二、對(duì)“招標(biāo)投標(biāo)”概念的理解

《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)“招標(biāo)投標(biāo)”沒有明確定義，實(shí)踐中存在認(rèn)識(shí)上的爭(zhēng)議?！罢袠?biāo)投標(biāo)”可以作為一個(gè)整體概念來(lái)理解，是指招標(biāo)人利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，事先提出貨物、工程或服務(wù)交易的條件和要求，邀請(qǐng)眾多投標(biāo)人參加投標(biāo)，招標(biāo)人按照規(guī)定程序評(píng)審，并從中擇優(yōu)選擇交易對(duì)象的一種成熟、規(guī)范和科學(xué)的市場(chǎng)交易行為。具體來(lái)講，它是由招標(biāo)人或招標(biāo)人委托的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)通過(guò)招標(biāo)公告或投標(biāo)邀請(qǐng)書，發(fā)布招標(biāo)信息與要求，在同等條件下邀請(qǐng)潛在的投標(biāo)人參與競(jìng)爭(zhēng)，并按照規(guī)定的程序和辦法，通過(guò)對(duì)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)者的報(bào)價(jià)、質(zhì)量、工期和技術(shù)水平等技術(shù)、商務(wù)或價(jià)格因素進(jìn)行評(píng)審比較和綜合分析，從中擇優(yōu)選定中標(biāo)者，并與其簽訂合同，以達(dá)到資源優(yōu)化配置的目的。

“招標(biāo)”與“投標(biāo)”又可以作為一對(duì)相互對(duì)應(yīng)的概念，是站在招標(biāo)人（買方、發(fā)包方）或投標(biāo)人（賣方、承包方）的不同角度賦予“招標(biāo)投標(biāo)”的不同稱呼。招標(biāo)是招標(biāo)人根據(jù)自己的需要，發(fā)出招標(biāo)公告或投標(biāo)邀請(qǐng)書，提出招標(biāo)項(xiàng)目和條件，邀請(qǐng)若干投標(biāo)人同時(shí)投標(biāo)，最后由招標(biāo)人通過(guò)對(duì)各投標(biāo)人響應(yīng)的交易條件及履約能力等因素進(jìn)行綜合比較，確定其中條件最佳的投標(biāo)人為中標(biāo)人，并與之訂立合同的過(guò)程。投標(biāo)是投標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)文件的要求編制投標(biāo)文件，響應(yīng)招標(biāo)人的要求，遞交投標(biāo)文件參與競(jìng)爭(zhēng)謀求中標(biāo)并最終獲取招標(biāo)項(xiàng)目的過(guò)程。

（一）招標(biāo)作為一種交易行為，既可以是采購(gòu)行為，也可以是出售行為

招標(biāo)的本質(zhì)在于招標(biāo)人公布標(biāo)準(zhǔn)和交易條件，邀請(qǐng)投標(biāo)人投標(biāo)，而投標(biāo)人按照這些標(biāo)準(zhǔn)和條件，提出報(bào)價(jià)，供招標(biāo)人選取和確定中標(biāo)人。[3]招標(biāo)常用于采購(gòu)活動(dòng)，但同時(shí)也作為一種出售行為，在商業(yè)用房招租、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓、廣告招商、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等情況下廣泛應(yīng)用。招標(biāo)投標(biāo)也是政府采購(gòu)的主要方式，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二條第四款規(guī)定，以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購(gòu)買、租賃、委托、雇用等，都可以進(jìn)行招標(biāo)，這里也并不僅限于采購(gòu)行為。

本書主要將招標(biāo)投標(biāo)作為一種采購(gòu)方式來(lái)闡述。

（二）招標(biāo)投標(biāo)也可以作為行政許可的手段

實(shí)際上，招標(biāo)投標(biāo)除是一種市場(chǎng)交易方式外，在行政許可領(lǐng)域也有應(yīng)用?！缎姓S可法》第五十三條規(guī)定：“實(shí)施本法第十二條第二項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政機(jī)關(guān)通過(guò)招標(biāo)、拍賣等方式作出行政許可決定的具體程序，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)按照招標(biāo)、拍賣程序確定中標(biāo)人、買受人后，應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，并依法向中標(biāo)人、買受人頒發(fā)行政許可證件。行政機(jī)關(guān)違反本條規(guī)定，不采用招標(biāo)、拍賣方式，或者違反招標(biāo)、拍賣程序，損害申請(qǐng)人合法權(quán)益的，申請(qǐng)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！钡谑l規(guī)定：“下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：……（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)……”

