第二節(jié)　“縣域”是基層治理體系中的重要“接點”

在基層治理體系中，“縣域”同其他治理單元有較為明顯的區(qū)別，是國家治理與社會治理、社會治理與基層治理的關(guān)鍵“接點”（王敬堯，2022）。縣級政府在國家行政體系中處于承上啟下的關(guān)鍵位置（劉成良，2022），是行政體系面向基層社會的一級“完整”政府，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理、基層治理、民生服務(wù)等涉及經(jīng)濟(jì)社會生活的方方面面的領(lǐng)域之中發(fā)揮重要作用。與此不同，街道則是區(qū)縣政府的派出機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然是直面基層社會的最后一級政府，但其職能并未覆蓋經(jīng)濟(jì)社會全部領(lǐng)域，比如一些具體的執(zhí)法權(quán)限缺乏等，因此從基層治理的角度審視，其無法實現(xiàn)對“條塊”體系進(jìn)行全面的資源動員與整合。具體而言，“縣域”在基層治理體系中，至少是如下幾個方面的“接點”。

一、秩序與活力

秩序與活力是基層治理的兩個核心主題。在基層治理體系中，治理秩序與活力需要共生發(fā)展。然而，在縣域行政指令落地執(zhí)行中，標(biāo)準(zhǔn)化、體系化的制度“秩序”，以及多元化、復(fù)雜化的社會“活力”之間存在較難平衡的緊張關(guān)系。“縣域”既是制度體系面向社會時，行政指令的最佳承接者，也是黨委政府面向基層時，社會活力的最直接激發(fā)者，是制度“秩序”與社會“活力”的直接治理“接點”，處在決定縣域社會秩序與活力能否達(dá)致平衡的關(guān)鍵性位置上。因此，“縣域”在基層治理中需要做好制度體系與社會活力之間的有效“接點”。

二、發(fā)展與治理

發(fā)展與治理是基層治理的一體兩面，需要互助互促。治理效能可以通過“點狀”創(chuàng)新突破來提高，但發(fā)展效率卻需要“面上”整體提質(zhì)。發(fā)展提質(zhì)與治理提效的有機(jī)聯(lián)動，既非市域?qū)蛹壙芍泵娌僮饕赃_(dá)成，比如相對于市域?qū)蛹墸翱h域”更有面向社會的操作性；又非街鎮(zhèn)、社區(qū)、小區(qū)層級可協(xié)調(diào)實現(xiàn)，比如“縣域”更能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展性資源，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展有效實現(xiàn)。可見，“縣域”是發(fā)展與治理在操作層面最為恰當(dāng)?shù)慕y(tǒng)籌“接點”，處在提升發(fā)展質(zhì)量與增強(qiáng)治理效能統(tǒng)籌并進(jìn)的關(guān)鍵性位置上。因此，“縣域”在基層治理中需要做好發(fā)展提質(zhì)與治理提效聯(lián)動的有效“接點”。

三、體制與機(jī)制

體制與機(jī)制是基層治理體系的“四梁八柱”。“體制”更多指向組織制度體系，具有層級性、一定的“剛性”和頂層設(shè)計性，其一旦確定，基層必須遵照執(zhí)行；“機(jī)制”則指為達(dá)到各級工作目標(biāo)，各級主體在特定指示精神指導(dǎo)下，探索形成可解決問題的路徑與模式，具有靈活性與能動性。“縣域”是統(tǒng)籌體制與機(jī)制效能疊加、有機(jī)配合的最佳層級。一方面，區(qū)縣級政權(quán)作為基層最完整的政權(quán)組織，可確保市域?qū)又贫ǖ母黜椫贫戎噶钊鎸嵤┡c堅決貫徹；另一方面，“縣域”更可把握方向，指導(dǎo)域內(nèi)各級各類工作機(jī)制有效建立、發(fā)揮資源整合作用、形成保障。“縣域”處在承續(xù)制度體系與建立有效機(jī)制的關(guān)鍵性位置上。因此，“縣域”在基層治理中需要做好社區(qū)發(fā)展治理體制與機(jī)制的有效“接點”。

四、組織與群眾

黨建引領(lǐng)是基層治理的核心方法，增強(qiáng)組織與群眾的密切連接，是基層治理的重要目標(biāo)。從組織體系來看，“一竿子插到底”的管理模式容易形成上大下小、頭重腳輕的倒置問題，使得組織建設(shè)在基層“懸浮化”，令部分基層群眾與流動人口游離于組織之外，歸屬感不強(qiáng)，導(dǎo)致基層組織對群眾的社會動員力不強(qiáng)。對于增強(qiáng)組織與群眾的密切連接，“縣域”的統(tǒng)籌與平衡極為關(guān)鍵。組織建設(shè)是城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的基石與底盤，在基層理所應(yīng)當(dāng)由“縣域”統(tǒng)籌推進(jìn)并夯實根基。那么如何形成組織體系與群眾的密切關(guān)聯(lián)呢？這既需要“縣域”以“集成”的方式筑強(qiáng)網(wǎng)底，又需要“縣域”鼓勵創(chuàng)新、勇于探索，不斷釋放基層活力以激發(fā)群眾形成公共歸屬感。因此，“縣域”在基層治理中需要統(tǒng)籌謀劃做好基層組織建設(shè)與群眾公共歸屬之間密切連接的有效“接點”。

五、集成與創(chuàng)新

集成與創(chuàng)新并行推動，是“縣域”城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理需要破解的操作路徑之題，也可被看作是“縣域”城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的題中之義。如今，各地的探索經(jīng)驗表明，“秩序與活力”“發(fā)展與治理”“體制與機(jī)制”“組織與群眾”的有效“接點”，落點在“縣域”，均可體現(xiàn)為集成與創(chuàng)新的有效“連接”。一方面，“縣域”發(fā)展治理需要在制度體系、組織建設(shè)、資源整合、服務(wù)供給、人才建設(shè)等領(lǐng)域集成推動；另一方面，“縣域”發(fā)展治理需要鼓勵創(chuàng)新，在精細(xì)治理、分類治理、多元服務(wù)、社會活力等方面充分激發(fā)廣大社會組織與群眾參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的創(chuàng)造性，做到二者之間的有效“對接”。因此，“縣域”在基層治理中還需要做到集成推動與創(chuàng)新突破之間的有效“接點”。

六、多元與一致

我國幅員遼闊、廣土眾民，社會形態(tài)多元多樣，在社會多元多樣性的背后，往往是文化的多元多樣性，這種文化與社會的多樣性可在“縣域”這一重要的基層單元得到反映。可以說，縣級黨委政府牢固嵌入于我國的行政體制當(dāng)中，可在確保我國在行政指令、政策執(zhí)行等行政施策的一致性的同時，兼顧多元多樣的豐富性，兼顧我國幅員遼闊、廣土眾民、地方社會文化情境多樣性，以及不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、不同社會發(fā)育水平的逐級進(jìn)階性。因此，“縣域”在基層治理中，還需要做到地方社會多元樣態(tài)與縣域治理的一致目標(biāo)之間的有效“接點”。