第一節　“縣域”何以成為基層治理體系的重要結構性層級

縣級政權是中國基層兩千年以來最完整、最穩定的基層行政單元。如果將縣域視為基層治理的“有機體”進行整體統籌、系統謀劃和總體布局，進而構建縣域基層治理體系，那么縣域至少在體系坐標、功能坐標、目標坐標、技術（工具）坐標以及價值坐標五個方面，發揮著其他行政治理單元無法替代的作用。“縣域”因更能回應基層治理體系與治理能力的現實問題，而成為適合構建基層治理體系的結構性層級。

一、體系坐標：社會治理與基層治理在縣域“轉接”

黨的二十大報告、十九屆四中全會報告、十九屆五中全會報告等黨的重要文件精神，深刻揭示了國家治理體系、社會治理體系與基層治理體系之間的有機關聯。一方面，社會治理體系是國家治理體系的功能性“子系統”，基層治理體系則是社會治理體系的有機組成部分；另一方面，基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。正因為其為一項系統工程，因此既不能脫離國家治理體系與社會治理體系，也不能脫離國家治理基石來談基層治理，而應從將維護基層社會的穩態性作為基層治理的底色這一結構性功能的角度來談基層治理。將基層治理的執行組織層級定位為鄉鎮（街道）與村（社區）的同時，還應當將承擔社會治理與基層治理的有機鏈接、指令轉化、資源互通、主體連結等功能的樞紐組織層級定位于縣域，才是實現社會治理與基層治理有效銜接，促進社會治理“有機體化”（王春光，2021）的題中之義。這是因為，“縣域”是基層直面社會的最后一級完整政府，可被看作國家治理體系落地基層治理的總攬中樞，承擔上銜下暢的重要職能，其既要有效承接中央、省、市對基層治理的核心關切，又要做到總體布局、系統設計、全域構建、統籌多元，還要做到直面基層、團結群眾、回應關切、落地執行、激活社會。這也同時表明，縣域基層治理體系，當有效發揮國家治理、社會治理與基層治理“轉接域”的功能。

二、功能坐標：條狀指令與塊狀分工在縣域“整合”

國家治理是一項有著“總體性治理”（曹正漢，2011；周雪光，2011；陳家建 等，2019）特征的系統工程，從黨委政府的維度來看，有關國家治理的各項行政指令與治理資源經由任務分解后在科層體系中逐級傳遞，因此執行指令時，呈現明顯的條狀層級特征。基層治理作為國家治理體系的“基礎”部分，當充分體現國家意志，銜承“總體性治理”之邏輯，將條狀指令有效傳遞到基層社會中去，盡全力確保行政指令執行有效。然而，社會治理與基層治理同時有著“多元參與治理”的目標屬性，從治理效能的角度來看，須做到統籌各條線治理力量集成推進，以及多元主體形成優勢互補、共擔權責、共建共治、共享權益的分工與合作。國家治理經由縱向行政指令所延展出的權責、資源、關系、事項等治理格局，同基層治理經由橫向“多元參與”所延展出的治理主體間共建、共治、共擔、共享的治理格局，在鄉鎮（街道）、村（社區）兩個場域“相遇”并產生張力，亟待在縣域進行整合統籌，以形成厘清條狀指令與復雜的塊狀分工間的協同模式。這也表明，縣域基層治理體系，應發揮將條狀指令與塊狀分工有效整合的“整合域”功能。

三、目標坐標：基層秩序與社會活力在縣域“調控”

基層治理的理想狀態，是秩序與活力的高度統一。面對二者常常此消彼長的矛盾與張力，應形成有效的制度性安排，在促進社會秩序達成的同時，還能令社會活力在制度框架下，被有邊界地充分表達。一套執行有效的制度安排，應兼具規制性、規范性與“文化-認知”性，這也構成了制度秩序的三個不斷深入的核心要素，這意味著一方面既要對參與基層治理多元主體的責權邊界形成規制性約束，還要進一步令多元主體的能動性和創造性形成規范性行動，最終還要將上述規制性、規范性內化為多元主體的文化認知，轉化成其高度的認同自覺；另一方面還要為社會活力的充分施展留足空間，避免“一管就死、一放就亂”。鄉鎮（街道）、村（社區）間在秩序與活力的著力上，優勢互補、相互側重，鄉鎮（街道）側重秩序構建以提升基層政權能力，村（社區）側重激發活力以提升“三治”（自治、法治、德治）融合能力，而“縣域”則通過制度性安排發揮重要的“調控”職能，成為基層治理體系中基層秩序與社會活力的重要“調控域”。

四、技術坐標：治理空間與治理要素在縣域“分配”

基層社會無限復雜，基層治理事無巨細。由于基層治理涉及區縣—鄉鎮（街道）—村（社區）—小區（院落）等多層多級的治理單元，以及鄉村、城市、產業和不同城市化進階階段的差異化城市類型等多元多樣的空間形態，同時多個條塊行政部門分別支配下的治理資源，令基層治理工作千頭萬緒、難于運籌帷幄。選擇將治理空間與治理要素進行密切配合及精準分配是基層治理中的重要治理技術，也是理順和厘定基層治理“千頭萬緒”，撬動基層治理以一持萬的重要切口。一方面，應從城鎮化進階與人口流動趨勢兩方面明確基層治理空間單元的人口承載、服務承載、需求響應和要素配備，打破體制與資源壁壘，對基層治理作出四兩撥千斤的空間布局；另一方面，要通過空間治理的方式，將基層治理的復雜性以具體化與聚焦化的方式實現明確化，使得多層多級、多元多樣的治理單元與分散在條塊和社會上的治理資源等治理要素，圍繞明確了的治理空間進行集成聚焦與導入聚焦。基于我國的城鄉基層現實，對治理空間與治理要素的精準分配，需要較強的治理技術，而“縣域”是更能保證該項效能的“分配域”。

五、價值坐標：多元訴求與價值一體在縣域“平衡”

“多元參與治理”既是中央對基層治理的目標導向，更是體現“以人民為中心”理念，滿足人民群眾不斷增長的美好生活需要，構建基層社會共同體的根本要求（劉偉，2019）。基層社會共同體的構建，當充分體現“多元一體”的價值遵循，使得基層治理共同體的價值體系兼顧一般性與地方性。“多元”即指滿足多元訴求，有兩個方面的含義，一是統籌基層各條線治理力量集成推進，推動政府治理同社會調節、居民自治良性互動；二是激活“政府—企業—社會”等多元主體有序、有效地參與到社會治理中來，形成基層“政府—企業—社會”共擔治理權責，構建“共建共治共享”的基層社會共同體。縣域是基層最后一級完整政府，責無旁貸地成為“政府—企業—社會”三方有序互動的組織單元、制度設置與系統規劃的層級。“一體”指構筑“價值一體”，即將“價值一體”貫穿于基層治理體系的方方面面，通過基層社會共同體建設，在基層社會關系與基層治理主體兩個層面，形成在黨建引領下基層政權治理能力與群眾自治能力不斷增強，普通群眾相互支持、友善和諧的日常生活狀態。多元主體對基層治理的體制機制、制度安排、價值觀念等展現出高度的行動自覺、規范自覺、認同自覺與意識自覺。這需要基層治理體系具備強大的價值引領力，不僅兼具多元訴求的滿足力與價值一體的構筑力，還能有效地平衡二者間的張力，而這在基層的各單元中，需要“縣域”的統籌力方能有效平衡，需要“縣域”成為基層治理體系中的價值“平衡域”。