已經(jīng)有越來(lái)越多的行政管理領(lǐng)域的行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定，實(shí)施有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)（如出租汽車的車輛經(jīng)營(yíng)權(quán)、增量配電項(xiàng)目的投資運(yùn)營(yíng)權(quán)、風(fēng)電項(xiàng)目的投資權(quán)）的行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的程序通過(guò)招標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出行政許可決定。[4]

采取招標(biāo)投標(biāo)方式作出行政許可決定，有利于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的行政決定程序的規(guī)范性、透明度，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的公共管理秩序，防范暗箱操作、權(quán)力尋租，增強(qiáng)行政行為的公信力，促進(jìn)資源配置的效益。

當(dāng)然，作出行政許可決定所實(shí)施的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，不屬于民事行為，而是行政行為。因此，如果行政許可申請(qǐng)人也就是投標(biāo)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定，不采用招標(biāo)方式，或者違反招標(biāo)投標(biāo)程序，損害申請(qǐng)人合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

相關(guān)案例1-1 出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)糾紛[5]

某市運(yùn)管局就本市71臺(tái)出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行招標(biāo)，發(fā)布了出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓項(xiàng)目招標(biāo)文件。某出租車公司認(rèn)為招標(biāo)文件中設(shè)置的考評(píng)項(xiàng)目不合理，客觀上存在定向招標(biāo)；評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)存在不公平、不合理，對(duì)投標(biāo)企業(yè)注冊(cè)資金與車輛規(guī)模和辦公用房的評(píng)分分值計(jì)算顯失公平，設(shè)定不合理?xiàng)l件限制或排斥該公司，侵犯其公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，故提起行政訴訟，請(qǐng)求法院撤銷本項(xiàng)目的招標(biāo)文件。

法院審理后認(rèn)為：（一）關(guān)于市運(yùn)管局發(fā)布招標(biāo)文件的行為是否具有可訴性。通過(guò)招標(biāo)的方式作出行政許可決定是《行政許可法》第五十三條規(guī)定的行政許可的特別程序。發(fā)布招標(biāo)文件的行為是整個(gè)行政行為的必經(jīng)程序，也是一個(gè)獨(dú)立的具體行政行為。出租車公司是在某市從事出租汽車客運(yùn)的企業(yè)，是本次招標(biāo)的投標(biāo)人，市運(yùn)管局發(fā)布招標(biāo)文件的行為對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響，與其有法律上的利害關(guān)系。因此，市運(yùn)管局發(fā)布招標(biāo)文件的行為具有可訴性。

（二）市運(yùn)管局發(fā)布的招標(biāo)文件是否違法。（1）根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第十六條規(guī)定，招標(biāo)文件的發(fā)售期不得少于5日，但本案中招標(biāo)文件僅規(guī)定了4天發(fā)售期，明顯低于法律規(guī)定的最低期限，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定市運(yùn)管局程序違法。（2）《招標(biāo)投標(biāo)法》第十八條第二款規(guī)定：“招標(biāo)人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人，不得對(duì)潛在投標(biāo)人實(shí)行歧視待遇?！钡诙畻l規(guī)定：“招標(biāo)文件不得要求或者標(biāo)明特定的生產(chǎn)供應(yīng)者以及含有傾向或者排斥潛在投標(biāo)人的其他內(nèi)容?！薄墩型稑?biāo)法實(shí)施條例》第三十二條規(guī)定：“招標(biāo)人不得以不合理的條件限制、排斥潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人。招標(biāo)人有下列行為之一的，屬于以不合理?xiàng)l件限制、排斥潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人：……（二）設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與招標(biāo)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無(wú)關(guān)；（三）依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件或者中標(biāo)條件……”本案中市運(yùn)管局招標(biāo)文件評(píng)分辦法中規(guī)定“注冊(cè)資本達(dá)到500萬(wàn)元及以上的計(jì)5分；達(dá)到100萬(wàn)元及以上低于500萬(wàn)元的計(jì)2分；低于100萬(wàn)元的不計(jì)分”“投標(biāo)人或其控股公司參與某市出租汽車新能源建設(shè)的計(jì)15分；沒有參加的不計(jì)分”。以上評(píng)分內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)違反了上述法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，顯失公平、公正，有傾向性地偏向部分投標(biāo)人，排斥其他投標(biāo)人。應(yīng)當(dāng)認(rèn)定市運(yùn)管局的招標(biāo)文件有違法之處，構(gòu)成行政行為違法，應(yīng)予撤銷，并依法修改招標(biāo)文件后重新招標(biāo)。

綜上，法院判決撤銷市運(yùn)管局發(fā)布的招標(biāo)文件，責(zé)令該局重新作出具體行政行為。