變化。在新中國成立初期，高校高度集中管理，沒有辦學自主權且學術權不受重視，行政權與學術權分配不均，導致二者處于不平衡狀態。隨著高校管理體制的不斷改革，取得了很多重大成果，但上述問題仍然存在。閻亞林、李金奇、陳巖等在對比國外大學內部管理體制后對我國內部管理體制的改革提出建議，包括充分發揮學術權在決策管理中的作用、落實和擴大高等院校辦學自主權、依法辦學是提高大學內部治理能力的法律保證、要明確樹立以人為本的管理思想等。綜觀西方大學管理體制狀況，李金奇提出美國、德國、法國等學校內部管理系統在高校內均有較大的自治權；高校內部的管理機構重視學術權；以教授為主導的學術權在高校內部管理中有著重要作用，即“教授治校”，學術權能夠保障學術工作者的學術自由，對于推進人才培育目標的實現有重要意義。通過梳理國內大學管理體制演變過程，畢憲順提出我國大學管理體制逐步呈現多樣化的特點。黃治國、彭正明、徐遠火、姜娜、李紹環指出在政治權、行政權與學術權三者之間的權力整合上應不斷向均衡發展。

三、高等院校教育管理研究

高校教育管理是高校正常運行的重要保障，但目前高校內部管理中存在行政權與學術權界限模糊的狀況，且二者呈現不均衡狀態，這對教育管理工作的正常進行有重要影響。張端端（2015）提出，德國實行的是集權與分權相結合的教育管理體制。他提出應給學校和地方政府更多的辦學自主權；校長行使行政權，管理高校各項工作；教授擁有學術權，保障學術工作者的學術自由權。逯姝潔（2016）對國外幾種比較成熟的教育管理模式進行研究分析后發現，日本的高校教育管理主要采取了混合模式，將分權和集權混合起來；美國高校教育管理主要采用行政控制、院校董事管理、教授控制等形式來監督和管理高等教育的質量；在英國的高校教育管理模式中，教師群體在自己的學科領域具有很大的自主權，教師、學校董事、行政人員等群體之間的關系復雜，大學內部會展開一定的權力競爭；在以法國、德國為主的歐洲大陸國家高校教育管理模式中占統治地位的是學術權，而掌握這種權力的主要是教授群體。趙建玲（2016）提出美國高校管理模式主要分為兩種：一是扁平化的內部事務性管理模式；二是多元能力培養管理模式。二者均是以培養高質量人才為目標，扁平化模式傾向于教育環境向社會環境轉化，以獲取社會資源對人才培養的幫助；多元能力培養模式則傾向整合社會資源為高等教育服務。從高校教育管理特征角度，康慧和張小彩（2016）認為美國高校教育管理體系的構建明確以學生為根本，將行政與學術管理進行相互分析，體現出高校教育管理的針對性。但從美國高校教育管理工作開展的基本現狀來看，存在相應的不足與缺陷，通過管理優勢特征的相互融合，總結出高校具有國際化兼容新特征的高校教育管理新思路。唐立群（2016）認為澳大利亞高校教育管理體系更加關注人才的社會服務性，在培養人才的過程中以服務社會為出發點，忽略人才的全面發展、教學管理的科學性；澳大利亞高校管理強調以人為本的服務理念；澳大利亞高校教育管理體系構建注重評價機制的系統發展，重視評價機制的主體性，但缺乏平衡性，監督與協調機制的管理與發展相對滯后。可見，評價機制的民主化有待提升。同時，還指出具體深化服務功能是澳大利亞高校管理的發展方向。

近年來，我國學者在國內高等教育管理方面進行了深入研究。葉軍（2019）認為高等教育管理是改革的重要內容，對于培養滿足社會需求的高質量人才、提升高校的自我發展動力有重要意義。尤其當今時代發生了翻天覆地的變化，信息技術強勢發展，進入社會的各個領域，信息化水平也成為國家實力的象征。當然，信息化技術走進了高等教育，對高等教育的管理、運行等方面產生了重大影響。教學內容隨著信息社會需求的變化而不斷增加，教學方法也隨著信息技術的提升而不斷改進。可見，高等教育信息化變革將成為改革的重點。王曉雷（2021）進一步提出教育管理信息化能夠有效提高管理質量與管理效率，進而實現高校內涵式發展。但目前因為傳統觀念落后、人員調動困難、高校管理與信息技術的融合較淺等原因，我國高校在信息技術領域的運用還處于初級階段，高校信息技術化還有待進一步提高，因而深入研究高等教育管理有助于推進我國教育管理體制同信息技術融合的改革。

隨著時代的發展，人才的需求也在不斷地變化，高校對人才的培養也不得不隨之變化。高等教育需牢牢把握社會需求這一導向，在原有的人才培養基礎上，不斷創新教學知識、教學方法，并輔以科學有效的教學管理，為社會培養需要的優秀人才。此外，金東瑞和王慶（2019）、蔡玉峰（2022）從立德樹人角度對高校教育管理當前存在的問題進行剖析，提出以“立德樹人”為引領，探索新時期高校教育管理變革與實踐的可行路徑，進而不斷完善教育管理制度與機制。